Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 303529 / HA ZA 08-348
Vonnis van 22 juli 2009
in de zaak van
de coöperatie met uitsluiting van aansprakelijkheid
COÖPERATIEVE PRODUCENTENORGANISATIE VAN DE NEDERLANDSE KOKKELVISSERIJ U.A.,
gevestigd te Kappelle,
eiseres,
advocaat mr. E. Grabandt,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr.drs. J.H. Geerdink.
Partijen zullen hierna de PO en de Staat worden genoemd.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 14 januari 2008 met zeventien producties;
- de conclusie van antwoord met zes producties;
- de conclusie van repliek tevens houdende akte wijziging eis, met acht producties;
- de conclusie van dupliek;
1.2. Ter zitting van 27 april 2009 hebben partijen bij monde van mr. P.W.H.M. Haans (advocaat te Bergen op Zoom) respectievelijk mr.drs. J.H. Geerdink (advocaat te 's-Gravenhage) hun standpunten doen bepleiten aan de hand van pleitnotities.
1.3. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. De PO is een coöperatieve producentenorganisatie waarvan de leden mechanische kokkelvissers en -verwerkers zijn. De PO stelt zich ten doel te voorzien in de stoffelijke belangen (in de ruimste zin van het woord) van de bij haar aangesloten leden, door in het kader van haar onderneming overeenkomsten met hen te sluiten. Voorts stelt zij zich ten doel te voorzien in de behartiging van het collectieve belang van haar leden.
2.2. Op 1 april 2004 heeft de PO voor haar leden een aanvraag ingediend voor een vergunning om in de periode van 2 augustus tot en met 16 december 2004 in de Waddenzee op mechanische wijze op kokkels te mogen vissen.
2.3. Bij besluit van 20 juli 2004 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister) de PO een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet (Nbw (oud)) verleend voor de mechanische kokkelvisserij in het litoraal deel van de Waddenzee.
2.4. Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) hebben het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee, de Vogelbescherming Nederland, de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, de Faunabescherming, It Fryske Gea, de Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten in Nederland en de Stichting Wilde Kokkels (hierna gezamenlijk: de natuurorganisaties) bezwaarschriften ingediend. Deze bezwaarschriften hebben op grond van artikel 19 lid 2 Nbw Pro (oud) opschortende werking ten aanzien van het primaire besluit.
2.5. In antwoord op prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over de uitleg van artikel 6 van Pro Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7; hierna: de Habitatrichtlijn) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zijn uitspraak van 7 september 2004 (zaaknummer C-127/02) onder meer overwogen (kort gezegd) dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, een passende beoordeling van de gevolgen moet plaatsvinden voordat toestemming wordt verleend, en dat moet worden gelet op de cumulatieve gevolgen die kunnen optreden door de combinatie van dit plan of project met andere plannen of projecten, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied. Voor het plan of project kan slechts toestemming worden verleend indien de bevoegde nationale autoriteiten de zekerheid hebben verkregen dat het geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied.
2.6. Bij uitspraak van 14 september 2004 (zaaknummer 200407395/1) heeft de Voorzitter van de Afdeling een verzoek van de PO tot opheffing van de opschortende werking van de bezwaarschriften, afgewezen. Daartoe is in de uitspraak onder meer overwogen:
"2.6. De Voorzitter is op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van oordeel dat, gelet op hetgeen partijen verdeeld houdt en gelet op het arrest van het Hof van 7 september 2004, niet buiten twijfel is dat de verleende vergunning in stand zal blijven. De Voorzitter wijst in dit verband met name op de door het Hof vereiste passende beoordeling in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van de Waddenzee en het vereiste dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn voor het ecosysteem. Verweerder heeft in het bestreden besluit erkend dat er aanwijzingen zijn dat het mechanisch kokkelvissen in de Waddenzee ook op de middellange en lange termijn leidt tot een slibarmere wadbodem. De Voorzitter heeft onvoldoende aanwijzingen voor de juistheid van de stelling van verweerder ter zitting dat de effecten van het mechanisch vissen van kokkels voor dit najaar geen significante negatieve effecten heeft die de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied in gevaar kunnen brengen. Overigens is ter zitting namens verweerder gesteld dat de regering een aparte commissie zal instellen om onderzoek te doen naar de bepaling van nadeelcompensatie ten behoeve van de kokkelvisserijsector. Onder al deze omstandigheden ziet de Voorzitter geen aanleiding voor inwilliging van het verzoek."
