Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/7734
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juli 2012 in de zaak tussen
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gouda, eiser (gemachtigde: mr. Z.M. Nasir),
en
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SWZ), verweerder
(gemachtigde: mr. A. Moesker).
Procesverloop
Bij besluit van 14 april 2011 heeft verweerder een deel van het voor 2009 toegekende budget ingevolge de Wet participatiebudget (Wpb) van eiser teruggevorderd. Het betreft een bedrag van € 859.442,--. Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 12 mei 2011 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Bij besluit van 17 augustus 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 23 september 2011 beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief van 7 december 2011 een verweerschrift ingediend. Bij brief van 4 juni 2012 heeft verweerder een standpunt ingenomen naar aanleiding van door de rechtbank gestelde vragen.
De zaak is op 19 juni 2012 ter zitting behandeld.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A. van Dalsum, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en M. Bochallati.
Overwegingen
1 De Wpb heeft als onderwerp de financiering van onderdelen van de Wet werk en bijstand, de Wet inburgering en de Wet educatie en beroepsonderwijs. De Wpb regelt de ontschotting van participatiebudgetten waarmee de gemeentelijke middelen voor volwasseneneducatie, inburgeringvoorzieningen en re-integratie samenstromen in één specifieke uitkering voor gemeenten, het participatiebudget. Gemeenten ontvangen van het Rijk één participatiebudget, met hieraan gekoppeld één verantwoording aan het Rijk. De verantwoording vindt plaats volgens de systematiek van "Single information en Single audit" (SiSa).
2 Artikel 2 van Pro de Wpb luidt als volgt:
1. Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verstrekt aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep alsmede voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 3, tweede lid.
2. De uitkering wordt vastgesteld in september voorafgaande aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft.
3. (...)
Artikel 4 van Pro de Wpb luidt als volgt:
1. Het college legt verantwoording af aan Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de uitvoering van deze wet, op de wijze, bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet.
2. Indien uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 2, niet volledig of onrechtmatig is besteed, wordt de uitkering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid teruggevorderd. Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid doet binnen een jaar na ontvangst van de verantwoordingsinformatie mededeling van de terugvordering aan het college.
3. (..)
Artikel 14 van Pro de Wpb luidde ten tijde van belang als volgt:
1. In 2009 wordt het deel van de uitkering dat het college ontvangt voor het kalenderjaar 2009 op basis van de verdeelsleutel, bedoeld in artikel 2, vierde lid, voor het bedrag dat door Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap beschikbaar is gesteld, besteed bij regionale opleidingen-centra voor opleidingen educatie.
2. (...)
Artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet (Fw) bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering indient bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) op uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar in de vorm van de jaarrekening en het jaarverslag en de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen.
In de Nota procedure aanlevering jaarstukken versie Circulaire SiSa 2009 (de Nota aanlevering) staat onder meer beschreven op welke wijze de ingediende jaarstukken kunnen worden herzien nadat deze bij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) zijn ingediend en plausibel verklaard. Eventuele correcties op de verantwoordingsinformatie dienen tijdig te worden ingediend bij de minister van BZK, waarna deze worden doorgezonden naar het betreffende vakdepartement.
3 Bij besluit van 30 januari 2009 heeft verweerder aan eiser een uitkering ingevolge de Wpb verleend voor het jaar 2009. Bij nader besluit van 15 december 2009 is het participatiebudget aangepast. Als "Definitief budget Educatie (inbreng OCW)" is een bedrag van € 859.769,-- verleend. Eiser heeft in het SiSa-verantwoordingsformulier van
2 juli 2010 een bedrag van € 859.769-- aan lasten 2009 van educatie bij roc's verantwoord. In het rapport van bevindingen van de accountant van eiser is ten aanzien van het participatiebudget 2009 een onzekerheid vermeld. Daarbij is aangegeven dat het roc ID College zich over de rechtmatige besteding van de educatiemiddelen in 2009 nog moest verantwoorden. Met deze besteding is een bedrag van € 859.442,-- gemoeid. In de bezwaarfase is gebleken dat deze onzekerheid op 26 februari 2010 met een aanvullende verantwoording, voorzien van een nadere accountantsverklaring, is weggenomen. Eiser heeft, omdat naar hij vooronderstelt deze informatie niet bij de juiste personen is terecht gekomen, deze aanvullende verantwoording evenwel niet vóór 15 juli 2010 aan het SiSa-verantwoordingsformulier toegevoegd en dit formulier dus niet tijdig gecorrigeerd. De nadere accountantsverklaring is door eiser in bezwaar overgelegd. Verweerder heeft geoordeeld dat daarmee de rechtmatigheid van de besteding van genoemd bedrag door de accountant niet tijdig is vastgesteld, zodat is besloten een bedrag van € 859.422,-- terug te vorderen op grond van artikel 4, tweede lid, Wpb.
