Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 10/7485
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 augustus 2012 in de zaak tussen
Stichting [X], gevestigd te [Z], eiseres
(gemachtigde: [A]),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Pijnacker-Nootdorp, verweerder.
Procesverloop
Verweerder heeft eiseres bij nota van 16 maart 2007, notanummer [a], kennisgegeven van een ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag van een bouwvergunning gevorderd bedrag aan leges van € 644.858,37 (hierna: het gevorderde bedrag).
Verweerder heeft bij uitspraak van 13 oktober 2010 het bezwaar van eiseres tegen het gevorderde bedrag ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daartegen bij brief van 27 oktober 2010 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft vóór de zitting de volgende nadere stukken ingediend:
- op 11 april 2012, ingekomen bij de rechtbank op 12 april 2012, een aanvulling op het verweerschrift, met bijlagen (hierna: het aanvullend verweerschrift);
- op 24 mei 2011 een fax, met bijlagen (hierna: de fax van 24 mei 2012).
Eiseres heeft bij brief van 15 mei 2012 een nader stuk met bijlagen ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2012 te 's-Gravenhage.
Namens eiseres zijn daar verschenen de gemachtigde, bijgestaan door [B] en [C]. Namens verweerder zijn verschenen [D], [E], [F] en [G].
De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaken met de zaaknummers AWB 10/7486 en AWB 10/7545. Hetgeen in een van deze zaken is gesteld en aangevoerd wordt geacht te zijn gesteld en aangevoerd in de andere zaken.
Overwegingen
Feiten
Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast:
1. Op 17 mei 2006 heeft eiseres een "Aanvraag bouwvergunning" ingediend. De aanvraag luidt, voor zover hier van belang:
"2 Uw bouwvergunning
2a Welke bouwvergunning vraagt u aan?
(...)
Reguliere bouwvergunning fase 1
(...)
2b Heeft u voor deze bouwwerkzaamheden al eerder een bouwvergunning aangevraagd?
(...) Nee (...)
(...)
3 Lokale en kadastrale aanduiding van het bouwwerk/perceel en eigendomssituatie
3a Straat en huisnummer Nieuwbouwlocatie [H]
Postcode en plaats Pijnacker-Nootdorp
3b Kadastrale aanduiding
Gemeente Pijnacker-Nootdorp
(...)
3c Eigendomssituatie perceel/kavel
Eigen grond (...)
4 De bouwwerkzaamheden
4a Geeft een korte omschrijving van het bouwplan
Het gaat om het geheel (...) oprichten (...) van Woonvoorzieningen [H]
4b Gaat het om een tijdelijk bouwwerk?
Nee
(...)
5 Gebruik van het bouwwerk
(...)
5d Voor hoevEel woningen/wooneenheden vraagt u de bouwvergunning aan?
Aantal huurwoningen 198 st (...)
(...)
5e (...)
6 (...)
7 (...)
8 Kosten
8 Aanneemsom of raming van de kosten (exclusief BTW) € 28.000.000
9 Uitvoeren van de bouwwerkzaamheden
9a Hoe worden de bouwwerkzaamheden uitgevoerd?
(...) Nog niet bekend"
2. Naar blijkt uit een op de aanvraag geplaatst stempel heeft het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp bij besluit van 15 november 2006 op de aanvraag beslist. De gevraagde vergunning is op 13 maart 2007 verleend.
3. De nota waarbij verweerder eiseres heeft kennisgegeven van het gevorderde bedrag luidt, voor zover hier van belang:
"Wegens: [I] Bouwvergunning
Tabel 1
4. In zijn openbare vergadering van 24 november 2005 heeft de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp vastgesteld de Verordening tot zesde wijziging van de Legesverordening 2003 (hierna: de Wijzigingsverordening 2006). De Wijzigingsverordening 2006 is op 14 december 2005 bekendgemaakt in de Gemeenteberichten van de gemeente Pijnacker-Nootdorp.
De wijziging betreft de tekst en de tarieven van hoofdstuk 5 van de kennelijk tot de Legesverordening 2003 behorende tarieventabel.
5. Hoofdstuk 5 van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2003, zoals deze luidt na wijziging bij de Wijzigingsverordening 2006, luidt, voor zover hier van belang:
"HOOFDSTUK 5-BOUWVERGUNNINGEN
(...)
Bouwvergunningen
5.2. Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van:
(...)