2.7. Bij besluit van 18 oktober 2004 heeft de Minister de bewaren van de natuurorganisaties ongegrond verklaard. Van deze beslissing op bezwaar zijn de natuurorganisaties in beroep gegaan bij de Afdeling.
2.8. Bij uitspraak van 3 december 2004 (zaaknummer 200409107/2) heeft de Voorzitter van de Afdeling een verzoek van de PO om de opschortende werking van de beroepschriften op te heffen, afgewezen. Daartoe is in de uitspraak onder meer overwogen:
"2.4. Daargelaten of de toetsing die verweerder in het bestreden besluit heeft neergelegd kan worden aangemerkt als een 'passende beoordeling' als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, ziet de Voorzitter geen grond voor het oordeel dat wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat de mechanische kokkelvisserij in het najaar van 2004 geen schadelijke gevolgen heeft voor de instandhoudingsdoelstellingen van de Waddenzee. Gelet hierop kan de door verzoekster gestelde financiële noodsituatie in de kokkelvisserijsector in deze procedure geen gewicht in de schaal leggen."
2.9. Bij uitspraak van 1 juni 2005 (zaaknummer 200409107/1) heeft de Afdeling de beroepen van de natuurorganisaties gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar van 18 oktober 2004 vernietigd. Daartoe is in de uitspraak onder meer overwogen:
"2.6.4. Uit het vorenstaande volgt dat verweerder voor de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dient te maken, alvorens een vergunning krachtens artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet te verlenen. Een zodanige beoordeling houdt in dat, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. Op basis van een passende beoordeling van de gevolgen van de mechanische kokkelvisserij voor de Waddenzee, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, had verweerder slechts vergunning voor deze activiteit kunnen verlenen nadat hij de zekerheid had verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen zou hebben voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
2.6.5. Verweerder heeft ter zitting betoogd dat feitelijk in dit geval een passende beoordeling is verricht, gelet op de visplannen, het grote kokkelbestand in 2004 en de onderzoeken in het kader van EVA II tezamen. Ten aanzien van dit betoog overweegt de Afdeling dat de visplannen en het grote kokkelbestand voor het jaar 2004 afzonderlijk dan wel in samenhang bezien niet als een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn kunnen worden aangemerkt. Enkel op basis van de bevindingen uit de onderzoeken die in het kader van EVA II zijn uitgevoerd heeft verweerder niet de zekerheid kunnen verkrijgen dat de mechanische kokkelvisserij geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Gezien het voorgaande heeft verweerder bij het bestreden besluit terecht de weigering om vergunning te verlenen voor de mechanische kokkelvisserij in het sublitoraal gehandhaafd en ten onrechte de toestemming voor de mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee in stand gelaten.
2.6.6. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit, behoudens de daarbij gehandhaafde weigering toestemming te verlenen voor mechanische kokkelvisserij in het sublitoraal van de Waddenzee, is genomen in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd."
2.10. Bij besluit van 14 juli 2005 heeft de Minister de bezwaren van de natuurorganisaties tegen het primaire besluit alsnog gegrond verklaard. De PO heeft hiertegen beroep ingesteld.
2.11. Bij uitspraak van 2 augustus 2006 heeft de Afdeling het beroep van de PO ongegrond verklaard.
2.12. Bij brief van 11 oktober 2006 heeft de PO de Minister verzocht om de leden van de PO schadevergoeding of nadeelcompensatie toe te kennen.
2.13. Bij beschikking van 20 november 2006 heeft de Minister dit verzoek afgewezen. De PO heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
2.14. Bij besluit van 7 september 2007 heeft de Minister het bezwaar van de PO ongegrond verklaard. De PO heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld bij de Afdeling. In deze beroepsprocedure is nog niet beslist.
2.15. Tijdens de algemene ledenvergadering van 14 december 2007 van de PO hebben de leden van de PO een volmacht gegeven aan de PO om namens ieder lid afzonderlijk, bij wege van lastgevingen, gerechtelijke procedures te voeren teneinde het geleden nadeel als gevolg van het niet kunnen vissen op kokkels in 2004 op de Staat te kunnen verhalen.
3. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
3.1. De PO vordert - zakelijk weergegeven - bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens de leden van de PO heeft gehandeld, met veroordeling van de Staat tot vergoeding van de als gevolg daarvan door de leden van de PO geleden en nog te lijden schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, een en ander met veroordeling van de Staat in de proceskosten en nakosten.
