Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/222 BESLU
uitspraak van 7 juni 2016 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam bedrijf] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. F. Wubbena,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te ‘s-Gravenhage, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 mei 2015 (primaire besluit) heeft de minister eiseres een boete opgelegd van € 18.000,- vanwege overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet).
Bij besluit van 7 december 2015 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 31 mei 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] en haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Verwoert.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 18 december 2013 is een werknemer van eiseres, [naam werknemer] , tijdens werkzaamheden met zijn linkervoet in een bak met spoelwater gestapt, waarin zich een mengsel bevond van heet water en caustic soda, een gevaarlijke stof met corrosieve eigenschappen die ernstige brandwonden kan veroorzaken. Nadat eiseres de werkvloer had laten aanpassen, was er namelijk een opening ontstaan van ongeveer 30x150 cm. Als gevolg van dit ongeval heeft de werknemer brandwonden aan zijn voet en onderbeen opgelopen, waarvoor hij veertien dagen in een ziekenhuis heeft gelegen.
Op 19 december 2013 heeft een arbeidsinspecteur van de inspectie SZW een onderzoek verricht op de plaats van het ongeval. Daarnaast heeft deze inspecteur tijdens zijn onderzoek meerdere personen gehoord. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de inspecteur op 2 juli 2014 een boeterapport opgesteld.
De minister heeft eiseres op 24 april 2015 kenbaar gemaakt dat hij voornemens is om haar een boete op te leggen van € 18.000,- vanwege overtreding van de Arbowet. Op 18 mei 2015 heeft eiseres hierop haar zienswijze naar voren gebracht.
2. De minister heeft aan het opleggen van de boete ten grondslag gelegd dat eiseres artikel 4.6, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) heeft overtreden. Een werknemer van eiseres is namelijk in een bak met heet water en caustic soda gestapt, omdat een deel van deze bak niet was afgeschermd met roosters. Eiseres heeft onvoldoende maatregelen getroffen om dit arbeidsongeval te voorkomen. De bevoegdheid tot het opleggen van een boete is niet vervallen. De minister heeft de hoogte van de boete op grond van artikel 5:46, tweede lid, in samenhang gelezen met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald en acht de hoogte van de opgelegde boete evenredig. Omdat eiseres geen inspanningen heeft verricht ter voorkoming van de overtreding, ziet de minister geen reden om de boete te matigen vanwege het (gedeeltelijk) ontbreken van verwijtbaarheid.
3. Eiseres voert primair aan dat de minister niet bevoegd was tot oplegging van de boete, omdat hij deze boete niet binnen een redelijke termijn ofwel de beslistermijn van dertien weken heeft opgelegd. Subsidiair voert eiseres aan dat de boete vanwege de overschrijding van de beslistermijn gematigd dient te worden. Zij mocht er in redelijkheid op vertrouwen dat zij na zo’n lange periode niet meer met een onevenredig hoge boete zou worden geconfronteerd. Bovendien heeft de werknemer geen blijvend letsel opgelopen, heeft deze werknemer zijn werk volledig hervat en is de kans op herhaling nihil, omdat eiseres na het ongeval de opening volledig heeft afgedekt. Ook dient de boete vanwege het ontbreken van (of verminderde) verwijtbaarheid gematigd te worden. Eiseres heeft de risico’s die de opening in de werkvloer met zich mee konden brengen namelijk zoveel mogelijk geïnventariseerd. Ook heeft zij een veilige werkwijze ontwikkeld en de noodzakelijke randvoorwaarden hiervoor gecreëerd onder meer door aan de betrokken werknemer deugdelijke, voor arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking te stellen. Daarnaast heeft eiseres adequate instructies gegeven en adequaat toezicht gehouden. Voorts is er sprake van strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. De minister heeft immers niet bij zijn besluit betrokken dat eiseres ten behoeve van de veiligheid binnen haar organisatie een streng en consequent beleid hanteert en haar uiterste best doet om ongevallen te voorkomen. Ook is het beleid eerder onredelijk geacht, is dit beleid tot tweemaal gewijzigd en heeft de minister zijn bestreden besluit op een ander beoordelingskader gebaseerd dan het primaire besluit.
4. Ingevolge artikel 16, tiende lid, van de Arbowet zijn de werkgevers en werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de Arbowet wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
Artikel 4.6, eerste lid, eerste volzin, van het Arbobesluit bepaalt dat in alle gevallen waarin werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen zodanige maatregelen zijn getroffen dat het gevaar, dat zich met betrekking tot die stoffen of met betrekking tot de arbeid met die stoffen een ongewilde gebeurtenis voordoet, zoveel mogelijk is vermeden.
Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften in artikel 4.6, eerste lid.
Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel), die tot en met 8 september 2015 gold, bepaalt dat bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde kunnen zijn en achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
1°. indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving, deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en de verdere nodige maatregelen heeft getroffen wordt de bestuurlijke boete gematigd met eenderde;
2°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete gematigd met nog eenderde; en
3°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
5.1
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres in verband met het arbeidsongeval op 18 december 2013 artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, omdat de betrokken werknemer tijdens schoonmaakwerkzaamheden in een bak met heet water en caustic soda is gestapt, welke bak niet geheel met roosters was afgeschermd. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de minister vanwege de overschrijding van de beslistermijn bevoegd was een boete op te leggen en of de boete vanwege deze termijnoverschrijding dan wel vanwege het (gedeeltelijk) ontbreken van verwijtbaarheid gematigd dient te worden.
5.2
De rechtbank is van oordeel dat de minister bevoegd was een boete op te leggen. Aan eiseres moet worden meegegeven dat, nu de minister niet binnen dertien weken na het boeterapport van 2 juli 2014, maar eerst op 21 mei 2015 heeft beslist over het opleggen van de bestuurlijke boete, de beslistermijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb ruimschoots is overschreden. Echter, zoals eiseres zelf ook erkent, is deze beslistermijn een termijn van orde. Overschrijding van deze termijn heeft dus niet tot gevolg dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt (MvT, Kamerstukken II 2003/04, 29702, 3, p. 150, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1613). Deze bevoegdheid vervalt op grond van artikel 5:45, eerste lid, van de Awb ook pas vijf jaar nadat de overtreding heeft plaatsgevonden. Dit betekent dat de minister, ondanks een termijnoverschrijding, bevoegd is een boete op te leggen. Evenmin hoefde de minister de boete vanwege de termijnoverschrijding te matigen. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is namelijk niet overschreden. Deze uitspraak is namelijk binnen twee jaar, nadat de minister op 24 april 2015 aan eiseres de boetekennisgeving heeft bekendgemaakt, gedaan (Hoge Raad 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AO9006 en AbRS 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5859). De rechtbank verwerpt dan ook deze beroepsgrond van eiseres.
5.3
Voor wat betreft de vraag of er grond bestaat om de boete vanwege het (gedeeltelijk) ontbreken van verwijtbaarheid aan de zijde van eiseres te matigen, overweegt de rechtbank het volgende.
5.4
Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van eerder genoemde bepalingen van de Arbowet en het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister heeft ten tijde van het bestreden besluit de hoogte van de boete terecht bepaald op grond van artikel 5:46, tweede lid jo. artikel 3:4 van de Awb. Hieruit volgt dat de minister de hoogte van de boete moet afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten (het evenredigheidsbeginsel). Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De bestuursrechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuursorgaan met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.5
De minister heeft de verwijtbaarheid van eiseres beoordeeld aan de hand van de afzonderlijk in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel genoemde matigingsfactoren. Dit artikellid, dat tot en met 8 september 2015 gold, is nadien geheel geschrapt en gold ten tijde van het bestreden besluit niet. Dit was naar aanleiding van de uitspraak van de AbRS van
6 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1421), waarbij dit artikellid voor zover dat zag op de cumulatieve toepassing van de daarin genoemde matigingsfactoren, onredelijk is geacht. Daarbij overwoog de AbRS dat de in dat artikellid vermelde factoren op zichzelf genomen wel relevant zijn om te bepalen of grond bestaat voor matiging van een op te leggen boete, zoals de minister ook heeft erkend. De minister heeft bij het bestreden besluit deze factoren overeenkomstig de jurisprudentie van de AbRS betrokken bij het bepalen van de hoogte van de boete. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister daarmee het juiste en tevens het voor eiseres meest gunstige juridische kader toegepast (artikel 5:46, vierde lid, van de Awb jo. artikel 1, tweede lid van het Wetboek van Strafrecht).
5.6
De rechtbank stelt voorop dat artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel bevat. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Nu eiseres betoogt dat haar ter zake van die overtreding geen enkel of in mindere mate een verwijt valt te maken en zich onder andere beroept op de matigingsfactoren, zoals neergelegd in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel, zal zij dit aannemelijk moeten maken (AbRS 18 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1168). Er is sprake van het ontbreken van verwijtbaarheid als eiseres alles heeft gedaan wat in redelijkheid van haar verwacht mag worden om de overtreding te voorkomen.
5.7
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd. In de zogenoemde Risico-inventarisatie en -evaluatie van
11 november 2013 (RI&E), die eiseres voorafgaand aan het ongeval heeft laten opstellen, is het spoelen van vaten opgenomen en is in algemene zin geconstateerd dat de risicobeheersing van gevaarlijke stoffen niet optimaal is. In het plan van aanpak dat ook in die periode is opgesteld, is vermeld dat de spoelmachine soms moet worden betreden voor reiniging en dat contact met chemicaliën daarbij mogelijk is. Uit deze documenten of anderszins blijkt evenwel niet dat voorafgaand aan het ongeval het specifieke risico om via de opening in de werkvloer in aanraking te komen met de gevaarlijke stof caustic soda, die in het hete spoelwater was vermengd, als zodanig is onderkend. Ook de leidinggevende van de betrokken medewerker heeft op 20 december 2013 tegenover de arbeidsinspecteur verklaard dat hij voormeld gevaar niet had gezien en dat hij de situatie anders had laten aanpassen. Dat de opening is ontstaat na een aanpassing van de werkvloer, die kort voor het ongeval was verricht, maakt het voorgaande niet anders. Het lag op de weg van eiseres om juist vanwege deze aanpassing de risico’s (tijdig) opnieuw te (laten) inventariseren en de nodige maatregelen te treffen om een veilige werkwijze te creëren.