5.2.3. - een aanvraag tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning:
(...)
5.2.3.2 indien de bouwkosten meer bedragen dan € 2.269,00, voor iedere € 454,00 of gedeelte ervan € 10,25
Met dien verstande, dat voor de eerste € 2.269,00 een bedrag van € 93,45 aan leges wordt berekend."
(...)
5.5.2 Indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwplan waarvoor een vergunning moet worden verleend met toepassing van:
Artikel (...) 19 (...) van de Wet op de ruimtelijke ordening (...) wordt het op grond van 5.2 verschuldigde bedrag verhoogd met:
(...)
indien de bouwkosten meer bedragen dan € 22.690,00 € 996,73
(...)
Verhogingen
(...)
5.5.5 Indien (...) de in (...) 5.2.3 bedoelde bouwaanvraag voor advies wordt voorgelegd aan de Welstandscommissie wordt het op grond van 5.2 verschuldigde bedrag verhoogd met:
(...)
- Indien de bouwkosten € 455.000,00 bedragen of meer € 485,58
vermeerderd mer 0,25 ‰ van de bouwkosten
(...)
5.5.7 Voor elke publicatie die dient plaats te vinden (...) € 89,73
(...)
Bodemgesteldheidonderzoek
5.12 Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot beoordeling van:
(...)
15.12.2.3 een nader onderzoek € 314,50
15.12.2.4 een saneringsondererzoek € 314,50
15.12.2.5 een saneringspan € 314,50
(...)"
Geschil
6. In geschil is of het gevorderde bedrag dient te worden vernietigd omdat de Legesverordening 2003, zoals deze luidde na de wijziging bij de Wijzigingsverordening 2006, onverbindend is.
7. Eiseres beantwoordt de in geschil zijnde vraag bevestigend en voert daartoe - samengevat - het volgende aan.
7.1. De Legesverordening is onverbindend omdat de door verweerder overgelegde stukken onvoldoende inzicht bieden in de ramingen van de baten van de legesheffing 2006 en de lasten ter zake, waardoor de toetsing aan de opbrengstnorm van artikel 229b van de Gemeentewet onmogelijk is.
7.2. De Legesverordening is onverbindend omdat de geraamde baten van de legesheffing voor 2006 de geraamde lasten ter zake in meer dan betekenende mate overschrijden.
7.3. Eiseres heeft het aanvankelijk door haar ingenomen standpunt dat het gevorderde bedrag dient te worden vernietigd omdat het tarief van de leges van 2,29% voor het in behandeling nemen van een aanvraag van een bouwvergunning te hoog is, ter zitting laten varen.
8. Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van de uitspraak op bezwaar en het gevorderde bedrag. Zij verzoekt voorts om een proceskostenvergoeding en om een vergoeding van immateriële schade van ten minste
€ 3.000.
9.Verweerder beantwoordt de in geschil zijnde vraag ontkennend en voert daartoe -samengevat - het volgende aan.
9.1. In het verweerschrift: de geraamde legesopbrengsten voor 2006 bedragen
€ 3.564.255 en de geraamde "lasten ter zake" bedragen € 3.949.586. De geraamde legesopbrengsten voor 2006 overschrijden de geraamde "lasten ter zake" dus niet; zij dekken 90,24% van de lasten.
9.2. In het bij het aanvullende verweerschrift gevoegde "Overzicht geraamde baten en lasten 2006": de geraamde legesopbrengsten voor 2006 bedragen € 1.950.671 en de geraamde "lasten ter zake" bedragen € 3.797.037. De geraamde legesopbrengsten voor 2006 overschrijden de geraamde "lasten ter zake" dus niet; zij dekken 51,4 % van de lasten.
9.3. In de bij de fax van 24 mei 2012 gevoegde "Herstelde overzichten begroting 2006 tot en met 2008": de geraamde legesopbrengsten voor 2006 bedragen € 1.950.671 en de geraamde "lasten ter zake" bedragen € 2.896.204. De geraamde legesopbrengsten voor 2006 overschrijden de geraamde "lasten ter zake" dus niet; zij dekken 67,4% van de lasten.
10. Voorts heeft verweerder in de ter zitting overgelegde pleitnota de rechtbank verzocht het onderzoek ter zitting te schorsen en te bepalen dat het vooronderzoek wordt hervat, teneinde partijen in de gelegenheid te stellen nadere stukken in te dienen ter onderbouwing van hun standpunten.
11. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
Verweerder voert aan dat bij de berekening van de immateriële schadevergoeding rekening moet worden gehouden met de door eiseres in de bezwaarfase veroorzaakte vertraging.
12. Partijen hebben hun hiervoor samengevatte standpunten onderbouwd in de door hen in de loop van de procedure overgelegde stukken. Aan deze stukken ontleent de rechtbank het volgende.
12.1. Het door verweerder als bijlage bij brief van 20 maart 2009, aan eiseres toegezonden "Overzicht geraamde Baten en Lasten van de legesheffing op basis van de begroting 2006" (productie 11 bij de motivering van het beroepschrift) bevat de volgende gegevens:
Tabel 2
12.2. Bij brief van 2 april 2009 merkt eiseres over het onder 12.1 aangehaalde "Overzicht geraamde Baten en Lasten van de legesheffing op basis van de begroting 2006" het volgende op:
"Bij het bestuderen van de overzichten is ons gebleken dat bij de ramingen van de bouwleges de geraamde baten en lasten van de vinexlocaties hierin niet zijn meegenomen. In de motivering van onze bezwaarschriften hebben wij reeds aangegeven dat de geraamde baten bouwleges veel hoger zijn dan de geraamde lasten ter zake.
(. . .).
Wij hebben al meerdere keren richting de gemeente aangegeven dat wij voor de betreffende jaren in het bezit dienen te komen van een gespecificeerde kostentoerekening waaruit blijkt welke kosten de gemeente aan de verschillende leges toerekent. Tot op heden hebben wij een dergelijk overzicht nog niet van de gemeente mogen ontvangen. Dit heeft ons verbaasd daar wij meerdere malen op zeer gedetailleerde wijze hebben uitgelegd aan welke eisen de kostentoerekening dient te voldoen. Graag zouden wij deze kostentoerekeningen alsnog van de gemeente ontvangen."
12.3. In de gronden van het beroep, ingediend bij brief van 22 november 2010, betoogt eiseres:
"Met dagtekening 28 november 2007 heeft eiseres van [verweerder] het jaarverslag 2006 ontvangen waarin zowel de begrotingscijfers als de gerealiseerde cijfers over dat jaar in staan vermeld. Volgens pagina 68 van de programmabegroting 2006 is de kostendekkendheid van de bouwleges voor 2006 op begrotingsbasis ruim 212 % (geraamde baten € 3.230.000, geraamde lasten € 1.519.000).
Uit de jaarrekening blijken naast de bouwleges twee andere legesposten, namelijk de leges burgerzaken en de leges APV. De begrote baten bij deze posten zijn respectievelijk
€ 380.000 en € 37.000 (productie 14, lees productie 15). Uitgaande van een gemiddelde kostendekkendheid van 90 % voor deze posten geeft de kostendekkendheid van de Legesverordening 2006 het volgende beeld:
Tabel 3
Zoals uit bovenstaande tabel blijkt is de kostendekkendheid van de gehele Legesverordening vastgesteld op ruim 184 %. Dit is een overschrijding van de opbrengstnorm van ruim 84 %."
12.4. In het onder 12.3 vermelde jaarverslag 2006 staat op pagina 68 (productie 14 bij de gronden van het beroepschrift):
"Bouw en woningtoezicht
Het begroten van de opbrengsten van bouwleges is moeilijk omdat deze afhankelijk zijn van veel (externe) factoren. Al meerdere jaren blijkt sprake van een hogere opbrengst dan oorspronkelijk in de begroting werd geraamd. Ook dit jaar overstijgen de werkelijke opbrengsten de ramingen ruimschoots. Over 2006 werd een totaalopbrengst leges nieuwbouw verwacht (najaarsnota 2006) van 2,6 miljoen terwijl een opbrengst leges nieuwbouw van € 1,2 miljoen was geraamd (begroting 2006).
Om een betere grip te krijgen op de opbrengsten is met ingang van de begroting 2007 de opbrengst bouwleges geraamd volgens een nieuwe methodiek. De methodiek raamt de leges op basis van de verwachte woningbouw maal een gemiddelde opbrengst per nieuwbouwwoning van € 2.800 (ervaringscijfer).
Wat heeft het gekost?
In de volgende tabel staan de baten en lasten die aan het programma zijn verbonden. De tabel wordt toegelicht.