3.2. Aan haar vorderingen legt de PO, samengevat, het volgende ten grondslag.
De Minister is gehouden de schade van de leden van de PO te voldoen of behoort nadeelcompensatie toe te kennen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2005 blijkt dat de Afdeling de beslissing op bezwaar van 18 oktober 2004 heeft vernietigd op rechtmatigheidsgronden die ook aan het primaire besluit van 20 juli 2004 in de weg stonden. De onrechtmatigheid van dat primaire besluit staat daarmee vast. De Minister heeft onrechtmatig gehandeld door aan het primaire besluit van 20 juli 2004 waarbij aan de PO een vergunning is verstrekt, geen passende beoordeling op basis van artikel 6 lid 3 van Pro de Habitatrichtlijn ten grondslag te leggen. Hij heeft hierdoor toerekenbaar in strijd gehandeld met zijn wettelijke plicht om een besluit zorgvuldig voor te bereiden en van een deugdelijke motivering te voorzien, een en ander zoals neergelegd in de artikelen 3:2 en 3:46 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voorts heeft de Minister in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel door bij herhaling toe te zeggen dat de leden van de PO in het seizoen 2004 nog konden vissen. De handelwijze van de Minister is tevens in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. Een passende beoordeling was zeer wel mogelijk geweest en is ten onrechte achterwege gelaten. De Minister beschikte immers over gegevens met daarin de resultaten van onderzoek naar de gevolgen van mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee.
In het geval van een passende beoordeling was het primaire besluit in stand gebleven en de opschortende werking opgeheven. De leden van de PO hebben schade geleden als gevolg van het niet mogen gebruiken van de vergunning. Hun schade bestaat enerzijds uit de onnodig gemaakte kosten voor het in stand houden van de vloot en het aanhouden van het personeel, alsmede het aanhouden van de productielijnen om de kokkels tot volconserven te verwerken. Anderzijds hebben de leden van de PO schade geleden in de vorm van gemiste opbrengsten uit vangst en uit verwerking en handel.
4. De beoordeling
ontvankelijkheid
4.1. De Staat heeft aanvankelijk betwist dat de onder 2.15 vermelde volmacht een rechtsgeldige procesvolmacht oplevert, omdat de PO alleen recentere statuten heeft overgelegd en niet de destijds, in december 2007, geldende. Ter gelegenheid van de pleitzitting heeft de Staat dit verweer ingetrokken. Dit betekent dat het (wel gehandhaafde) verweer van de Staat dat aan de PO geen actie toekomt op grond van artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek (BW) omdat zij geen stichting is noch een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid, buiten beschouwing kan blijven. Dit geldt ook voor het verweer van de Staat dat de vordering tot schadevergoeding hoe dan ook niet toewijsbaar is omdat gelet op lid 3 van artikel 3:305a BW alleen een zuiver declaratoir vonnis gevorderd kan worden. Voormelde procesvolmacht biedt de PO immers voldoende basis om namens haar leden het onderhavige geschil in volle omvang aan de civiele rechter voor te leggen.
inhoudelijk
4.2. Met de PO is de rechtbank van oordeel dat het primaire besluit van 20 juli 2004 onrechtmatig is. Daaraan doet niet af dat dit primaire besluit formeel niet is herroepen, zoals de Staat heeft aangevoerd. Op zichzelf is juist dat een beslissing die niet door de bestuursrechter is vernietigd en evenmin is ingetrokken door het betrokken bestuursorgaan, door de civiele rechter in beginsel voor rechtmatig moet worden gehouden. Of dit in een concreet geval ook zo is, hangt echter af van de inhoud van de uitspraak waarbij de beslissing op bezwaar is vernietigd en van de besluitvorming die na die vernietiging plaatsvindt (zie o.a. Hoge Raad 13 oktober 2006, NJ 2007, 187 en AB 2007, 270 met noot van G.A. van der Veen en voorts Hoge Raad 19 december 2008, NJ 2009, 146 met conclusie van AG Keus en noot van M.R. Mok). In casu blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2005 (zie hierboven onder 2.8), waarbij de beslissing op bezwaar is vernietigd, dat naar het oordeel van de Afdeling het primaire besluit niet in stand kan blijven bij gebreke van een passende beoordeling in de zin van artikel 6 lid 3 van Pro de Habitatrichtlijn. Hierna is niet alsnog een passende beoordeling gemaakt doch is een nieuwe beslissing op bezwaar genomen waarbij de bezwaren ditmaal gegrond zijn verklaard. Onder deze omstandigheden dient het primaire besluit naar het oordeel van de rechtbank als onrechtmatig worden beschouwd.
