Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/2449 PW
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2023 in de zaak tussen
[eiser1] en [eiser2] , uit [woonplaats eisers] , eisers
(gemachtigde: mr. F.E.R.M. Verhagen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alphen-Chaam,
het college (gemachtigde: [gemachtigde] ).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van het college van 4 februari 2022. Daarin heeft het college de bijstandsuitkering van eisers ingetrokken over de periode van 25 augustus 2021 tot en met 9 september 2021 wegens een te lang verblijf in het buitenland, en de als gevolg daarvan teveel betaalde uitkering tot een bedrag van € 720,95 van eisers teruggevorderd.
Het college heeft het bezwaar van eisers tegen dit besluit in eerste instantie bij besluit van 29 maart 2022 niet-ontvankelijk verklaard. Daartegen hebben eisers beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep op 17 november 2022 op zitting behandeld. Daarbij waren de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college aanwezig. Op de zitting heeft het college de beslissing op bezwaar (de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar) ingetrokken en is het door eisers ingestelde beroep in deze zaak met instemming van beide partijen voortgezet als rechtstreeks beroep tegen het primaire besluit van 4 februari 2022 tot intrekking en terugvordering van eisers uitkering. Partijen hebben ingestemd met een nadere schriftelijke uitwisseling van standpunten over het inhoudelijke geschil.
Op 1 december 2022 hebben eisers hun inhoudelijke beroepsgronden ingediend. Het college heeft daarop gereageerd met een verweerschrift.
Met toestemming van partijen heeft geen nadere mondelinge behandeling plaatsgevonden en daarop heeft de rechtbank het onderzoek op 2 februari 2023 gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank beoordeelt het besluit tot intrekking van de bijstandsuitkering en terugvordering van het te veel betaalde bedrag aan bijstand. Dat doet zij onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Omdat de beslissing tot het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar is ingetrokken, is wel aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage.
Feiten
1. Eisers ontvingen van het college in de periode van 27 oktober 2020 tot en met
9 december 2021 een bijstandsuitkering naar de norm voor gehuwden. Op 27 juli 2021 zijn eisers naar Marokko vertrokken. Vanwege een coronabesmetting konden zij pas op
9 september 2021 terugkeren naar Nederland. Zij hebben het college hiervan op de hoogte gehouden.
Recht op bijstand en bevoegdheid van het college
2. Personen die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet hebben bereikt mogen maximaal 4 weken per kalenderjaar in het buitenland verblijven. In de periode waarin deze maximumduur wordt overschreden is er geen recht op bijstand. [1] Tussen partijen is niet in geschil dat eisers van 27 juli 2021 tot en met 9 september 2021 in het buitenland hebben verbleven. Dit betekent dat eisers vanaf 24 augustus 2021 te lang in het buitenland hebben verbleven en over die periode tot en met hun terugkeer in beginsel geen recht hebben op bijstand.
2.1.
In dat geval kan alleen om zeer dringende redenen bijstand worden verstrekt. [2]
Van zeer dringende redenen is sprake bij een acute noodsituatie die op geen enkele andere manier op te lossen is. Het verlenen van bijstand moet volstrekt onvermijdelijk zijn. [3]
Van een acute noodsituatie is sprake wanneer er een levensbedreigende situatie is of wanneer de situatie blijvend ernstig letsel tot gevolg kan hebben. [4] Het is aan eisers om aannemelijk te maken dat dergelijke zeer dringende redenen aan de orde zijn.
2.2.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers dat niet gedaan. Eisers betogen dat in hun geval sprake is van bijzondere omstandigheden, omdat zij vanwege een coronabesmetting niet op tijd konden terugkeren naar Nederland. Een acute noodsituatie is daarmee gesteld noch gebleken. Het was voor eisers te voorzien dat zij mogelijk geconfronteerd zouden worden met een coronabesmetting en daardoor later dan gepland pas konden terugkeren naar Nederland.
Omdat geen recht op bijstand bestond en ook niet is gebleken van zeer dringende redenen, was het college dus bevoegd om de bijstandsuitkering in te trekken.
Uitoefening van de bevoegdheid tot intrekking
3. Omdat intrekking in dit geval slechts een bevoegdheid is en geen verplichting, dient het college de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af te wegen. [5] Met beleid kan (deels) in deze belangenafweging zijn voorzien. Het college moet dan handelen overeenkomstig haar beleid, tenzij dat voor eisers gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. [6] De wijze van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel door de bestuursrechter is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Naarmate de belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. [7]
3.1.
