ECLI:NL:RBZWB:2016:10 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - Beoordeling intrekking hulp bij huishouden voor schoonmaa...

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 15/4601 WMO15

uitspraak van 7 januari 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[naam eiseres], te [woonplaats], eiseres,

gemachtigde: [naam gemachtigde] (de vader van eiseres),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oosterhout, verweerder.

Procesverloop

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 27 mei 2015 (bestreden besluit) van het college inzake hulp bij het huishouden ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).

Het onderzoek ter zitting heeft, gelijktijdig met het onderzoek in twee andere beroepszaken in het kader van de Wmo met het college als verweerder, plaatsgevonden in Breda op 26 november 2015. In deze zaak heeft eiseres zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. van Tilborg en drs. A. Gabriëls.

Ten aanzien van iedere eisende partij wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.

Overwegingen

1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Het college heeft aan eiseres, geboren in 1975 en alleenstaand, vanaf januari 2007 hulp bij het voeren van een huishouden toegekend voor schoonmaakwerkzaamheden, laatstelijk bij besluit van 29 april 2013 gedurende 4 uur per week voor de periode 27 mei 2013 tot en met 26 mei 2018. Daarbij is zij erop gewezen dat het besluit kan worden ingetrokken wanneer de landelijke wetgeving of het gemeentelijke beleid wijzigt.

Bij brief van 16 oktober 2014 heeft het college aan eiseres laten weten dat de hulp bij het huishouden per 1 februari 2015 zal vervallen.

Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de brief van 16 oktober 2014.

Bij besluit van 28 januari 2015 heeft het college aan eiseres bericht dat de overgangstermijn wordt verlengd tot uiterlijk 1 juni 2015. Tot die tijd zal eiseres huishoudelijke hulp ontvangen voor hetzelfde aantal uren en volgens dezelfde voorwaarden als bepaald in de oorspronkelijke indicatie. Vanaf 1 juni 2015 zal zij zelf verantwoordelijk zijn voor het regelen en betalen van de hulp bij het huishouden.

Bij besluit van 25 februari 2015 heeft het college aan eiseres laten weten dat zij zelf in staat wordt geacht om de huishoudelijke hulp te regelen. De hulp bij het huishouden eindigt per 1 juni 2015. Ten aanzien van de feitelijke einddatum van de Wmo-voorziening hulp bij het huishouden wordt het besluit van 16 oktober 2014 ingetrokken en vervangen door dit besluit.

De Adviescommissie bezwaarschriften sociale zekerheid van de gemeente Oosterhout (commissie) heeft op 21 mei 2015 geadviseerd om de bezwaren tegen het besluit van 16 oktober 2014 niet-ontvankelijk te verklaren, nu bij een inhoudelijke beoordeling geen procesbelang meer bestaat. Ook is geadviseerd de bezwaren tegen de besluiten van 28 januari en 25 februari 2015 gegrond te verklaren. De commissie stelt zich daarbij primair op het standpunt dat het college met het volledig buiten de Wmo laten van de (maatwerk)voorziening voor hulp bij het huishouden en met het invoeren van een inkomens- en vermogenstoets buiten de beleidsruimte is getreden die de Wet maatschappelijke ondersteuning Wmo 2015 (Wmo 2015) biedt. De commissie stelt zich subsidiair op het standpunt dat het voor het aantasten van op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007 (Wmo 2007) verkregen rechten benodigde onderzoek onzorgvuldig is geweest. De commissie vindt dat het college een redelijke overgangstermijn gehanteerd heeft.

Bij het bestreden besluit heeft het college overwogen dat het besluit van 16 oktober 2014 is ingetrokken voor wat betreft de daarin vervatte beëindigingsdatum. De besluiten van 28 januari en 25 februari 2015 worden gezien als besluiten als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat de bezwaren tegen het besluit van 16 oktober 2014 geacht worden mede betrekking te hebben op de latere besluiten. Het college neemt het advies van de commissie over voor wat betreft de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift en de redelijkheid van de gehanteerde overgangstermijn.