4.3. Dit betekent echter nog niet dat recht bestaat op schadevergoeding. De Staat heeft in dat verband betoogd dat het vereiste causaal verband tussen de gestelde onrechtmatige daad en de schade ontbreekt. Onjuist is de stelling van de PO dat de causaliteitsvraag pas aan de orde kan komen in de schadestaatprocedure. De vraag naar het causaal verband is in dit geval niet zozeer verweven met de gestelde schade dat behandeling alleen kan plaatsvinden in de schadestaatprocedure en verwijzing naar zodanige procedure is bovendien overbodig indien in de onderhavige procedure al vastgesteld kan worden dat het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen en de gestelde schade ontbreekt.
4.4. Met de Staat is de rechtbank van oordeel dat de PO onvoldoende heeft gesteld om te kunnen aannemen dat de vergunning (ook) zou zijn verleend én in stand zou zijn gebleven als de Minister wel een passende beoordeling had uitgevoerd in de zin van de Habitatrichtlijn. Uit de stukken blijkt dat de informatie die tot dan toe feitelijk bij de besluitvorming was betrokken kennelijk onvoldoende was om de conclusie te kunnen rechtvaardigen dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestond dat de vergunningverlening geen schadelijke gevolgen zou hebben voor de Waddenzee. In haar pleitnota heeft de PO nog gewezen op twee rapporten uit 2003, die de Minister, zo begrijpt de rechtbank, volgens de PO ook zijn beslissing had moeten betrekken. Daargelaten dat de PO haar stelling (pleitnota p. 10) dat uit die rapporten blijkt dat het effect van de mechanische kokkelvisserij op de bodem en bodemsamenstelling/sediment en flora en fauna niet significant is, niet nader heeft toegelicht, hebben de beide rapporten kennelijk betrekking op het EVA II-onderzoek. Dit onderzoek had de Minister echter reeds betrokken bij de voorbereiding van het primaire besluit van 20 juli 2004. Op de vraag van de rechtbank wat de Minister verder nog had moeten en kunnen doen om de onderbouwing van het besluit wel een "passende beoordeling" te laten zijn, kon de PO ter zitting geen antwoord geven. Daarbij komt dat indien de vergunning al zou zijn verleend nadat een passende beoordeling zou zijn gemaakt, dit nog niet betekent dat de leden van de PO onverkort gebruik hadden kunnen maken van die vergunning. Zoals de Staat terecht heeft opgemerkt is de gestelde schade van de leden van de PO niet het rechtstreekse gevolg van het primaire besluit doch van het feit dat de werking van dit besluit is opgeschort ten gevolge van de ingestelde bezwaren en het feit dat deze opschortende werking niet is opgeheven door de Voorzitter van de Afdeling. De stelling dat dit laatste wel zou zijn gebeurd als een passende beoordeling zou zijn gemaakt, is door de PO onvoldoende onderbouwd.
Hiermee valt het doek voor de vordering van de PO. Uit de door haar gestelde feiten volgt immers niet dat de schade niet zou zijn opgetreden als de Minister wèl aanstonds een "passende beoordeling" had uitgevoerd.
4.5. Uit het voorgaande volgt dat de vordering tot veroordeling van de Staat tot betaling van schadevergoeding moet worden afgewezen. Dit betekent ook dat de PO geen belang heeft bij de gevorderde verklaring voor recht; een zodanig (ander) belang is in elk geval niet gesteld noch gebleken. Ook deze vordering wordt derhalve afgewezen. De PO zal als de in het ongelijk te stellen partij in de proceskosten worden veroordeeld, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 1.808,-- aan salaris advocaat (vier punten à € 452,--, volgens tarief II) en € 251,-- aan griffierecht.
5. De beslissing
De rechtbank:
- wijst de vorderingen af;
- veroordeelt de PO in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot dusverre begroot op € 1.808,-- aan salaris advocaat en € 251,-- aan griffierecht;
-verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis, mr. E.M. Valk en mr. F. Waardenburg en in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2009