4 Centraal in dit beroep staat de beantwoording van de vraag of verweerder in het bestreden besluit rekening had moeten houden met de door eiser in de bezwaarfase overgelegde stukken.
5.1 Volgens bestendige jurisprudentie kan onder andere in zaken betreffende de verstrekking van financiële middelen, worden afgeweken van de in artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde hoofdregel die meebrengt dat in bezwaar dient worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden zoals deze zich op dat moment voordoen. Uit artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, volgt ondubbelzinnig dat het college van burgemeester en wethouders de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van de onderhavige specifieke uitkering vóór 15 juli 2010 had moeten over leggen. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een wettelijke grondslag om af te wijken van de in artikel 7:11 van Pro de Awb neergelegde hoofdregel.
5.2 Niet in geschil is dat eiser de verantwoordingsinformatie voor het voor 2009 toegekende budget ingevolge de Wpb niet vóór 15 juli 2010, maar na 12 mei 2011 heeft overgelegd. Het betoog van eiser dat ook de wetgever van oordeel is dat, in de situatie voorafgaande aan de inwerkingtreding van de Verzamelwet SZW 2011 (Wet van 16 december 2010, Stb. 2010, 838, tot wijziging van enkele wetten van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) op 1 januari 2011 (Stb. 2010, 839), correcties ook ruim ná 15 juli konden worden doorgevoerd en - in het verlengde daarvan - in het kader van de beslissing op bezwaar dienden te worden betrokken, faalt. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. Na de inwerkingtreding van de Verzamelwet SZW 2011 luidt artikel 5a van de Wpb als volgt.
"Verantwoordingsinformatie ten behoeve van verdeling uitkering en verdeelsleutels
In afwijking van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, wordt bij de toepassing van de artikelen 2, 4, tweede lid, en 5, tweede lid, gebruikgemaakt van de gegevens, bedoeld in artikel 5, tweede lid, en de informatie, bedoeld in artikel 6, onderdeel a, waarvan Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kennis heeft op 15 augustus voor zover het betreft de artikelen 2 en 5, tweede lid, en 30 september voor zover het betreft artikel 4, tweede lid, van het jaar volgend op het verantwoordingsjaar, met dien verstande dat gegevens die het college op verzoek van Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op een latere datum verstrekt mede in aanmerking worden genomen. Indien artikel 6, onderdeel b, van toepassing is, wordt voor het jaar volgend op het verantwoordingsjaar gelezen: het tweede jaar volgend op het verantwoordingsjaar."
De toelichting bij deze bepaling (TK 2010-2011, 32 520, nr. 10, blz. 7) geeft geen aanknopingspunten voor de juistheid van het betoog van eiser. De rechtbank onderschrijft het door verweerder ter zitting gegeven standpunt dat die bepaling de jurisprudentie op grond waarvan een uitzondering op de in artikel 7:11 van Pro de Awb neergelegde hoofdregel toelaatbaar wordt geacht, codificeert. Dat de wetgever ook het tijdstip voor indienen van verantwoordingsinformatie nader bepaalt op 15 augustus, onderscheidenlijk 30 september, doet hieraan niet af en zou eiser ook niet hebben kunnen baten, nu eiser die nadere informatie na die tijdstippen heeft ingezonden.
