Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/6583 BELEI
uitspraak van 24 juni 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[Naam transportbedrijf] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. K. de Wit,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Werkendam, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 27 augustus 2015 (bestreden besluit) van het college inzake de afwijzing van haar verzoek om schadevergoeding.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 13 mei 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] , [naam vertegenwoordiger2] en haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door ing. B.H. van den Bruele, mr. A. Slagmolen en mr. A.L.J.M. Boontjes.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres drijft een transportbedrijf dat is gevestigd aan de [straatnaam] te [plaats] . Ten behoeve van het transportbedrijf is op 29 december 2004 aan eiseres een oprichtingsvergunning verleend.
Naar aanleiding van een controle op 13 oktober 2010 heeft het college aan eiseres verzocht om een nieuwe omgevingsvergunning aan te vragen voor de activiteit milieu voor de gehele inrichting. Bij besluit van 23 november 2011 heeft het college de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Deze vergunning zag onder meer op de opslag van 600 ton kopersulfaat in loods 2.
Tijdens een controle van de inrichting op 15 oktober 2012 is geconstateerd dat – in afwijking van de verleende omgevingsvergunning – in loods 1 en loods 2 een totale hoeveelheid van 800 ton kopersulfaat werd opgeslagen. Eveneens is vastgesteld dat op de opslag van kopersulfaat in de hoeveelheid waarvoor vergunning is verleend het Besluit risico’s zware ongevallen (BRZO) van toepassing is. Het college had dit ten tijde van het verlenen van de omgevingsvergunning niet onderkend.
Naar aanleiding hiervan heeft het college bij besluit van 31 oktober 2012 (bestuursdwang-besluit) aan eiseres een last onder bestuursdwang opgelegd. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het kopersulfaat in strijd met het BRZO werd opgeslagen, nu geen veiligheidsrapport aanwezig was en de wijze van opslag niet voldeed aan de op grond van het BZRO geldende vereisten. De last houdt in dat eiseres binnen 2 weken de opslag van kopersulfaat moet terugbrengen tot een hoeveelheid van minder dan 100 ton, zodat het BRZO niet meer van toepassing is.
Vervolgens heeft eiseres het kopersulfaat uit de inrichting verwijderd. In reactie daarop heeft het college op 26 november 2012 de last onder bestuursdwang opgeheven.
Eiseres heeft tegen het bestuursdwangbesluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 5 maart 2013 is het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld bij deze rechtbank. Bij uitspraak van 25 oktober 2013 (zaaknummer: BRE 13/2626 GEMWT) is het beroep niet-ontvankelijk verklaard omdat eiseres, nu het college ter zitting heeft opgemerkt dat het aansprakelijk is voor de door eiseres geleden schade en dat het deze zal vergoeden, geen (proces)belang meer heeft.
Zowel eiseres als het college hebben tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van 20 augustus 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) de hoger beroepen gegrond verklaard (ECLI:NL:RVS:2014:3078). Volgens de AbRS heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat eiseres geen procesbelang meer had. Vanwege de tegenstrijdigheid van de door het college gemaakte opmerkingen tijdens de zitting bij de rechtbank stond niet vast dat het college voornemens was de door eiseres geleden schade te vergoeden. Vervolgens zijn de door eiseres aangevoerde beroepsgronden behandeld, waarbij de AbRS tot de conclusie is gekomen dat de betogen falen. De AbRS heeft het beroep van eiseres tegen het besluit van 5 maart 2013 alsnog ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding, als bedoeld in artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), afgewezen.
Bij brief van 13 november 2014 heeft eiseres het college verzocht om de ten gevolge van het bestuursdwangsbesluit geleden schade te vergoeden. Eiseres brengt in het verzoek onder meer naar voren dat zij als gevolg van de te korte begunstigingstermijn een belangrijke klant is kwijtgeraakt en dat het college op de hoogte was van de opslag van het kopersulfaat en bovendien aan haar een omgevingsvergunning heeft verleend voor de opslagactiviteiten.
Bij besluit van 19 februari 2015 (primair besluit) heeft het college het verzoek om schadevergoeding (nadeelcompensatie) afgewezen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het hier gaat om enkel op eiseres drukkende schade en deze schade, wat daarvan ook zij, het gevolg is van handhaving van een door eiseres overtreden norm.
Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard.
2. Eiseres voert, samengevat, aan dat het college het verzoek om schadevergoeding op grond van het beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten (égalitébeginsel) ten onrechte heeft afgewezen. Volgens eiseres komt in dit geval aanvullend op het égalitébeginsel relevantie toe aan het evenredigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Op grond van de door het college verleende omgevingsvergunning is bij eiseres de gerechtvaardigde verwachting gewekt en het vertrouwen ontstaan dat zij 600 ton kopersulfaat ter plaatse mocht opslaan en dat deze situatie in overeenstemming was met de wet. Gelet hierop heeft volgens eiseres de verleende omgevingsvergunning werking gekregen als gedoogbeschikking. Daarnaast brengt eiseres naar voren dat het college haar de gelegenheid had moeten bieden de situatie te legaliseren, door de opslag van het kopersulfaat in overeenstemming te brengen met het BRZO. Als gevolg van de te korte begunstigingstermijn had eiseres geen andere keuze dan de opdrachtgever te informeren dat de opslag van het kopersulfaat moest worden beëindigd en dat hij een andere opslagplaats voor het kopersulfaat moest zoeken. De opdrachtgever heeft om die reden het contract met eiseres opgezegd, waardoor zij schade heeft geleden. Bovendien heeft het college op het moment dat de last onder bestuursdwang werd opgelegd en tijdens de zitting van de rechtbank de bereidheid uitgesproken om de geleden schade te vergoeden. Tot slot stelt eiseres dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, nu het geen antwoord geeft op alle door eiseres naar voren gebrachte bezwaargronden en verzoekt zij om een proceskostenvergoeding.
3. De rechtbank stelt allereerst vast dat wordt voldaan aan de vereisten van materiële en processuele connexiteit. Dit betekent dat het beroep van eiseres ontvankelijk is en de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit.
4. Ter beoordeling aan de rechtbank ligt de vraag voor of het college het verzoek van eiseres om schadevergoeding (nadeelcompensatie) op goede gronden heeft afgewezen.
5. Bij deze beoordeling stelt de rechtbank voorop dat het schadeveroorzakende besluit, het bestuursdwangbesluit, als gevolg van de hiervoor genoemde uitspraak van de AbRS van 20 augustus 2014 in rechte vast is komen te staan. Dit betekent dat het besluit als rechtmatig moet worden aangemerkt, waardoor ervan uit moet worden gegaan dat het besluit in overeenstemming is met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Naar het oordeel van de rechtbank is van een aanvullende werking van het evenredigheidsbeginsel bij de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel dan ook geen sprake. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de AbRS van 8 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ1762.
6. Verder is bij de beoordeling van belang dat volgens vaste rechtspraak onevenredige schade op grond van het égalitébeginsel voor vergoeding in aanmerking kan komen als wordt voldaan aan de vereisten van de abnormale last, de specifieke last en de onredelijkheid. De vereisten van de abnormale last en de specifieke last houden in dat de schade buiten het normaal maatschappelijk risico (of het bedrijfsrisico) moet vallen en moet drukken op een beperkte groep burgers of instellingen. Het vereiste van de onredelijkheid houdt in dat de schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de benadeelde behoort te blijven.
7. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval niet wordt voldaan aan het vereiste van de abnormale last, nu de gestelde schade – wat daar ook van zij – niet buiten het bedrijfsrisico van eiseres valt.
De gestelde schade is namelijk het gevolg van handhavend optreden door het college ter zake van een door eiseres overtreden norm. Het staat immers vast dat eiseres met de opslag van 800 ton kopersulfaat in strijd heeft gehandeld met het BRZO. Dat eiseres deze overtreding van het BRZO heeft begaan moet voor haar eigen rekening en risico komen. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet als abnormaal aan te merken dat het college handhavend optreedt tegen een overtreding van een wettelijk voorschrift en evenmin dat de daaruit voortvloeiende kosten voor rekening komen van de overtreder.
De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de AbRS van 4 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:994.
8. Een bijzondere omstandigheid is dat het college voor een gedeelte van de destijds 800 ton aanwezige kopersulfaat een rechtsgeldige omgevingsvergunning had verleend. De rechtbank ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat het college op grond hiervan tot vergoeding van de door eiseres gestelde schade had moeten overgaan.
Hierbij is van belang dat de AbRS in haar uitspraak van 20 april 2014 inzake het bestuursdwangbesluit reeds heeft geoordeeld dat bij eiseres geen gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt. De AbRS concludeert dat de enkele omstandigheid dat een omgevingsvergunning is verleend voor de opslag van 600 ton kopersulfaat niet tot het oordeel leidt dat bij eiseres de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de opslag van het kopersulfaat in strijd met het BZRO. Verder heeft de AbRS overwogen dat eiseres wordt geacht op de hoogte te zijn van de regelgeving ten aanzien van stoffen die zij opslaat en dat de aanvraag om de omgevingsvergunning vermeldde dat het BRZO niet van toepassing is, waardoor het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning ervan is uitgegaan dat het BRZO niet van toepassing was op de inrichting, zodat niet aan dat besluit is getoetst.
De rechtbank ziet geen aanleiding om anders te oordelen over de conclusie van de AbRS dat met de verleende omgevingsvergunning bij eiseres niet de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat het college niet handhavend zou optreden tegen een overtreding van het BRZO. Er is in de omgevingsvergunning ook op geen enkele wijze tot uitdrukking gebracht dat indien een overtreding van het BRZO zou worden geconstateerd, door het college niet handhavend zou worden opgetreden. Dat door het verlenen van de omgevingsvergunning de opslag van kopersulfaat tot 600 ton – overigens ten onrechte – was toegestaan, maakt dit niet anders. De verleende omgevingsvergunning kan dan ook niet worden aangemerkt als een gedoogbeschikking.
9. Gelet hierop kan het beroep van eiseres op de uitspraak van de AbRS van 28 november 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY4425) evenmin slagen. In die uitspraak had het betreffende bestuursorgaan namelijk wel de gerechtvaardigde verwachting gewekt dat het ten aanzien van een bepaalde overtreding niet tot handhavend optreden zou overgaan. Bovendien ging het in die zaak niet om de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel, maar om de beoordeling van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom in verhouding tot het evenredigheidsbeginsel.
10. Ook in de overige door eiseres genoemde omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college tot vergoeding van de gestelde schade had moeten overgaan.
11. Voor zover eiseres stelt dat de begunstigingstermijn te kort was constateert de rechtbank dat de AbRS in de uitspraak van 20 april 2014 ook op dit punt is ingegaan. De rechtbank ziet geen aanleiding om anders te oordelen dan de AbRS, namelijk dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten eiseres 2 weken de gelegenheid te geven de opslag van het kopersulfaat terug te brengen tot minder dan 100 ton. Daarnaast constateert de rechtbank met de AbRS dat uit het bestuursdwangbesluit blijkt dat eiseres niet voornemens was te voldoen aan het BRZO, omdat dit financieel voor haar niet haalbaar was. De stelling van eiseres dat zij de opdrachtgever had kunnen behouden met een langere begunstigingstermijn kan de rechtbank dan ook niet volgen.
12. Wat betreft de verwijzing van eiseres naar de uitspraak van de rechtbank inzake het bestuursdwangbesluit en hetgeen daarin is opgenomen over de opmerking van het college ter zitting dat het aansprakelijk is voor de door eiseres geleden schade en het deze zal vergoeden, blijkt uit voornoemde uitspraak van de AbRS dat niet vaststond dat het college voornemens was om de door eiseres geleden schade te vergoeden. Verder is de rechtbank niet gebleken van eerdere door het college gedane toezeggingen inzake het vergoeden van de door eiseres geleden schade.
13. Voor zover eiseres nog heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is de rechtbank van oordeel dat het college in het bestreden besluit voldoende is ingegaan op de bezwaren van eiseres. Het bestreden besluit is dan ook deugdelijk gemotiveerd.
14. De rechtbank komt tot de slotsom dat het college op goede gronden het verzoek van eiseres om schadevergoeding heeft afgewezen. Het beroep van eiseres zal dan ook ongegrond worden verklaard.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Breeman, voorzitter, en mr. J.F.I. Sinack en mr. A.G.J.M. de Weert, leden, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2016.
De griffier is verhinderd de uitspraak mede te ondertekenen.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.