Het college verklaart de bezwaren tegen de besluiten van 28 januari en 25 februari 2015, in afwijking van het advies van de commissie, echter ongegrond. Het college acht het beleid inzake de hulp bij het huishouden verenigbaar met de Wmo 2015. Het schoonmaken van de woning is geen ADL die de burger zelf moet kunnen verrichten om te kunnen spreken van zelfredzaamheid als bedoeld in de Wmo 2015. Wie zelf de huishoudelijke hulp kan regelen is zelfredzaam en maakt geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning in de vorm van huishoudelijke hulp. Ook voor het voeren van een gestructureerd huishouden is niet vereist dat een burger zelf schoonmaakwerkzaamheden kan verrichten. Het college positioneert huishoudelijke hulp die verkrijgbaar is op de particuliere markt als een aan de Wmo voorliggende voorziening. Deze voorziening dient in het kader van de Wmo ook voor personen met een inkomen op het niveau van het sociaal minimum financieel betaalbaar te zijn. Daartoe wordt voor de kosten van huishoudelijke hulp op de particuliere markt bijzondere bijstand mogelijk gemaakt. Het onderzoek van de gemeente was erop gericht te bepalen of de betreffende burger zelf de regie kan voeren over het huishouden en daardoor zelf de huishoudelijke hulp kan inkopen op de particuliere markt. Als dat zo is, is er geen noodzaak voor ondersteuning op grond van de Wmo 2015. Het onderzoek voldeed volgens het college in zijn algemeenheid aan de zorgvuldigheidseisen. Als men niet zelf de regie kan voeren, is een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 mogelijk. Hiertoe zijn gesprekken gevoerd met de betreffende burgers.

2. De rechtbank stelt vast dat de beroepsgronden in deze zaak en in de zaken die gelijktijdig zijn behandeld op 26 november 2015 zakelijk weergegeven op het volgende neerkomen:

- het college is door het volledig buiten de Wmo 2015 laten van de voorziening hulp bij het huishouden voor schoonmaakwerk buiten de beleidsruimte getreden die de Wmo 2015 biedt. De wetgever heeft met de Wmo 2015 geen wijziging beoogd aan te brengen in het compensatiebeginsel dat is neergelegd in de Wmo 2007. Ook is categorale uitsluiting van de voorziening hulp bij het huishouden niet toegelaten. Het schoonmaken van de woning moet bovendien wel degelijk als een algemeen dagelijkse levensverrichting gezien worden. Wie niet in staat is om de woning schoon te maken is daarom beperkt in zijn zelfredzaamheid;

- het college is buiten de beleidsruimte van de Wmo 2015 getreden door het toepassen van de Participatiewet-systematiek. Zo wordt immers een oneigenlijke inkomens- en vermogenstoets binnen de Wmo gebracht;

- er heeft geen zorgvuldig onderzoek plaatsgevonden naar de individuele omstandigheden van de betrokkenen. Voor zover een onderzoek naar de financiële situatie heeft plaatsgevonden, was dat onvolledig;

- op grond van artikel 8.9 van de Wmo 2015 mocht de lopende indicatie voor hulp bij het huishouden niet voortijdig beëindigd worden;

- artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is geschonden.

3. Artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

- maatschappelijke ondersteuning:

1° bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld,

2° ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving,

3° bieden van beschermd wonen en opvang;

- maatwerkvoorziening: op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen:

1° ten behoeve van zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen,

2° ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen,

3° ten behoeve van beschermd wonen en opvang;

- participatie: deelnemen aan het maatschappelijke verkeer;

- voorziening: algemene voorziening of maatwerkvoorziening;

- zelfredzaamheid: in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.

Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de maatschappelijke ondersteuning.

Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er zorg voor draagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.

Artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.

Artikel 2.3.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist op een aanvraag van een ingezetene van de gemeente om een maatwerkvoorziening ten behoeve van zelfredzaamheid en participatie.

In het derde lid is bepaald dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.

Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de Wmo [de rechtbank leest: 2007] wordt ingetrokken, onverminderd de rechten en verplichtingen die onmiddellijk voor het tijdstip waarop artikel 2.1.1 in werking is getreden, voor betrokkene zijn verbonden aan een met toepassing van de Wmo [de rechtbank leest: 2007] door het college genomen besluit waarbij aanspraak is verstrekt op een individuele voorziening in natura of het ontvangen van een persoonsgebonden budget dan wel een financiële tegemoetkoming.

In het tweede lid is bepaald dat het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van enig artikel van deze wet, van toepassing blijft ten aanzien van besluiten genomen op grond van de Wmo [de rechtbank leest: 2007].

Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het EVRM bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Artikel 1 van Pro de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Oosterhout 2015 (hierna: Verordening 2015) bepaalt dat in deze verordening en de daarop gebaseerde nadere regelgeving wordt verstaan onder:

- zachte maatwerkvoorzieningen: de nieuwe ondersteuningstaken (begeleiding en dagbesteding) en Hulp bij het Huishouden.

- zelfredzaamheid: aanvullend op de definitie zoals opgenomen in de wet wordt hieronder verstaan het lichamelijke, verstandelijke, geestelijke en financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het normale maatschappelijke verkeer mogelijk maken.

Artikel 19, eerste lid, van de Verordening 2015 bepaalt dat de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2013 gemeente Oosterhout (hierna: Verordening 2013) per 1 januari 2015 wordt ingetrokken.

In het tweede lid is bepaald dat een cliënt recht houdt op een lopende voorziening verstrekt op grond van de Verordening 2013, totdat het college een nieuw besluit heeft genomen waarbij het besluit waarmee deze voorziening is verstrekt, wordt ingetrokken.

Artikel 7, aanhef en onder f, van de Verordening 2013 bepaalt dat het college een besluit tot verlening van een voorziening geheel of gedeeltelijk intrekt, indien door de gemeenteraad of college gewijzigd beleid zou kunnen leiden tot een ander besluit.

4. De rechtbank is met het college van oordeel dat de brief van 16 oktober 2014 een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb is, voor zover daarin de hulp bij het huishouden voor schoonmaakwerk per 1 februari 2015 is beëindigd (primair besluit 1). Bij het besluit van 28 januari 2015 (primair besluit 2) heeft het college beslist om de overgangstermijn te verlengen tot 1 juni 2015. Bij het besluit van 25 februari 2015 (primair besluit 3) heeft het college na onderzoek vastgesteld dat eiseres in staat wordt geacht om de huishoudelijke hulp zelf te regelen, herhaald dat de indicatie afloopt op 1 juni 2015 en besloten dat primair besluit 1 in zoverre wordt ingetrokken.

In artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de bezwaren tegen primair besluit 1 gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb terecht geacht mede betrekking te hebben op de primaire besluiten 2 en 3. Hierover zijn geen beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank is bovendien van oordeel dat het college de bezwaren van eiseres tegen primair besluit 1 terecht niet-ontvankelijk heeft geacht vanwege het ontbreken van procesbelang. Ook hierover zijn geen beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank is voorts van oordeel dat het college de bezwaren van eiseres terecht ontvankelijk heeft geacht gelet op het tijdstip van indiening ervan.

5. De rechtbank dient in dit geding de vraag te beantwoorden of het college op juiste gronden de vóór 1 januari 2015 toegekende voorziening voor hulp bij het huishouden voor schoonmaakwerkzaamheden heeft ingetrokken per 1 juni 2015. Het betreft een belastend besluit, zodat het college de nodige kennis dient te vergaren over de relevante feiten en omstandigheden.

De primaire besluiten 2 en 3 dateren van na 1 januari 2015 en gaan over de aanspraken op hulp bij het huishouden voor schoonmaakwerkzaamheden in de periode vanaf 1 januari 2015. Het besluit op bezwaar dateert eveneens van na 1 januari 2015. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat de Wmo 2015 van toepassing is. Er is daarom geen sprake van strijd met het legaliteitsbeginsel.

6. De rechtbank stelt vast dat het standpunt van het college erop neerkomt dat burgers in principe zelf hun schoonmaakondersteuning organiseren en daarbij een beroep doen op particuliere aanbieders, met eventueel ondersteuning door het Sociaal Wijkteam. De burger betaalt de schoonmaakondersteuning in principe zelf, maar burgers met een laag inkomen en een laag vermogen kunnen in aanmerking komen voor bijzondere bijstand voor de kosten van het inschakelen van huishoudelijke hulp. De onderbouwing door het college is primair dat het niet zelf kunnen verrichten van huishoudelijke werkzaamheden geen beperking oplevert in de zelfredzaamheid als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, omdat het verrichten van deze werkzaamheden geen algemeen dagelijkse levensverrichting is en het verrichten van deze werkzaamheden op zichzelf genomen evenmin behoort tot het voeren van een gestructureerd huishouden.