5.8
Eiseres heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat zij in concrete zin een veilige werkwijze heeft ontwikkeld, die erop was gericht om in dit geval het ongeval te voorkomen. Zij heeft aangevoerd dat het grootste deel van de opening in de werkvloer was afgedekt en dat de spoelbak noodzakelijk was voor de uitvoering van spoelwerkzaamheden. Dat neemt echter niet weg dat er in de werkvloer een opening was van ongeveer 30x150 centimeter, die niet met een rooster was afgedekt. De spoelbak van 40 centimeter met daarin heet water en de gevaarlijke stof caustic soda was dus vrij toegankelijk. Ook het feit dat eiseres twee zogenoemde KAM-coördinatoren (kwaliteit, arbeidsomstandigheden en milieu), vijf groepsleiders en acht bedrijfshulpverleners (BHV’ers) in dienst had om de veiligheid te waarborgen, betekent niet zonder meer dat daarmee in concrete zin een veilige werkwijze is ontwikkeld om in dit geval het ongeval te voorkomen. Hetzelfde geldt voor de algemene stelling van eiseres dat zij ten behoeve van de veiligheid binnen haar organisatie een streng en consequent beleid hanteert en haar uiterste best doet om ongevallen te voorkomen.
5.9
Evenmin heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat zij de nodige persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld om het concrete ongeval of letsel aan voet en onderbeen te voorkomen. De betrokken werknemer heeft verklaard dat hij tijdens zijn werkzaamheden altijd gebruik maakt van rubberen handschoenen, een veiligheidsbril en een leren schort. Daarmee kon het ongeval, waarbij hij brandwonden aan zijn voet en onderbeen heeft opgelopen, echter niet worden voorkomen. Zoals eiseres ter zitting heeft bevestigd, maakte de betrokken werknemer geen gebruik van persoonlijke beschermings-middelen, zoals speciale veiligheidslaarzen en kleding, waarmee blootstelling van de huid aan de gevaarlijke stof in het spoelwater daadwerkelijk zou kunnen worden voorkomen.
5.1
Voorts heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij, zoals aanvankelijk gesteld, adequate instructies heeft gegeven en adequaat toezicht heeft gehouden ter voorkoming van het ongeval via de opening in de werkvloer. Ter zitting heeft zij aangegeven dat deze instructies voorafgaand of tijdens de werkzaamheden niet waren gegeven en dat er evenmin toezicht werd gehouden. Uit de enkele verklaring van de betrokken werknemer dat hij op de hoogte was van de opening in de werkvloer en dat hij wist dat hij niet direct in aanraking moest komen met het hete spoelwater blijkt niet zonder meer dat er voldoende en concrete instructies zijn gegeven om een ongeval met het hete spoelwater te voorkomen.
5.11
De overige door eiseres naar voren gebrachte feiten en/of omstandigheden, zoals dat de werknemer geen blijvend letsel heeft opgelopen, dat hij zijn werk volledig heeft hervat en dat de kans op herhaling nihil is, omdat eiseres na het ongeval de opening volledig heeft afgedekt, kunnen niet tot matiging van de boete leiden. Niet de feiten en/of omstandigheden ná het ongeval spelen immers een rol, maar die daaraan voorafgaan en die concreet gericht waren op het voorkomen van het ongeval zoals hier aan de orde. Dat de betrokken werknemer tijdens zijn werkzaamheden onhandig was en per ongeluk in de bak met spoelwater is gestapt, neemt - wat hier overigens ook van zij - niet weg dat het ongeval geheel aan eiseres kan worden toegerekend. Eiseres droeg op grond van artikel 9.1 van het Arbobesluit immers de verantwoordelijkheid voor naleving van de tot haar gerichte voorschriften, zoals opgenomen in artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit, die zij heeft overtreden. Het lag op haar weg om ter bescherming van haar werknemers, ongeacht of die wel of niet (voldoende) opletten of onhandig zijn, adequate maatregelen te treffen om een ongeval te voorkomen. Het betreurt de rechtbank dan ook dat de betrokken werknemer, naast het letsel, ook een groot schuldgevoel hieraan heeft overgehouden.
5.12
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat eiseres niet alles heeft gedaan wat in redelijkheid van haar verwacht mocht worden om de overtreding te voorkomen, zodat er geen grond bestaat om de boete te matigen. Evenmin kan worden geoordeeld dat de minister in dit geval in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel, heeft gehandeld. De minister was aldus bevoegd een boete van € 18.000,00 aan eiseres op te leggen.
5.13
Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van
B. Chelliah, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juni 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.