Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/2605 GEMWT
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 januari 2021 in de zaak tussen
[naam eisers], te [woonplaats eisers], eiseres,
gemachtigde: mr. K.M. Moeliker,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Middelburg,verweerder,
gemachtigde: mr. A. Schreijenberg,
en
de gemeente Middelburg, derde partij.
Procesverloop
In het besluit van 15 december 2010 (primair besluit) heeft het college het handhavingsverzoek van eiseres met betrekking tot de skatebaan aan [adres skatebaan] te [plaats skatebaan] afgewezen.
Na bezwaar en beroep heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) het hoger beroep op 9 juli 2014 gegrond verklaard.
Op 28 november 2014 heeft het college het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld en de rechtbank heeft op 8 juli 2016 uitspraak gedaan. Het beroep werd gegrond verklaard en het college werd opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar.
Bij besluit van 5 oktober 2016 heeft het college het bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 mei 2017 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
De AbRS heeft het hoger beroep op 25 juli 2018 gegrond verklaard. De beslissing op bezwaar van 5 oktober 2016 is vernietigd en het college is opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
In het besluit van 24 april 2019 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard, maar het handhavingsverzoek alsnog op andere gronden afgewezen. Het primaire besluit is niet herroepen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 24 november 2020.
Hierbij waren aanwezig namens eiseres [naam betrokkene 1], [naam betrokkene 2] en de gemachtigde.
Voor het college zijn verschenen B. Weeda, J.J. Marijs, de gemachtigde en als deskundige ing. [naam deskundige].
Namens derde partij is niemand verschenen.
Overwegingen
1. In 2008 is begonnen met de aanleg van een skatebaan aan [adres skatebaan] in [plaats skatebaan]. Medio 2009 is de skatebaan officieel in gebruik genomen.
Bij brief van 23 februari 2010 heeft eiseres het college verzocht om handhavend op te treden ten aanzien van (het gebruik van) de skatebaan, omdat deze is aangelegd zonder de daartoe benodigde bouwvergunning en milieuvergunning. Voorts is volgens eiseres sprake van strijd met de gemeentelijke bouwverordening, het bestemmingsplan en wordt de Algemene Plaatselijke Verordening van Middelburg (APV) overtreden.
Bij besluit van 1 juni 2010 heeft het college aan eiseres meegedeeld dat er geen gronden zijn om handhavend op te treden tegen (het gebruik van) de skatebaan en dat het verzoek tot handhaving wordt afgewezen, met uitzondering van het geluidaspect waarover een apart besluit zal worden genomen. Dit besluit is inmiddels onherroepelijk.
Bij het primaire besluit heeft het college aan eiseres meegedeeld dat sprake is van een acceptabel geluidsniveau en is het verzoek met betrekking tot handhaving op grond van de APV afgewezen.
Bij uitspraak van 25 juli 2018 heeft de AbRS uiteindelijk geoordeeld dat het gebruik van de skatebaan een overtreding oplevert van het in artikel 4.5 van de APV opgenomen verbod om geluidhinder te veroorzaken. Het hoger beroep is gegrond verklaard. De AbRS heeft het college opgedragen om, met inachtneming van de uitspraak, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit van 17 december 2010.
Het college heeft aanvullend akoestisch onderzoek laten verrichten door adviesbureau DPA Cauberg-Huygen, inclusief onderzoek naar geluid(-hinder)reducerende maatregelen.
Bij het bestreden besluit heeft het college opnieuw geweigerd handhavend op te treden. Daartoe heeft het college overwogen dat:
- het college niet de overtreder niet kan zijn, omdat het college geen rechtspersoon is.
De gemeente is weliswaar eigenaar en beheerder van de skatebaan, maar niet de overtreder, want de gemeente is niet degene die de verboden handeling fysiek verricht (ECLI:NL:RVS:2016:2882). De overtredingen worden begaan door de individuele skaters.
- er concreet zicht op legalisatie is, omdat het college de volgende maatregelen gaat nemen:
- er wordt een geluidscherm van 2,5 meter geplaatst, uitvoering in overleg met de buurt;
- het tegelpad wordt aangepast tot een naadloze uitvoering;
- het college gaat een ontheffing van het verbod van geluidhinder op grond van lid 2 van artikel 4.5 van de APV verlenen: de resterende overschrijdingen (van de binnenwaarden) zijn beperkt en als incidenteel aan te merken.
- het college grote waarde hecht aan een speelvoorziening voor de jeugd in de wijk. De skatebaan wordt veel gebruikt (niet alleen door skaters, maar ook met stepjes en bmx). Naast eiseres zijn er geen klachten bekend bij gemeente of politie over de skatebaan. Met de skatebaan is planologisch rekening gehouden en er heeft zorgvuldige besluitvorming met daarbij behorende rechtsbescherming plaatsgevonden.
2. Tussen partijen is niet meer in geschil dat ter plaatse van de skatebaan sprake is van overtreding van het in artikel 4.5, eerste lid, van de APV neergelegde verbod om geluidhinder te veroorzaken. In geschil is of het college het handhavingsverzoek terecht heeft afgewezen.