De rechtbank stelt voorop dat uit de geschiedenis van totstandkoming van de Wmo 2015 blijkt dat de wetgever aan het gemeentebestuur een grote vrijheid heeft willen bieden om binnen de wettelijke kaders een eigen invulling te geven aan de in artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 gegeven opdracht om zorg te dragen voor maatschappelijke ondersteuning.

Het college is van mening dat het met het uitsluiten van hulp bij het huishouden voor schoonmaakwerkzaamheden binnen de wettelijke kaders van de Wmo 2015 is gebleven. Het college stelt zich daarbij op het standpunt dat als een persoon met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen in staat is om zelf deze werkzaamheden te verrichten en/of om te regelen dat ze worden verricht, er geen sprake is van een beperking in de zelfredzaamheid. In die situatie is er volgens het college dan ook geen noodzaak om de betreffende persoon te ondersteunen als omschreven onder 2° van de definitie van maatschappelijke ondersteuning in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015. De rechtbank dient gelet op het voorgaande te beoordelen of de uitleg die het college heeft gegeven aan het begrip ‘zelfredzaamheid’ juist is.

De rechtbank overweegt allereerst dat de begrippen ‘het voeren van een huishouden’ en ‘huishoudelijke verzorging’ niet worden vermeld in de Wmo 2015. In de Wmo 2007 was het voeren van een huishouden een van de vier taakvelden waarop ingevolge artikel 4 van Pro die wet de compensatie van de beperkingen van een burger op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie gericht diende te zijn. In de Wmo 2007 werd echter niet omschreven wat onder zelfredzaamheid werd verstaan.

De rechtbank stelt vervolgens vast dat uit de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 (TK, 2013-2014, 33 841, nr. 3, p. 25) blijkt dat de eigen verantwoordelijkheid van de burger een belangrijke pijler is van de wet. De rechtbank wijst in dit verband ook op p. 119-120 van de memorie van toelichting: “Voor zover iemand echter niet op eigen kracht of met hulp van zijn sociale netwerk zelfredzaam kan zijn of maatschappelijk kan participeren en gebruikmaken van een algemene voorziening dit probleem ook niet of onvoldoende oplost, zal de gemeente op aanvraag voor betrokkene zorgvuldig moeten bezien met welk pakket van op de persoonskenmerken, behoeften en mogelijkheden van die persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen kan worden bewerkstelligd dat de zelfredzaamheid kan worden bevorderd, betrokkene maatschappelijk kan participeren of wordt voorzien in de behoefte aan beschermd wonen of opvang.”

De rechtbank stelt vast dat met behulp van de begrippen zelfredzaamheid en participatie voorop wordt gesteld wat in beginsel van de burger zelf verwacht wordt. Er is voor de overheid in beginsel geen reden om bij te springen wanneer de burger zelfredzaam is of kan participeren in de maatschappij.

Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank is van oordeel dat het verrichten van huishoudelijke werkzaamheden geen participatie is als omschreven in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015.

De wettelijke omschrijving van het begrip ‘zelfredzaamheid’ bevat twee elementen:

- het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen,

- het voeren van een gestructureerd huishouden.

De rechtbank is, gelet op die omschrijving van het begrip zelfredzaamheid en gelet op de bedoeling van de wetgever zoals die blijkt uit de geschiedenis van totstandkoming van de Wmo 2015, van oordeel dat het met die wet verenigbaar is dat het college een beperking bij het zelf verrichten van huishoudelijke werkzaamheden niet beschouwt als een beperking bij het in staat zijn tot het voeren van een gestructureerd huishouden.

De rechtbank vindt voor dit oordeel onder meer steun in de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 (TK, 2013-2014, 33 841, nr. 3). Op pagina 26 is over het aspect ‘voeren van een gestructureerd huishouden’ vermeld: “Ondersteuning met het oog op het voeren van een gestructureerd huishouden omvat bijvoorbeeld hulp bij contacten met officiële instanties, hulp bij het aanbrengen van structuur in het huishouden, hulp bij het leren om zelfstandig te wonen, hulp bij het omgaan met onverwachte gebeurtenissen die de dagelijkse structuur doorbreken of hulp bij het omgaan met geld.”