Het college voert het beleid dat zij van intrekking afziet als sprake is van dringende redenen. [8] Van dringende redenen is volgens het beleid in ieder geval sprake wanneer er een levensbedreigende situatie is of wanneer de situatie blijvend ernstig letsel tot gevolg kan hebben, die alleen door verstrekking van bijstand kan worden afgewend, en/of wanneer sprake is van onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen zoals een uithuiszetting of de afsluiting van water. [9]
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank kon het college redelijkerwijs tot intrekking overgaan. Het college heeft bij de uitvoering van zijn taken op grond van de Participatiewet een zware beleidsverantwoordelijkheid. Die uitvoering legt ook een groot beslag op de financiële middelen van de gemeente. Het college heeft bij de uitoefening van zijn bevoegdheid tot intrekking (en terugvordering) van bijstand relatief veel beslissingsruimte. De rechtbank toetst daarom minder intensief aan het evenredigheidsbeginsel. Het doel van intrekking en terugvordering van ten onrechte betaalde bijstand is de goede besteding van gemeenschapsgeld. Bijstand moet toekomen aan de personen die daar recht op hebben. Het college kan voor bijstand beschikbaar budget maar één keer besteden en moet dan ook zorgvuldig omgaan met de besteding hiervan. Dat is een gerechtvaardigd doel dat met intrekking (en terugvordering) van de bijstand kan worden bereikt. Niet gesteld of gebleken is dat het college met haar beleid ten aanzien van haar bevoegdheid tot intrekking de grenzen van redelijke beleidsbepaling te buiten gaat. Eisers hebben geen omstandigheden aangevoerd waaruit opgemaakt zou kunnen worden dat sprake is van een levensbedreigende situatie, onaanvaardbare financiële of sociale consequenties, of andere omstandigheden waaruit blijkt dat het gevolg van de intrekking onevenredig is ten opzichte van het doel ervan.
Uitoefening van de bevoegdheid tot terugvordering
4.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college het teveel betaalde bedrag aan uitkering ook mocht terugvorderen. Eisers hebben ten aanzien van de terugvordering namelijk ook geen omstandigheden aangevoerd waaruit opgemaakt zou kunnen worden dat sprake is van een levensbedreigende situatie, onaanvaardbare financiële of sociale consequenties, of andere omstandigheden waaruit blijkt dat het gevolg van de terugvordering onevenredig is ten opzichte van het doel ervan. Voor de financiële gevolgen van een besluit tot terugvordering voor eisers geldt dat deze gevolgen zich in het algemeen pas voordoen indien daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan. In dat kader hebben eiseres als schuldenaar bescherming, of kunnen zij deze zo nodig inroepen, van de regels over de beslagvrije voet. Bovendien gaat het om een relatief laag bedrag.
4.2.
Volgens de Participatiewet kan het college ook van terugvordering afzien als sprake is van dringende redenen. [12] Dringende redenen kunnen slechts zijn gelegen in een bijzondere situatie die ervoor zorgt dat de terugvordering leidt tot onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen. Het is aan eisers om aannemelijk te maken dat dringende redenen aan de orde zijn. Onder verwijzing naar hetgeen is overwogen onder 5.1 komt de rechtbank tot de conclusie dat eisers dit niet hebben gedaan.
Vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel
5. Toen eisers in maart 2020 niet konden terugreizen vanwege de lockdown door corona, heeft de gemeente Breda (naar hun zeggen) de bijstandsuitkering voortgezet vanwege ‘bijzondere omstandigheden’. Volgens eisers heeft dit bij hen het vertrouwen gewekt dat met dergelijke situaties coulant wordt omgegaan. Eisers verwijzen ook naar een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland, waarin het betreffende college ervan uit is gegaan dat sprake was van dringende redenen. [13] In het geval van eisers was van een plotselinge lockdown geen sprake. Eisers gingen naar het buitenland in een rustige periode in de pandemie en waren ingeënt. Zij konden niet voorzien dat een van hen met corona zou worden besmet, aldus eisers.
5.1.
Voor zover eisers een beroep doen op het vertrouwensbeginsel, slaagt dat naar het oordeel van de rechtbank niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is namelijk vereist dat eisers aannemelijk maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit eisers in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs konden en mochten afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Daarnaast is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. [14] Hiervan is geen sprake. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat door het college van Breda (kennelijk) toegepaste coulance haar niet bindt om hetzelfde te doen.
5.2.
Ook een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. In 2020 was er een redelijk plotse lockdown die het vliegverkeer stillegde. In de zomer van 2021 was het wel mogelijk om te reizen, maar met het risico dat men niet op tijd met het vliegtuig terug zou kunnen reizen bij een coronabesmetting. Dat zorgt niet voor rechtsonzekerheid. Aan de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland kan ook niet de betekenis worden gehecht die eisers daar aan gehecht willen zien, want die ziet op de lockdown in 2020 en uit de uitspraak blijkt niet welke reden ten grondslag ligt aan het aannemen van dringende redenen door het betreffende college. Bovendien zijn er ook uitspraken van rechtbanken, waaronder van deze rechtbank, waarin geen coulance betracht wordt bij een te late terugkeer naar Nederland, onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep dat overmacht geen rol speelt bij de vraag of sprake is van dringende redenen. [15]
Het recht op Family Life en het recht om het land te verlaten
6.1.
Met het college is de rechtbank van oordeel dat niet duidelijk is of en zo ja welke familie eisers in Marokko hebben bezocht. Daarnaast zijn eisers niet zodanig belemmerd in het bezoeken van hun familie in Marokko dat van een inbreuk sprake is. Zij kunnen dit namelijk wel doen. Eisers lopen het risico dat wanneer zij Nederland verlaten voor de maximaal toegestane duur, zij vanwege een coronabesmetting niet op tijd naar huis kunnen en daardoor bijstand mislopen over de periode dat ze te lang in Marokko waren. Dat risico komt voor rekening van eisers zelf. Volgens artikel 2 lid 4 van Pro de Grondwet mag iedereen het land verlaten, behoudens de in de wet bepaalde gevallen. In de Participatiewet is neergelegd dat aan het verlaten van het land een maximale duur verbonden is. Het toetsen van de Participatiewet aan de Grondwet is de rechter niet toegestaan. [16] De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besluit van 4 februari 2022 in stand blijft. De rechtbank ziet wel aanleiding om te bezien of eisers recht hebben op een vergoeding van de kosten die zij hebben gemaakt in het bezwaar tegen het besluit van
4 februari 2022 en het beroep tegen het besluit van 29 maart 2022.
Proceskosten
8. De kosten, die eisers in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs hebben moeten maken, komen voor vergoeding in aanmerking voor zover het betreffende bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid. [17] Naar het oordeel van de rechtbank is hiervan sprake. Op de zitting heeft het college het besluit van 29 maart 2021 immers herroepen omdat zij aan eisers onvoldoende duidelijk had gemaakt dat sprake was van een fatale termijn waarbinnen zij moesten reageren. Daarmee staat voldoende vast dat het college het besluit van 29 maart 2022 heeft ingetrokken wegens een aan haarzelf te wijten onrechtmatigheid.
8.1.
Het college kan door de rechtbank worden veroordeeld tot vergoeding van de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. [18] Naar het oordeel van de rechtbank komen ook de kosten die eisers hebben gemaakt in het beroep tegen het besluit van 29 maart 2022 voor vergoeding in aanmerking. Zij hadden deze immers niet hoeven maken als het college een juist besluit had genomen.
8.2.
Hiermee komt de proceskostenvergoeding neer op: € 597,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met wegingsfactor 1) in bezwaar en € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1) in beroep, in totaal derhalve € 2.271,-.
8.3.
De rechtbank zal ook bepalen dat het college het door eisers betaalde griffierecht moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.271,-;
- bepaalt dat het college het door eisers betaalde griffierecht van € 50,- moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.B. van Onzenoort, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.J.J. Sterks, griffier, op 16 maart 2023 en openbaar gemaakt door middel van een geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid om deze uitspraak mede te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
EVRM
Artikel 8. Recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Grondwet
Artikel 2
(…)
4. Ieder heeft het recht het land te verlaten, behoudens in de gevallen, bij de wet bepaald.
Artikel 120
De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 7:15
(…)
2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
(…)
Artikel 8:75
1. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing. (…)
(…)
Artikel 8:75a
1. In geval van intrekking van het beroep omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, kan het bestuursorgaan op verzoek van de indiener bij afzonderlijke uitspraak met toepassing van artikel 8:75 in Pro de kosten worden veroordeeld. Het verzoek wordt gedaan tegelijk met de intrekking van het beroep. Indien aan dit vereiste niet is voldaan, wordt het verzoek niet-ontvankelijk verklaard.
(…)
Participatiewet
Artikel 13. Uitsluiting van bijstand
1. Geen recht op bijstand heeft degene:
(…)
e. die per kalenderjaar langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland dan wel een aaneengesloten periode van langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland;
(…)
4. In afwijking van het eerste lid, onderdeel e, geldt voor personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt, een periode van dertien weken.
Artikel 16. Zeer dringende redenen
1. Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.
(…)
Artikel 54. Onjuiste gegevens en onvoldoende medewerking
(…)
3. Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
(…)
Artikel 58. Terugvordering
(…)
2. Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kan kosten van bijstand terugvorderen, voorzover de bijstand:
a. anders dan in het eerste lid, ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend;
(…)
8. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Verzamelbeleidsregels Participatiewet, IOAW, IOAZ en BBZ 2004
Artikel 6:2: Dringende Pro redenen
1. Het college ziet af van herziening, intrekking, terugvordering, invordering of verhaal wanneer sprake is van dringende redenen.
2. Van dringende redenen is in ieder geval sprake als het terugvorderen of invorderen van teveel betaalde bijstand leidt tot:
a. onaanvaardbare financiële of sociale consequenties zoals uithuiszetting of afsluiting van energie of water;
b. levensbedreigende situaties, dan wel blijvend letsel of invaliditeit, welke alleen zijn af te wenden door het verstrekken van bijstand.
(…)