Tabel 4
Toelichting
De overdrachten onder de baten bevatten de ontvangen leges van zowel welstand, bestaande bouw als nieuwbouw. Zoals eerder al is aangegeven in de najaarsnota is de raming bijgesteld voor wat betreft de nieuwbouw naar € 2,6 miljoen. De werkelijk ontvangen leges voor nieuwbouw bedragen € 3,4 miljoen. De hogere opbrengst wordt veroorzaakt door een eind december verleende bouwvergunning van € 750.000 voor een deel van [J]."
12.5. Het bij brief van 28 november 2008 door verweerder aan eiseres toegezonden "Overzicht gerealiseerde Baten en Lasten van de legesheffing op basis van de jaarrekening 2006" (productie 9 bij de motivering van het beroepschrift) bevat de volgende gegevens:
Tabel 5
12.6. In het "Rapport van feitelijke bevindingen -leges", opgesteld door [K] N.V. (hierna: het Rapport ) van dagtekening 27 februari 2012 (bijlage 6 bij het aanvullend verweerschrift ) is, voor zover van belang, het volgende opgenomen:
"Wij doen verslag van de feitelijke bevindingen naar aanleiding van de met u overeengekomen werkzaamheden. Dit betekent dat wij op het in de specificatie leges 2006-2008 (zoals opgenomen in de bijlage) opgenomen cijfermateriaal en toelichtingen daarop geen accountantscontrole hebben toegepast en dat evenmin door ons een beoordelingsopdracht is uitgevoerd. U kunt aan onze rapportage daarom geen zekerheid ontlenen over het in de specificatie leges 2006-2008 opgenomen cijfermateriaal en de toelichtingen daarop.
(. . .).
2006
Wij hebben vastgesteld dat de in de administratie ([N]) ingevoerde primitieve begroting voor het jaar 2006 aansluit op de primitieve begroting 2006 zoals opgenomen in de goedgekeurde begroting 2006, op enkele afrondingsverschillen na. Deze afrondingsverschillen worden veroorzaakt doordat de cijfers in de goedgekeurde begroting 2006 zijn afgerond op duizendtallen."
12.7.De bij het Rapport behorende bijlage voor het jaar 2006 luidt als volgt:
Tabel 6
12.8. Verweerder merkt ter toelichting in het aanvullend verweerschrift, voor zover van belang, het volgende op:
"Nadat verweerder van adviseur is gewijzigd, zijn de boeken, archieven en administratie nogmaals onderzocht. Hierdoor is meer informatie beschikbaar gekomen. Tevens is gebleken dat de eerdere vertegenwoordiger van de gemeente, in de eerder gepresenteerde informatie - gegevens foutief heeft vermeld; bij de bepaling van de kostendekkendheid zijn cijfers verwisseld. (...)
Begroting 2006
De bouwleges maken onderdeel uit van de baten en lasten van programma 5 Bouwen en Wonen op pagina 44 van de programmabegroting 2006 - 2009.
Voor de geraamde bouwleges 2006 is in programma 5 van de begroting 2006 (opgenomen in bijlage 4 [dit is de programmabegroting 2006 -2009]) [op] in totaal € 1.523.627 vermeld.
Het is vrijwel onmogelijk om de toets van artikel 229b Gemeentewet van een legesverordening uitsluitend te baseren op de programmabegroting omdat het feitelijk onmogelijk is om vergaande conclusies over de baten en lasten hieruit te trekken.
(. . .).
Hoewel iedere post uiteraard is opgebouwd uit een aantal subposten, is de onderliggende opbouw van de cijfers niet uit deze stukken te halen. Daarom heeft verweerder een overzicht samengesteld van lasten die rechtstreeks uit de onderliggende begrotingscijfers 2006 zijn overgenomen, ter zake van diensten uit de legesverordening.
(. . .) De geraamde baten en lasten voor 2006 (...) zijn opgenomen in bijlage 5. Achter deze cijfers is een toelichting opgenomen.