De rechtbank wijst ook op pagina 14 van de memorie van toelichting: “Tevens moet het college de zelfredzaamheid en participatie bevorderen van mensen met een beperking of een chronisch psychisch of psychosociaal probleem, opdat zij zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven wonen. Door gerichte ondersteuning bij het voeren van regie op het eigen leven, het uitvoeren van algemene dagelijkse levensverrichtingen en het ontmoeten van anderen, kunnen mensen die het op eigen kracht niet redden (ook niet met ondersteuning van de sociale omgeving), zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving blijven en blijven meedoen in de maatschappij.”

Voorts is in de nota naar aanleiding van het nader verslag (TK, 2013-2014, 33 841, nr. 34) op pagina 257-258 vermeld: “
De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering het voeren van een gestructureerd huishouden als onderdeel van de zelfredzaamheid ziet en vragen om een nadere duiding wat wordt verstaan onder het voeren van een gestructureerd huishouden. Zij vragen om een doordenking daarvan op doelgroepen (zoals mensen met verstandelijke beperking, tienermoeders, ex-gedetineerden, chronisch psychiatrische patiënten) en op toepasbaarheid van de term in de praktijk.

De omschrijving van «zelfredzaamheid» bevat naast «het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen» ook het element «het voeren van een gestructureerd huishouden». Daarmee is niet beoogd de indruk te wekken als zou er een ideale situatie bestaan, waaraan burgers zouden moeten voldoen. Ook hier is sprake van maatwerk. Dit element zal in de praktijk dan ook enigszins verschillend kunnen worden ingevuld. De wijze waarop dit element wordt ingevuld voor het woonverblijf van een voormalig dakloze cliënt met verzamelzucht zal bijvoorbeeld anders zijn dan bij een ex-gedetineerde die die problemen niet heeft. Tegelijk is ook de situatie denkbaar dat niet de voormalig dakloze cliënt, maar de ex-gedetineerde cliënt verzamelzucht heeft. Een doordenking van dit element op doelgroepen is dan ook moeilijk te geven.

De regering merkt met het oog op de toepasbaarheid in de praktijk op dat ondersteuning met het oog op het voeren van een gestructureerd huishouden bijvoorbeeld omvat hulp bij contacten met officiële instanties, hulp bij het aanbrengen van structuur in het huishouden, hulp bij het leren om zelfstandig te wonen en hulp bij het omgaan met onverwachte gebeurtenissen die de dagelijkse structuur doorbreken.”

De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat het bij het voeren van een gestructureerd huishouden volgens de wetgever gaat om het voeren van de regie over het huishouden in de zin van het aansturen en organiseren van het huishouden en niet om de vraag of die huishoudelijke werkzaamheden ook zelf kunnen worden verricht.

De rechtbank is, gelet op de omschrijving van het begrip zelfredzaamheid en gelet op de bedoeling van de wetgever zoals die blijkt uit de geschiedenis van totstandkoming van de Wmo 2015, eveneens van oordeel dat het met die wet verenigbaar is dat het college een beperking bij het verrichten van huishoudelijke werkzaamheden niet aanmerkt als een beperking bij het in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen.

Daartoe wordt overwogen dat in de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 over het begrip algemene dagelijkse levensverrichtingen het volgende is vermeld (TK, 2013-2014, 33 841, nr. 3, pagina 122-123): “Algemene dagelijkse levensverrichtingen (ADL) zijn de handelingen die mensen dagelijks in het gewone leven verrichten, met inbegrip van persoonlijke verzorging. Het begrip wordt gebruikt om te bepalen in hoeverre iemand zelfredzaam is. Iemand die als gevolg van lichamelijke en geestelijke beperkingen ADL‑verrichtingen niet zelf kan doen, zal hulp nodig hebben en, indien hij zoveel hulp nodig heeft dat het niet verantwoord is dat hij zonder enige vorm van (vrijwel) continu toezicht en hulp leeft, misschien zelfs niet langer thuis kan blijven wonen. Voor de zelfredzaamheid van mensen zijn de volgende algemene dagelijkse levensverrichtingen van belang: in en uit bed komen, aan- en uitkleden, bewegen, lopen, gaan zitten en weer opstaan, lichamelijke hygiëne, toiletbezoek, eten/drinken, medicijnen innemen, ontspanning, sociaal contact.” De rechtbank merkt op dat in deze opsomming het verrichten van huishoudelijke taken niet wordt vermeld.

Verder wordt op pagina 26 van de memorie van toelichting vermeld: “Soms bestaat (ook) behoefte aan aanvullende ondersteuning bij de algemene dagelijkse levensverrichtingen, zoals een aansporing om onder de douche te gaan. Onder de AWBZ is deze laatste vorm van ondersteuning onderdeel van de functie persoonlijke verzorging. Na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel valt deze ondersteuning, die niet ingegeven door een behoefte aan geneeskundige zorg of een hoog risico daarop, onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Deze ondersteuning is gericht op behoud of verbeteren van zelfredzaamheid voor cliënten die, al naar gelang de zwaarte van hun beperking, hulp nodig hebben bij diverse activiteiten in hun dagelijkse leven. Het gaat meestal om de ondersteuning en begeleiding bij het laten uitvoeren van deze «algemene dagelijkse levensverrichting» door de cliënt zelf. De noodzaak voor deze vorm van ondersteuning bij het maatschappelijk functioneren doet zich vaak voor bij cliënten met een zintuiglijke of verstandelijke beperking of psychiatrische problematiek; de verzorging wordt als het ware gegeven in het verlengde van overige benodigde begeleiding. De mensen die dit aangaat, kunnen na de inwerkingtreding van dit voorstel een beroep doen op ondersteuning door hun gemeente.”

De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat het bij het uitvoeren van algemene dagelijkse levensverrichtingen gaat om het zelf verrichten van de betreffende in het gewone leven dagelijkse activiteiten.

De rechtbank concludeert uit het voorgaande dat, gelet op de omschrijving van het begrip ‘zelfredzaamheid’ in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 en gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van die wet, het met die wet verenigbaar is dat een beperking bij het zelf kunnen verrichten van huishoudelijke werkzaamheden volgens de bedoeling van de wetgever geen beperking oplevert in de zelfredzaamheid als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015. De rechtbank acht het daarom ook verenigbaar met de Wmo 2015 dat in die situatie geen maatschappelijke ondersteuning van gemeentewege wordt geboden voor hulp bij schoonmaakwerkzaamheden.

Het college is naar het oordeel van de rechtbank met het uitsluiten van hulp bij het huishouden voor het uitvoeren van schoonmaakwerkzaamheden dan ook binnen de wettelijke kaders van de Wmo 2015 gebleven.

De rechtbank voegt hieraan toe dat zij bekend is met de brieven van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 20 november 2014 (693238‑129889-BPZ, pagina 17-18) en van 22 juni 2015 (784460-138262-DMO), waarnaar ter zitting kort is verwezen. In deze brieven stelt de staatssecretaris zich, samengevat, op het standpunt dat hulp bij het huishouden niet op voorhand mag worden uitgesloten als vorm van maatschappelijke ondersteuning. De rechtbank dient hieraan echter voorbij te gaan. Bij vragen over de uitleg van een (nieuwe) wet dient immers in eerste instantie steun te worden gezocht bij de tekst van die wet en vervolgens bij de totstandkomingsgeschiedenis ervan. De uitlatingen van de staatssecretaris zijn gedaan nadat de wettekst was vastgesteld en naar aanleiding van commotie in de samenleving en in de politiek over de mogelijke gevolgen van de Wmo 2015 voor de huishoudelijke hulp voor schoonmaakwerkzaamheden.

Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank ook dat het college door het bieden van de mogelijkheid van bijzondere bijstand op grond van de Participatiewet voor de kosten van huishoudelijke hulp voor schoonmaakwerkzaamheden niet is getreden buiten de beleidsruimte van de Wmo 2015. Evenmin kan gezegd worden dat daardoor een oneigenlijke inkomens- en vermogenstoets binnen de Wmo 2015 is gebracht.

Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling van het subsidiaire standpunt van het college.

7. De rechtbank zal vervolgens beoordelen wat de gevolgen zijn van hetgeen onder 6. is overwogen voor de onderzoekplicht van het college die is neergelegd in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015.

De rechtbank stelt allereerst vast dat het college een wijziging heeft aangebracht in bestaande aanspraken op hulp bij het huishouden. Gelet op het bepaalde in artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015 en gelet op het rechtszekerheidsbeginsel dient het college daarbij dezelfde regels in acht te nemen als wanneer iemand zich zou melden met een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning.