5.3 Het beroep van eiser op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 23 november 2011 ten aanzien van de gemeente Aalburg (LJN: BU5412) faalt. In die procedure had de gemeente Aalburg alle gegevens tijdig aangeleverd, maar deze in een bijlage in een verkeerde rubriek geplaatst. In het geval van eiser gaat het om het niet tijdig aanleveren van voor de beoordeling van de rechtmatigheid onmisbare aanvullende verantwoordingsinformatie.
6 De rechtbank is van oordeel dat verweerder de onzekerheid ten aanzien van de rechtmatigheid van € 859.422,-- zoals die is neergelegd in de bij het SiSa-verantwoordingsformulier behorende accountantsverklaring op goede gronden heeft aangemerkt als een onrechtmatigheid, die leidde tot een verplichting tot terugvordering ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wpb. Voor die terugvordering is geen voorwaarde dat de accountant ingevolge het Besluit accountantscontrole gemeenten (Stb. 2002, 68) heeft vastgesteld dat een fout is gemaakt - dat wil zeggen dat een bepaalde handeling aanwijsbaar niet correct is-, maar dat vast staat dat de uitkering niet volledig dan wel in strijd met de wet is besteed. Ook indien de accountant vaststelt dat sprake is van een onzekerheid omdat hij niet kan controleren/vaststellen of iets correct is of niet, dient te worden teruggevorderd. Het lex certa-beginsel wordt daardoor niet geschonden. De SiSa-systematiek, waarmee is beoogd het jaarlijks indienen van verantwoordingsinformatie over (onder meer) specifieke uitkeringen te stroomlijnen en de controle van Rijkswege tot het hoogst noodzakelijke te beperken, brengt mee dat voor de rechtmatigheidstoets van de specifieke uitkeringen moet worden teruggevallen op het oordeel van de controlerende accountant van de gemeente. Uit de Nota aanlevering (blz. 7-8) blijkt dat zowel een getekende accountantsverklaring en het verslag van bevindingen van de accountant, met daarin opgenomen de tabel met fouten en onzekerheden over specifieke uitkeringen, beide een verplicht onderdeel vormen van de door de gemeente aan te leveren verantwoordingsinformatie. Het zijn juist deze documenten die verweerder de basis verschaffen voor de rechtmatigheidscontrole op de door eiser verantwoorde, onder verweerder ressorterende specifieke uitkeringen. Niet valt redelijkerwijs in te zien dat verweerder daarbij niet de bevoegdheid zou toekomen om niet deugdelijk verantwoorde bedragen als onrechtmatig besteed aan te merken.
7 Het betoog van eiser dat het aan het roc ID-college geadresseerde aanvullend rapport van 26 februari 2010 door verweerder had moeten worden betrokken bij het nemen van het besluit op bezwaar slaagt niet. De verantwoordingsprocedure sluit eind september van het jaar na dat waarop de verantwoording betrekking heeft. Tot dat moment had eiser de mogelijkheid een aanvullende verantwoording in te dienen, daarna is dat niet meer mogelijk en moet verweerder, als eerder overwogen, overgaan tot terugvordering van bedragen betreffende het participatiebudget die niet deugdelijk zijn verantwoord en daarom als onrechtmatig worden aangemerkt. Het gaat hier ten principale om de door gemeenten af te leggen verantwoording aan de minister van BZK over de rechtmatige besteding van middelen van het Rijk. Daarin loopt de verantwoording over het participatiebudget, over 2009 voor het eerst, mee. Dat brengt mee, zoals blijkt uit de Nota aanlevering, dat ook correcties en aanvullingen ten aanzien van het participatiebudget binnen de SiSa-systematiek nader verantwoord moeten worden binnen de daarvoor beschikbare korte termijnen. Anders dan eiser betoogt, brengt de mogelijkheid een aanvullende verantwoording in te dienen niet mee dat verweerder gehouden is om alvorens over te gaan tot terugvorderen bij eiser te informeren of de door de accountant geconstateerde onzekerheid inmiddels is weggenomen.