De geraamde lasten voor 2006 bedroegen € 3.797.037
De geraamde baten voor 2006 bedroegen € 1.950.671
De kostendekkendheid bedraagt 51,4%"
12.9. Bij het aanvullend verweerschrift heeft verweerder een "Overzicht geraamde Baten en Lasten 2006, met toelichting" gevoegd. Dit overzicht bevat de volgende gegevens:
Tabel 7-deel 1
Tabel 7-deel 2
12.10. Eiseres stelt in haar nader stuk van 15 mei 2012, voor zover van belang, het volgende:
"Voor het eerst in bijlage 5 bij het aanvullend verweerschrift geeft [verweerder] een zeer summier inzicht in de aan de Legesverordening 2006 toegerekende kosten. (...)
De postomschrijvingen in het overzicht in bijlage 5 bij het nadere verweerschrift van [verweerder] zijn dermate algemeen en weinig specifiek dat een nader inzicht in de posten nodig is om te kunnen beoordelen of de posten zijn aan te merken als "lasten ter zake". Bij gebrek aan inzicht betwist [eiseres] hier alle opgenomen posten.
(. . .).
Onderaan het overzicht heeft de gemeente een aantal correctieposten opgenomen van kosten die niet via legesheffing mogen worden verhaald en derhalve niet toerekenbaar zijn aan de Legesverordening. (. . .). De correcties bij 'Bezwaar en beroep Bouwen Wonen', 'Handhavingskosten Bouwen Wonen' en 'Beleidskosten Bouwen Wonen' zijn allemaal op
€ 0 gesteld. [Eiseres] stelt dat deze correcties veel hoger moeten zijn. (. . .). Nu onvoldoende inzicht bestaat in de aan de leges toegerekende lasten stelt [eiseres] dat moet worden uitgegaan van de begrotingscijfers zoals opgenomen [in] het jaarverslag 2006 op pagina 68 ad € 1.519.000. (productie 14 bij het beroepschrift d.d. 22 november 2010).
Betwisting baten door [eiseres]
[Eiseres] heeft reeds in haar beroepschrift aangegeven dat de geraamde baten van de gemeente voor het jaar 2006 dienen te worden gesteld op € 3.647.000, waarvan € 3.230.000 ziet op bouwleges. Dit baseert [eiseres] onder meer op het jaarverslag 2006 van [verweerder] (productie 14 bij de motivering van het beroepschrift d.d. 22 november 2010).
[Verweerder] stelt in de aanvulling op haar verweerschrift dat voor 2006 moet worden uitgegaan van de geraamde baten bouwleges van € 1.523.627. [Verweerder] geeft echter niet aan op welke pagina van de begroting (...) dit bedrag zou moeten staan. [Eiseres] heeft dit bedrag niet kunnen ontdekken. (. . .).
Dat de geraamde baten van [verweerder] (circa € 1.550.000) onjuist zijn blijkt al uit het feit dat [verweerder] enkel voor de nieuwbouw woningen in 2006 een bate bouwleges heeft geraamd van € 1.988.000. Dit bedrag blijkt uit het feit dat [verweerder] de leges voor woningbouw raamt door per woning € 2.800 te schatten. Dit staat op pagina 68 van het jaarverslag 2006 (productie 5). Voor 2006 ging [verweerder] uit van een woningbouw van 710 woningen. Hiervoor verwijst [eiseres] naar pagina 45 van de begroting 2006-2009. (productie 6). (...)
Nu de geraamde legesbaten voor enkel de nieuwbouw van woningen € 1.988.000 behelst kunnen de totale geraamde baten bouwleges onmogelijk € 1.550.000 bedragen. [Eiseres] acht het zeer aannemelijk dat naast de leges voor de nieuwbouw van woningen [verweerder] circa € 1.200.000 moet hebben geraamd voor de leges bestaande bouw en nieuwbouw bedrijfsgebouwen. Het totaal bedrag van de geraamde baten bouwleges komt dan uit op het in het jaarverslag 2006 genoemde bedrag van € 3.230.000. (...)
[Verweerder] heeft in 2006 uiteindelijk baten uit bouwleges gerealiseerd van € 3.990.000. (productie 14 bij het beroepschrift d.d. 22 nov. 2010). Dit bedrag ligt beduidend dichter bij de geraamde baten volgens [eiseres] (afwijking: € 760.000) dan bij de geraamde baten volgens [verweerder] (afwijking: circa € 2.440.000).
(. . .)
Rapport feitelijke bevindingen - leges ([K])
(. . .).
In de accountantsverklaring wordt door de [M] jaarlijks (in de betreffende jaren 2006 tot en met 2008) het volgende geoordeeld (prod. 7):
"Voorts zijn wij van oordeel dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen waaronder gemeentelijke verordeningen".
[M] heeft derhalve reeds een oordeel gegeven over de rechtmatigheid van de baten. Onderhavig rapport van [K] ontbeert dan ook de nodige objectiviteit.
De rapportage heeft uitsluitend betrekking op de legesopbrengsten en niet op de kostentoerekening van de legesverordening.
(. . ). Hiervoor is reeds gemotiveerd aangegeven door [X] dat enkel de geraamde bouwleges uit de nieuwbouw van woningen al € 1.988.000 bedroeg in 2006. [K] stelt echter dat de totale baten bouwleges € 1.600.937 bedragen. Dit kan onmogelijk juist zijn. Het rapport heeft derhalve in het geheel geen waarde in de onderhavige procedure.
(. . .)
Verder wijken de cijfers van [K] (€ 2.024.708, 2006 en € 3.641.467, 2007) eveneens substantieel af van de in de bezwaarprocedure door de gemeente gepresenteerde cijfers
(€ 3.564.255, 2006 en € 3.782.746, 2007) en op basis van de WOB-procedure bij de gemeente opgevraagde informatie.
Hiervoor wordt door [K] geen enkele verklaring gegeven. Omdat [K] geen controle op de cijfers heeft uitgevoerd, kan aan de rapportage geen betekenis worden toegekend.
De algehele conclusie moet dan ook zijn dat het rapport van [K] onvoldoende diepgang heeft, geen verklaringen heeft voor de afwijkingen en een accountantscontrole ontbreekt.
Het rapport kan dan ook niet dienen als weergave van de werkelijke begrote legesopbrengsten.
(. . .)
12.11. De als bijlage bij het faxbericht van 24 mei 2012 gevoegde "herstelde Begroting 2006" bevat de volgende gegevens:
Tabel 8-deel 1
Tabel 8-deel 2
Beoordeling van het geschil
13. Het verzoek van verweerder om schorsing van het onderzoek ter zitting teneinde partijen in de gelegenheid te stellen nadere stukken in te dienen ter onderbouwing van hun standpunten, wijst de rechtbank af. Daarbij neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. In de loop van de procedure heeft verweerder ruimschoots de gelegenheid gehad nadere stukken in te dienen ter onderbouwing van zijn standpunten. Hij heeft van die gelegenheid, naar blijkt uit hetgeen onder 9 en 12 is overwogen, bij herhaling gebruik gemaakt. Eiseres heeft niet gesteld behoefte te hebben aan een schorsing van het onderzoek ter zitting. Gelet op het een en ander alsmede op het belang van een voortvarende beslechting van het onderhavige geschil, vindt de rechtbank in het verzoek van verweerder geen aanleiding het onderzoek ter zitting te schorsen (zie Hoge Raad 13 april 2012, nr. 11/02789; LJN: BW1928).
14. Artikel 229b van de Gemeentewet stelt aan verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, lid 1, aanhef en onderdelen a. en b., van de Gemeentewet (hierna: retributies) worden geheven de eis dat de tarieven van de retributies zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de retributies niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (hierna ook: de opbrengstlimiet). Daartoe dient te worden beoordeeld 'of de kostendekking van de gehele verordening niet boven de 100 percent uitgaat' (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr.3, blz.61). Zoals de Hoge Raad heeft beslist in zijn arrest van 24 april 2009, 07/12961 (LJN: BI1968) dient, indien een belanghebbende mogelijke overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Dat inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder ook gegevens die niet bekend gemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening (Hoge Raad 16 april 2010, 08/02001; LJN: BM1236). Daarbij dient als uitgangspunt te worden genomen dat het wel moet gaan om gegevens die zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting zijn opgenomen. Die begroting moet immers als uitgangspunt dienen voor de ramingen (zie Kamerstukken 1987/88, 20565, nr. 3, p. 14 en Hoge Raad 6 januari 2012, nr. 10/03676; LJN: BR0676).
15. De rechtbank stelt voorop dat de raad van de gemeente bij de vaststelling van de tarieven van retributies voor een bepaald jaar - in dit geval 2006 - dient te toetsen of de geraamde baten van de retributies voor dat jaar de geraamde lasten ter zake overstijgen en dat deze toetsing dient plaats te vinden aan de hand van gegevens die zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting voor dat jaar zijn opgenomen. Dat deze gegevens niet noodzakelijkerwijs al bij de vaststelling van de tarieven door de raad voorhanden hoeven te zijn, maar ook later kunnen worden geproduceerd, neemt niet weg dat zij moeten worden gedragen door de gemeentebegroting van het desbetreffende jaar. Gegevens die steunen op andere en/of latere bronnen, zoals de jaarstukken of de realisatiecijfers van het desbetreffende jaar, zijn voor de toetsing van de geraamde baten van de legesheffing in dat jaar aan de lasten ter zake niet relevant.
16. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de door hem overgelegde ramingen van de baten van de legesheffing in 2006 en van de lasten ter zake zijn terug te voeren op de baten en lasten die in de gemeentebegroting voor 2006 zijn opgenomen. De diverse door verweerder verstrekte overzichten sluiten niet, althans onvolledig, aan op de baten en lasten die in de gemeentebegroting voor 2006 zijn opgenomen. Bovendien heeft verweerder in verschillende stadia van het geding uitéénlopende overzichten overgelegd met steeds andere cijfers en dekkingspercentages. Dit gebrek aan aansluiting en consistentie doet dermate afbreuk aan de geloofwaardigheid van de door verweerder verstrekte gegevens dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet heeft voldaan aan zijn verplichting inzicht te verschaffen in de ramingen van de baten van de legesheffing voor 2006 en van de lasten ter zake.
17. Daar komt bij dat naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk is geworden dat de gemeente Pijnacker-Nootdorp de baten van de bouwleges en daarmee de totale legesopbrengsten structureel te laag raamt. In de onder 12.4 opgenomen passage uit het jaarverslag 2006 staat dat "[N] meerdere jaren [sprake blijkt] van een hogere opbrengst van bouwleges dan oorspronkelijk in de begroting werd geraamd. Ook dit jaar overstijgen de werkelijke opbrengsten de ramingen ruimschoots". Zelfs indien de gemeente bij het ramen van de baten een ruime voorzichtigheidsmarge in acht heeft genomen, is naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat bij de vaststelling van de tarieven van de leges voor 2006 de opbrengst van de bouwleges en daarmee de totale legesopbrengst veel lager is geraamd dan overeenkwam met de realiteit.
18. Nu verweerder niet erin is geslaagd voldoende inzicht te verschaffen in de ramingen van met name de baten van de legesheffing in 2006, dient de rechtbank, uitgaande van de feiten die zij bewezen acht, te beslissen of de geraamde baten van de legesheffing voor 2006 in betekende mate, dat wil zeggen: met 10% of meer, uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (vergelijk Hoge Raad 13 april 2012, nr. 10/03650, LJN: BU7248). De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Naar haar oordeel laten de onder 12.3 genoemde, ten tijde van de vaststelling van de legestarieven voor 2006 bekende, in de gemeentebegroting opgenomen cijfers geen andere conclusie toe dan dat de tarieven van de leges voor 2006 zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde opbrengsten de geraamde lasten ter zake met ten minste 10% te boven gaan. Gelet op hetgeen onder 17 is overwogen moet het de gemeente op voorhand duidelijk zijn geweest dat, wat betreft de legesheffing in 2006, de opbrengstlimiet in betekende mate zou worden overschreden (vergelijk Hoge Raad 10 april 2009, nr. 43747, LJN: BC3691).
19. Gelet op hetgeen onder 15 tot en met 18 is overwogen is de Legesverordening 2003, zoals deze luidt na de Wijzigingsverordening 2006, in haar geheel onverbindend, is het beroep gegrond en dienen de uitspraak op bezwaar en het gevorderde bedrag te worden vernietigd.
Immateriële schadevergoeding
20. Eiseres verzoekt om het toekennen van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als rechtszekerheidsbeginsel. Op 10 juni 2011 heeft de Hoge Raad beslist dat het rechtszekerheidsbeginsel ertoe noopt dat ook zuivere belastinggeschillen (zonder boete) binnen een redelijke termijn worden beslecht en dat in voorkomend geval overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, dient te leiden tot vergoeding van immateriële schade (nrs. 09/02639, 09/05112 en 09/05113, LJN BO5046, LJN BO5080 en LJN BO5087). Voor de beantwoording van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt aangesloten bij de uitgangspunten die zijn neergelegd in HR 22 april 2005, nr. 37.984, LJN AO9006, BNB 2005/ 337. Dit betekent dat als uitgangspunt geldt dat, behoudens bijzondere omstandigheden, de berechting van een zaak door de rechtbank niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt op grond van de arresten van de Hoge Raad van 10 juni 2011 in beginsel aan op het moment dat verweerder het bezwaarschrift ontvangt. Heeft de procedure tot de uitspraak van de rechtbank langer dan twee jaar geduurd, dan dient vervolgens voor de bezwaar- en de beroepsfase afzonderlijk te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd, waarbij in beginsel geldt dat de bezwaarfase binnen een half jaar en de beroepsfase binnen anderhalf jaar zou moeten worden afgerond (vergelijk CRvB 26 januari 2009, 05/1789 WAO + 08/4026 WAO, LJN: BH1009).
21. De bezwaarfase heeft een aanvang genomen met de ontvangst van het - pro forma - bezwaarschrift op 2 april 2007. Eiseres heeft bij brief van 13 augustus 2007 verweerder om toezending van stukken verzocht en het ingediende bezwaarschrift van een summiere motivering voorzien. Verweerder heeft op deze brief van eiseres gereageerd bij brief van 26 november 2007. Het bezwaarschrift is bij brief van 21 december 2007, bij verweerder ingekomen op 27 december 2007, van een nadere motivering voorzien. Eiseres heeft bij brief van 15 mei 2008 een aanvulling op haar motivering bezwaarschrift aan verweerder gezonden, in welke brief tevens een verzoek is gedaan om te worden gehoord. Op 10 juni 2008 is een hoorzitting gehouden. Verweerder heeft een daarvan opgemaakt verslag op 30 juni 2008 aan eiseres gezonden. Naar aanleiding van door verweerder bij brief van 28 november 2008 aan eiseres toegezonden stukken heeft eiseres bij brief van 10 december 2008 om toezending van stukken verzocht. Verweerder heeft op deze brief van eiseres gereageerd bij brief van 20 maart 2009. Vervolgens heeft eiseres op deze brief van verweerder gereageerd bij brief van 2 april 2009. De bezwaarfase is geëindigd op 13 oktober 2010 met de uitspraak op bezwaar. Het beroepschrift is op 28 oktober 2010 bij de rechtbank ingediend. Verweerder heeft op 26 januari 2011 het verweerschrift ingediend en heeft op 4 april 2011 de op het geding betrekking hebbende stukken ingediend. Op 12 april 2012 heeft verweerder het aanvullend verweerschrift met nog een aantal op het geding betrekking hebbende stukken ingediend. Op 15 mei 2012 heeft eiseres, als reactie op het aanvullend verweerschrift en de bijlagen daarbij, een nader stuk ingediend. De rechtbank heeft partijen op 3 mei 2012 uitgenodigd voor een zitting op 29 mei 2012. De uitspraak van de rechtbank is gedagtekend 29 augustus 2012.
22. Gelet op de vaststellingen onder 21 acht de rechtbank aannemelijk dat de redelijke termijn in bezwaar en beroep met ten minste twee jaar is overschreden. De rechtbank verbindt hieraan de gevolgtrekking dat het onderzoek op de voet van artikel 8:73 van Pro de Awb moet worden heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek van eiseres de door haar geleden schade te vergoeden. Op grond van rechtsoverweging 3.3.5 van het arrest van de Hoge Raad van 10 juni 2011, nr. 09/02639, LJN: BO5046, zal de rechtbank de Minister van Veiligheid en Justitie in de voortzetting van deze procedure betrekken. Na ontvangst van de reactie namens de Minister zendt de rechtbank deze aan partijen met het verzoek daarop binnen 4 weken te reageren
Proceskosten
23. De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.196 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van € 161, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar;
- vernietigt het gevorderde bedrag;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de uitspraak op bezwaar;
- heropent het onderzoek ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de door eiseres gevraagde schadevergoeding;
- veroordeelt verweerder in de kosten van het bezwaar en beroep ten bedrage van € 1.196 aan eiseres te voldoen;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 298 aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.I. Batelaan-Boomsma, voorzitter, mr. G.J. van Leijenhorst en mr.drs. M.H. L. van Schaik, leden, in aanwezigheid van mr. A.M. van Duijvendijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 augustus 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te 's-Gravenhage (belastingkamer), Postbus 20021, 2500 EA Den Haag.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1. - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.