3. Eiseres voert in beroep aan dat de gemeente Middelburg als overtreder is aan te merken. In de visie van eiseres is handhaving van het verbod alleen mogelijk door de skatebaan te verplaatsen naar elders, op een aanzienlijk grotere afstand van woningen dan nu het geval is. Eiseres betwist dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Eiseres trekt bovendien de door Cauberg-Huygen gehanteerde uitgangspunten ten aanzien van het representatieve gebruik van de skatebaan in twijfel. Eiseres verzoekt de rechtbank te bepalen dat het college binnen zes weken na de uitspraak alsnog handhavend moet optreden tegen de aanwezigheid, althans het gebruik van de skatebaan door deze te verplaatsen, subsidiair het college op te dragen binnen zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met een dwangsom van € 250,- per dag voor elke dag waarmee de termijn wordt overschreden. Daarnaast vraagt eiseres een vergoeding van de feitelijk gemaakte proceskosten van ruim
€ 72.000,-, subsidiair vraagt eiseres € 6.552,-. Tenslotte vordert eiseres een schadevergoeding vanwege de lange duur van de procedure.
4. De relevante wet- en regelgeving is, ten behoeve van de leesbaarheid, opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
5. De rechtbank overweegt dat de AbRS op 25 juli 2018 heeft geoordeeld dat het verbod van geluidhinder van artikel 4.5, eerste lid, van de APV wordt overtreden. De piekgeluiden van het springen en landen van de skaters gaan gepaard met een aanzienlijk aantal overtredingen van de grenswaarden LAmax uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze piekgeluiden zijn niet aan te merken als incidentele toelaatbare overschrijdingen, aldus de AbRS. De rechtbank vindt dat de gemeente Middelburg (rechtspersoon) is aan te merken als de overtreder. Artikel 4.5, eerste lid, van de APV bepaalt immers dat het verboden is op een zodanige wijze toestellen in werking te hebben dat voor omwonenden geluidhinder wordt veroorzaakt. De gemeente is als eigenaar en exploitant van de skatebaan de overtreder van dit verbod. Het zijn weliswaar de individuele skaters die geluidoverlast veroorzaken, maar het is de gemeente als eigenaar die de toestellen “in werking” heeft. Het college als bestuursorgaan kan een last onder dwangsom opleggen aan de gemeente als rechtspersoon om een einde te maken aan deze overtreding. Als de gemeente daaraan niet zou voldoen, kan het college de last alsnog zelf uitvoeren door feitelijk handelen. [1] In die zin onderscheidt de gemeente als rechtspersoon zich niet van een willekeurige andere rechtspersoon.
6. Het college heeft een beginselplicht tot handhaving, waarvan slechts kan worden afgeweken indien sprake is van concreet zicht op legalisatie of van onevenredigheid. Het college stelt dat er concreet zicht op legalisatie is, omdat zij een concept besluit tot ontheffing van het verbod heeft opgesteld en de gemeente een aantal feitelijke maatregelen wil gaan nemen om de geluidhinder te beperken. Het college verwijst naar een uitspraak van de AbRS van 24 september 2008 [2] ter onderbouwing van dit standpunt.
Naar het oordeel van de rechtbank gaat het college er met de verwijzing naar deze uitspraak uit 2008 aan voorbij dat de AbRS sindsdien strengere eisen is gaan stellen aan de concreetheid van het zicht op legalisatie. Waar eerst de bereidheid om een vergunning aan te vragen voldoende werd geacht, eist de AbRS inmiddels dat de vergunningsaanvraag moet zijn ingediend om concreet zicht op legalisatie aan te nemen. [3] De gemeente heeft nog geen aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de geluidschermen. Er heeft zelfs nog geen overleg met de buurt plaatsgevonden over het soort geluidschermen (doorzichtig of ondoorzichtig, begroeid met planten etc.). Het (concept)besluit om ontheffing te verlenen biedt, zonder de bijbehorende geluidverminderende feitelijke maatregelen, geen legalisatie van de overtreding van het verbod van geluidhinder. De rechtbank stelt vast dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.
Dat betekent dat het college verplicht is om handhavend op te treden en de gemeente te gelasten een einde te maken aan de overtredingen van de geluidsnormen. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het college zal opnieuw een beslissing op het bezwaar moeten nemen met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
7. In tabel 2.17a van het Activiteitenbesluit zijn de grenswaarden voor geluidgevoelige gebouwen (woningen) vastgesteld op 70 dB(A) overdag en 65 d(B)A in de avond.
De rechtbank stelt vast dat uit het rapport van adviesbureau DPA Cauberg-Huygen blijkt dat, in het (worst-case) scenario van 480 sprongen overdag en 240 sprongen in de avond, het maximale geluidniveau (LAmax) op de gevel van de omliggende woningen frequent wordt overschreden. [4] Volgens eiseres is de overschrijding overigens nog groter. In een tabel weergegeven is de uit het rapport blijkende overschrijding:
overdag
70-76 dB(A)
overdag
> 76 dB(A)
avond
66-70 dB(A)
avond
71-76 dB(A)
avond
76 of meer dB(A)
10 woningen 38 keer
5 woningen
5 keer
14 woningen
98 keer
14 woningen
51 keer
12 woningen
21 keer
De bewoners van deze woningen hebben dus al ruim 10 jaar te maken met geluidhinder door piekgeluiden en overtredingen van het verbod van artikel 4.5, eerste lid, van de APV.