8 Eiser heeft zich voorts beroepen op de volgende zinsnede uit de Nota aanlevering (blz. 14): "Het ontbreken van (plausibele) verantwoordingsinformatie of door de accountant gemelde fouten en onzekerheden kunnen gevolgen hebben voor de hoogte van de vaststelling." Eiser wil in deze zinsnede kennelijk een discretionaire bevoegdheid van verweerder lezen. Dat is echter evident in strijd met het imperatieve voorschrift van artikel 4, tweede lid, van de Wpb. Dit geldt temeer nu de alinea waar de aangehaalde zinsnede deel van uitmaakt eindigt met de vermelding: "Bepalingen hieromtrent kunnen zijn opgenomen in de betreffende materiewetgeving." Het gaat niet aan een onderdeel van een uitvoeringsnota te stellen boven een uitdrukkelijk wettelijk voorschrift, dat een imperatieve bepaling bevat.
9 Eiser betoogt verder dat de terugvordering verregaande gevolgen heeft voor de (verdere) uitvoering van de door de rocs aangeboden programma's, met welke inmiddels de nodige resultaten zijn bereikt. Eiser wijst erop dat 2009 het eerste jaar was waarin de gemeente diende te verantwoorden op basis van het baten-lastenstelsel, in plaats van het kasstelsel. In laatstgenoemd stelsel kon een onzekerheid in de jaarstukken nog worden weggenomen in de jaarstukken van het jaar daarop. Deze wijziging van regelgeving kan een bijzondere omstandigheid vormen die er toe kan leiden dat van terugvordering wordt afgezien.
Dit betoog slaagt niet. De rechtbank overweegt dat gelet op het imperatieve voorschrift van artikel 4, tweede lid, van de Wpb, de door eiser bedoelde afweging van belangen niet aan de orde kan zijn. Het beroep van eiser op de uitspraak van de Centrale Raad van beroep van 6 juli 2010, LJN: BN1242 waarin een terugvordering van de uitkering voor het werkdeel WWB op grond van de onzekerheid over de rechtmatige besteding onrechtmatig was geoordeeld omdat verweerder tot aan die terugvordering had toegelaten dat op een later tijdstip die onzekerheid alsnog werd weggenomen, kan haar niet baten. Een dergelijke situatie is in het geval van eiser niet aan de orde. Van zeer bijzondere, in hun onderlinge samenhang in aanmerking te nemen feiten en omstandigheden, op grond waarvan strikte toepassing van wettelijke voorschriften zo zeer in strijd komt met ongeschreven recht dat zij geen rechtsplicht meer kan zijn, is evenmin sprake. Voor het standpunt dat eiser niet aan zijn verantwoordingsplicht heeft kunnen voldoen als gevolg van de overgang van het kasstelsel heeft hij geen argumenten aangevoerd. Niet aannemelijk is dat eiser als gevolg van de terugvordering de bestuurlijke taken waarvoor hij verantwoordelijk is niet langer adequaat zal kunnen vervullen.
10 Het betoog dat verweerder onbevoegd was tot het nemen van het bestreden besluit faalt. Op grond van het besluit van 24 november 2010 (Staatscourant van 28 december 2010, nr. 21244) is verweerder belast met aangelegenheden betreffende onder meer de Wpb en is de Directeur inkomensverzekeringen en inkomensvoorzieningen, gelet op het Organisatie- en mandaatbesluit van SZW bevoegd om namens verweerder ter zake van de Wpb besluiten te nemen, waaronder het besluiten tot toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb.
11 De beroepsgrond dat artikel 4, tweede lid, van de Wpb onverbindend is, omdat dit artikel ten onrechte niet voorziet in een, voorafgaand aan de terugvordering, te nemen afzonderlijk besluit tot een lagere vaststelling, kan niet slagen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het in casu niet om een subsidieverlening gaat, maar om rijksgelden die in het kader van medebewind worden toegekend aan een lagere overheid. Voorts neemt de rechtbank hierbij in aanmerking dat uit artikel 4, tweede lid, van de Wpb zelf blijkt in welk geval en voor welke hoogte de uitkering wordt teruggevorderd. Ook het feit dat artikel 4, tweede lid, van de Wpb imperatief is geformuleerd en niet voorziet in een belangenafweging, leidt niet tot het oordeel dat deze bepaling onverbindend is.
12 Gelet op voorgaande overwegingen wordt het beroep ongegrond verklaard.
13 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank 's-Gravenhage
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, mr. B. Meijer en mr. F. Arichi, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.