Zoals de rechtbank onder 6. heeft overwogen is het met de Wmo 2015 verenigbaar dat het college een beperking bij het zelf verrichten van huishoudelijke werkzaamheden niet beschouwt als een beperking in de zelfredzaamheid. Hieruit vloeit naar het oordeel van de rechtbank allereerst voort dat het onderzoek van het college beperkt mocht blijven tot de vraag of de betrokkene beperkt is bij het voeren van een gestructureerd huishouden. Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat het onderzoek diende om te legitimeren dat werd ingegrepen in de bestaande indicatie voor hulp bij het huishouden. Hieruit vloeit ook voort dat het college een onderzoek naar de financiële mogelijkheden van een betrokkene om huishoudelijke hulp voor schoonmaakwerkzaamheden te betalen in het kader van de Wmo 2015 achterwege kon laten.

De rechtbank stelt vast dat het college voorafgaand aan primair besluit 3 een onderzoek heeft ingesteld naar de vraag of eiseres beperkingen heeft bij het voeren van een gestructureerd huishouden. Naar het oordeel van de rechtbank was dat voldoende.

8. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of artikel 8.9 van de Wmo 2015 en artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM geschonden zijn.

Artikel 8.9 van de Wmo laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat het college, gelet op het bepaalde in artikel 19, tweede lid, van de Verordening 2015, bevoegd is om een eerder toegekende voorziening voor de toekomst in te trekken.

De rechtbank overweegt over het beroep op artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM als volgt.

De eerste vraag die moet worden beantwoord is of de intrekking van de hulp bij het huishouden een inbreuk betekent op het ongestoord genot van eigendom. Onder ‘eigendom’ in dat artikel moet niet alleen worden verstaan bestaande bezittingen, maar ook vermogensbestanddelen, met inbegrip van aanspraken, met betrekking waartoe de betrokkene kan onderbouwen dat hij ten minste een gerechtvaardigde verwachting heeft dat die zullen worden gerealiseerd. Als sprake is van ‘eigendom’ en daarmee van ontneming van eigendom als bedoeld in de tweede zin van artikel 1 van Pro het EP, moet worden getoetst of is voldaan aan de in dat artikel geformuleerde voorwaarden voor die eigendomsontneming. Daarbij dient allereerst te worden beoordeeld of de inbreuk op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de eigendomsontneming een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en ten slotte of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die het gemeentebestuur heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inbreuk een onevenredig zware last moet dragen.

De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit leidt tot een inbreuk op het eigendomsrecht van eiseres. De periode waarvoor de laatst gegeven indicatie was verstrekt is immers bekort. Deze inbreuk is bij wet voorzien, omdat ze volgt uit de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Verordening 2015. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de eigendomsontneming een legitieme doelstelling in het algemeen belang. Daartoe wordt overwogen dat ze voortkomt uit een – op basis van een gewijzigde wet – per 1 januari 2015 gewijzigd beleid met betrekking tot hulp bij het huishouden voor schoonmaakwerkzaamheden in combinatie met een per diezelfde datum toegepaste aanzienlijke korting door het Rijk op het budget voor huishoudelijke hulp. Naar het oordeel van de rechtbank is ook aan het proportionaliteitsvereiste voldaan. De rechtbank acht daarbij van belang dat het college een redelijke overgangstermijn heeft gehanteerd, nu eiseres zich vanaf 16 oktober 2014 kon instellen op een gewijzigde situatie. Uiteindelijk beliep de overgangsperiode ruim 6 maanden. De rechtbank wijst er bovendien op dat in artikel 7, aanhef en onder f, van de Verordening 2013 reeds was bepaald dat het college een besluit tot verlening van een voorziening geheel of gedeeltelijk kon intrekken, indien door de gemeenteraad of college gewijzigd beleid zou kunnen leiden tot een ander besluit.

Daarbij komt dat eiseres er in het besluit van 29 april 2013 reeds op is gewezen dat de lopende indicatie kon worden ingetrokken wanneer de landelijke wetgeving of het gemeentelijke beleid zou wijzigen.

Gelet op het voorgaande is geen sprake van schending van artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM.

9. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.S.M. van Bergen, voorzitter, en mr. M.Z.B. Sterk en mr. D.H. Hamburger, leden, in aanwezigheid van mr. R.J. Tolner, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.