Deze vaststelling is voor de rechtbank reden om ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de skatebaan met ingang van de dag na de dag waarop deze uitspraak wordt verzonden, gesloten moet worden en gesloten moet blijven tot 2 weken na de dag waarop de nieuwe beslissing op bezwaar is verzonden.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
De rechtbank veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb).
Eiseres heeft de rechtbank verzocht haar een proceskostenvergoeding toe te kennen van
€ 72.089,94, zijnde de werkelijke gemaakte advocaatkosten vanaf het indienen van het eerste bezwaarschrift op 26 januari 2011 tot aan dit beroep, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 19 februari 2019.
Er kunnen zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan een bovenforfaitaire vergoeding van de kosten voor rechtsbijstand in de rede ligt. Het moet daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van het forfaitaire vergoedingsstelsel onrechtvaardig uitpakt. De omstandigheid dat de procedure lang heeft geduurd omdat het college steeds opnieuw op het bezwaar van eiseres diende te beslissen levert echter geen bijzondere omstandigheid op als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb. [5]
De kosten van rechtsbijstand in deze beroepzaak stelt de rechtbank daarom vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Het college dient in de nieuwe beslissing op bezwaar een beslissing te nemen over de gevraagde vergoeding van de kosten in bezwaar.
9. Eiseres heeft ten slotte een verzoek om schadevergoeding ingediend vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
Vast staat dat in deze procedure de redelijke termijn al jaren geleden is overschreden. De rechtbank heeft daarom in haar uitspraak van 8 juli 2016 het college veroordeeld tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 2.000,-. En de AbRS heeft op 25 juli 2018 een aanvullende vergoeding toegekend van € 500,-.
Na de uitspraak van de AbRS had verweerder, analoog aan artikel 7:10 van Pro de Awb, twaalf weken, dus tot en met 17 oktober 2018, de tijd om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Eiseres heeft ingestemd met verlenging van de beslistermijn tot uiterlijk 30 april 2019. [6] Het thans bestreden besluit is genomen op 24 april 2019. De periode van 18 oktober 2018 tot en met 24 april 2019 dient dus buiten beschouwing te blijven bij de berekening van de redelijke termijn die sinds de uitspraak van de AbRS is verstreken. De rechtbank doet nu uitspraak op 5 januari 2021. Dit betekent dat de redelijke termijn inmiddels 23 maanden langer is verstreken (de periode van 25 juli 2018 tot en met 17 oktober 2018 en de periode van 25 april 2019 tot en met 5 januari 2021). De rechtbank zal eiseres daarom een aanvullende vergoeding toekennen wegens immateriële schade door het verstrijken van de redelijke termijn van € 2.000,- (4 x € 500,-).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt als voorlopige voorziening dat de gemeente de skatebaan met ingang van de dag na de dag waarop deze uitspraak is verzonden, moet sluiten en gesloten moet houden tot 2 weken na de dag waarop de nieuwe beslissing op bezwaar is verzonden door het college;
- veroordeelt het college tot het betalen van een schadevergoeding aan eiseres tot een bedrag van € 2.000,-;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, mr. T. Peters en mr. G.M.J. Kok, leden, in aanwezigheid van mr. N. Graumans, griffier, op 5 januari 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Artikel 125, eerste lid van de Gemeentewet
Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Artikel 5.1 van de Awb
In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. (…)
Artikel 5:21 van Pro de Awb
Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb
Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Artikel 7:10, eerste lid, van de Awb
Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of — indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is Pro ingesteld — binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
Artikel 8:72 van Pro de Awb
1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.
(…)
5. De bestuursrechter kan zo nodig een voorlopige voorziening treffen. Daarbij bepaalt hij het tijdstip waarop de voorlopige voorziening vervalt.
Artikel 4.5 van de APV Middelburg 2015
1. Het is verboden buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer of van het Besluit op een zodanige wijze toestellen, geluids- of lichtapparaten in werking te hebben of handelingen te verrichten dat voor een omwonende of voor de omgeving geluid- of lichthinder wordt veroorzaakt.
2. Het college kan ontheffing van het verbod verlenen.
3. Het college kan algemene regels vaststellen waaraan een activiteit als bedoeld in het eerste lid moet voldoen. Het verbod is niet van toepassing indien wordt voldaan aan de algemene regels.
4. (…)
Tabel 2.17a Activiteitenbesluit milieubeheer:
grenswaarden voor geluidsgevoelig gebouw (woning)
maximaal geluidsniveau (LAmax) op gevel
dag 07.00 tot 19.00 uur
70 dB(A)
avond 19.00 tot 23.00 uur
65 dB(A)
nacht 23.00 tot 07.00 uur
60 dB(A)
Artikel 1 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb)
Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk Pro een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:
a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
(…)
Artikel 2 van Pro het Bpb
1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:
a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;
(…)
3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken.