Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/4682 Woo
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2023 in de zaak tussen
de erven [naam eisers] , uit [plaatsnaam] , eisers,
gemachtigde: mr. F. Bajrami,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert, verweerder.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers over het verzoek tot openbaarmaking van stukken.
In het besluit van 4 november 2021 (primair besluit) heeft het college het verzoek van [naam eisers] (hierna: [naam eisers] ) om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) deels gehonoreerd en diverse stukken, genummerd 1 tot en met 59, gedeeltelijk openbaar gemaakt. [naam eisers] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 24 augustus 2022 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar met inachtneming van het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog een zoekslag verricht naar documenten over de periode van februari 2020 tot en met 28 januari 2021. Dit heeft geleid tot openbaarmaking van nadere documenten (genummerd 60 tot en met 69). Voor het overige is het primaire besluit in stand gelaten, onder verbetering van de motivering.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 9 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college, mr. H.E. Noordhoek en mr. M. Braspenning, deelgenomen.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank beoordeelt het beroep van eisers over het verzoek tot openbaarmaking van de stukken onder meer aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten
1.1.
Op 10 september 2021 heeft [naam eisers] het college verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van alle (concept)rapporten, eerdere versies van rapporten van Strukton Milieutechniek (hierna: Strukton) en Antea Group (hierna: Antea) betreffende hun onderzoeken over verontreiniging aan de [adres] , en de correspondentie tussen de gemeente, het waterschap, Strukton en Antea waarover de gemeente beschikt (het verzoek).
1.2.
In het primaire besluit van 4 november 2021 heeft het college het verzoek van [naam eisers] deels ingewilligd en 59 documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt, al dan niet met weglakking van passages in deze stukken.
1.3.
[naam eisers] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Namens [naam eisers] is het bezwaar door diens gemachtigde toegelicht op de hoorzitting van 20 april 2022.
1.4.
In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en alsnog 10 documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt die zien op de periode februari 2020 tot en met 28 januari 2021. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
1.5.
Tegen het bestreden besluit heeft [naam eisers] beroep ingesteld.
1.6.
Op 23 november 2022 is [naam eisers] overleden. De gemachtigde heeft aangegeven dat hij gemachtigd is om de procedure namens de erfgenamen van [naam eisers] (eisers) voort te zetten.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordelingskader
3. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) [1] , zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo in werking getreden. [2] Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerking van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen in de Woo moeten worden genomen. [3] Het bestreden besluit is van 24 augustus 2022. De rechtbank is daarom van oordeel dat deze zaak dient te worden beoordeelt op grond van het recht dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, namelijk de Woo.
Verweerder heeft de documenten genummerd 1 tot en met 69, met de nog steeds geheim te houden passages toegezonden met het verzoek om toepassing te geven aan artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij brief van 20 december 2022 is aan eisers met toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb medegedeeld dat van de stukken waarvan op grond van de Woo om openbaarmaking of verstrekking is verzocht, alleen de bestuursrechter kennis neemt.
4. Belang bij openbaarmaking
4.1.
Eisers stellen dat ten onrechte documenten niet (geheel) openbaar zijn gemaakt en dat er documenten worden achtergehouden. Uit de openbaargemaakte mailwisseling blijkt dat de concept-deskundigenrapporten anders luiden dan de definitieve rapporten, waarbij volgens eisers sprake is geweest van sturing door de gemeente naar aanleiding van kennelijke tegenstrijdigheden in de rapporten van Strukton en Antea. Omwille van de waarheidsvinding en het wetenschappelijk kunnen toetsen van aannames is het volgens eisers van groot belang ook kennis te nemen van de conceptrapportages. Ter zitting hebben eisers nader toegelicht dat, zoals ook in bezwaar aangegeven, zij niet alleen zelf belang hebben bij kennisneming van de gevraagde documenten. Het belang bij controle op de democratische rechtsorde en de noodzaak tot transparantie is relevant. Het gaat om stukken die betrekking hebben op een openbare drugsdumping en bodemverontreiniging. Het is van belang dat deze stukken openbaar zijn.
4.2.
Op grond van artikel 2.5 van de Woo wordt bij toepassing van deze wet uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving.
4.3.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie wordt afgezet tegen de door weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet wordt afgezet tegen het belang van degene die om openbaarmaking van de stukken verzoekt. [4] Het recht op openbaarmaking dient uitsluitend het publieke belang van een goede democratische bestuursvoering. Daarom kan ten aanzien van de openbaarmaking geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of het oogmerk van eisers. [5]
4.4
De rechtbank stelt vast dat voor deze procedure het (persoonlijk) belang van eisers bij het verkrijgen van informatie niet relevant is. Het gaat om openbaarmaking van stukken naar aanleiding van een (oorspronkelijk) Wob-verzoek. Het openbaar belang is geobjectiveerd en staat los van een specifiek belang van eisers. [6] Onder de Woo is dat niet anders, zo blijkt uit artikel 2.5 van de Woo. Dat eisers - in het kader van andere procedures - belang hebben bij het beschikken over een compleet dossier, is voor de beoordeling van deze zaak daarom niet van belang. Het gestelde belang van een goede democratische bestuursvoering en besluitvorming leidt tot een toetsing van het bestreden besluit aan de toepasselijke bepalingen van de Woo.
Omvang geding
5. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers aangegeven dat het beroep met name ziet op de geweigerde openbaarmaking van de conceptrapporten, de onjuiste toepassing van de weigeringsgronden betreffende persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad (aangeduid met code IBPB 1 en 2), inspectie, controle en toezicht (code 2D) en de weigeringsgrond die ziet op andere concurrentiegevoelige informatie (code 2F), evenals de motivering van deze weigeringsgronden via codes. Het college heeft niet alleen ten onrechte de conceptrapporten niet verstrekt, maar ook substantiële delen van de wel openbaar gemaakte documenten zwart gelakt en daarbij nagelaten de onder de Woo voorgeschreven belangenafweging te verrichten, waar het milieu-informatie betreft. Ten slotte heeft de gemachtigde ter zitting aangevoerd dat de (nadere) zoekslag ten aanzien van de periode van februari 2020 tot 28 januari 2021 onvolledig is geweest.
De beroepsgrond dat namen, parafen en persoonsgegevens door het college ten onrechte zijn geanonimiseerd, is ter zitting ingetrokken. De rechtbank zal zich hier dan ook niet meer over uitlaten.
6. Door verweerder gehanteerde wijze van motiveren
Standpunt eisers
6.1.
Uit het bestreden besluit blijkt dat het college gebruik heeft gemaakt van vier weigeringsgronden uit de Woo, met daaraan door het college toegekende codes. Dat er per zwartgelakte passage een weigeringsgrond is gegeven, maakt niet dat per document een gedegen motivering is gegeven. De motivering waarom een bepaalde uitzonderingsgrond is gebruikt, is slechts globaal en ziet niet op specifieke documenten of passages. Een bestuursorgaan dient per document of per gedeelte van een document te motiveren waarom het niet kan worden verstrekt. [7] Er kan volgens eisers niet worden volstaan met een categoriale weigering van een aantal documenten of een algemene motivering. [8]
6.2.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennisgenomen van de documenten, zonder anonimisering. De rechtbank stelt vast dat de documenten waarvan openbaarmaking wordt verzocht concept-rapporten van Strukton en Antea, e-mailberichten en een offerte betreft, genummerd als documenten 1 tot en met 69 en voorzien van codes 2D, IBPB1, IBPB2 en 2F. De motivering van de weigeringsgronden is neergelegd in de besluiten van het college met een verwijzing naar de documentnummers en codes, en de documenten zijn steeds voorzien van de relevante code.
6.3
De rechtbank is van oordeel dat een bestuursorgaan in beginsel per document of onderdeel van een document moet motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Het bestuursorgaan kan daar echter van afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. [9] Het college heeft in de besluiten de weigeringsgronden gemotiveerd en voorzien van codes. In de gedeeltelijk openbaar gemaakte stukken heeft het college per document, passage of alinea via vermelding van de toepasselijke code aangegeven waarom bepaalde informatie niet openbaar wordt gemaakt. Het college heeft mogen volstaan met het in de besluiten geven van een motivering per weigeringsgrond en het in de documenten door middel van een codering verwijzen naar deze motivering. Daarmee is voldaan aan het motiveringsvereiste. Een motivering per document of passage zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Van een nadere motivering per document en per zelfstandige tekstpassage heeft het college dus mogen afzien. [10] Deze beroepsgrond slaagt niet.
7. Heeft het college op goede gronden de weigeringsgrond persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad toegepast (code IBPB 1 en 2)? Artikel 5.2, eerste, tweede en vierde lid, van de Woo
Standpunt eisers
7.1.
Wil er sprake zijn van persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad dienen de persoonlijke beleidsopvattingen te hebben plaatsgevonden binnen een bestuursorgaan dan wel in het kader van gezamenlijke verantwoording. Er is sprake van gezamenlijke verantwoording als meerdere bestuursorganen een intern overleg voeren en een gezamenlijk belang hebben. Bij intern beraad kan een externe partij worden betrokken. Volgens eisers vervalt het interne karakter van het beraad als er sprake is van advisering aan het bestuursorgaan, zoals in deze zaak. [11] Daarnaast bevatten de conceptrapporten geen persoonlijke beleidsopvattingen, maar feitelijke en technische (milieu)informatie. De openbaarmaking van de conceptrapporten kan niet met een beroep op artikel 5.2, eerste lid, van de Woo worden geweigerd. Hoewel eventuele opmerkingen, tekstvoorstellen en suggesties ter verbetering van de rapporten kunnen worden aangemerkt als intern beraad, had het college moeten motiveren waarom het college de informatie niet met toepassing van artikel 5.2, vierde lid, van de Woo heeft verstrekt. Deze belangenafweging en de motivering daarvan is volgens eisers ten onrechte achterwege gebleven.
Standpunt college
7.2.
Ook documenten afkomstig van derden kunnen als documenten ten behoeve van intern beraad worden gezien indien deze documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. De conceptrapporten van Strukton en Antea zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. Het college heeft daarom mogen weigeren de conceptversies openbaar te maken. Openbaarmaking vindt plaats via de definitieve versies. Voor zover een conceptrapport afwijkt van de definitieve versie, is volgens het college sprake van persoonlijke beleidsopvattingen dan wel van feitelijke gegevens die daar dermate nauw mee zijn verweven, dat het niet mogelijk om deze te scheiden. [12]
Niet alleen voor de conceptversies van de rapporten, maar ook daarover gemaakte opmerkingen en wisseling van gedachten in e-mails geldt dat het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad. Het belang van het beschermen van de vrije gedachtewisseling van de ambtenaren en andere betrokkenen weegt zwaarder dan het belang van openbaarheid, reden waarom het college openbaarmaking heeft geweigerd.
7.3.
Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo wordt, ingeval van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Op grond van het vierde lid wordt, in afwijking van het eerste lid, bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Oordeel rechtbank
7.4.
Het verzoek van eisers ziet voor het overgrote deel op documenten die milieu-informatie bevatten als bedoeld in artikel 2.1 van de Woo in samenhang met artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Deze documenten bevatten informatie over de lozing van drugsafval en bevatten dus informatie over de toestand van de bodem, stoffen die de bodem aantasten of waarschijnlijk aantasten en informatie over activiteiten die op de bodem een uitwerking hebben of kunnen hebben.
7.5
De rechtbank overweegt dat het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ in artikel 5.2 van de Woo, gezien de uitzonderingen die expliciet worden gemaakt, is aangescherpt ten opzichte van de definitie in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Niet alleen feiten, maar ook prognoses en (gevolgen van) beleidsalternatieven of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter zijn expliciet uitgesloten van het begrip persoonlijke beleidsopvattingen. De reikwijdte van dit begrip is ingeperkt, waardoor er minder snel sprake is van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Dit volgt ook uit de kamerbrief van minister Ollongren waarin staat dat deze uitzonderingsgrond minder ruim zal kunnen worden toegepast. [13]
Het college heeft diverse (passages in) stukken niet openbaar gemaakt, omdat er sprake zou zijn van persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. Uit het bestreden besluit en het verweerschrift blijkt – anders dan de mededeling dat artikel 5.2 van de Woo van toepassing is – niet dat het college bij de heroverweging in bezwaar de openbaarmaking van (delen van) documenten met code IBPB 1 en 2 (alsnog) heeft getoetst aan deze ná het primaire besluit in werking getreden bepaling. De rechtbank heeft dit, na kennisneming van de documenten waarop code IBPB 1 en/of IBPB 2 is toegepast, niet kunnen vaststellen.
Zonder uitputtend te willen zijn, is de rechtbank ten aanzien van een aantal documenten met weggelakte passages in e-mails (bijvoorbeeld in de documenten met nummers 4, 7, 11/13, 15, 23/45, 25, 36, 47, 48, 49, 56 en 57) niet op voorhand duidelijk dat hier steeds sprake is van ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ als bedoeld in artikel 5.2 van de Woo.
Zo deze documenten al persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad bevatten, dan moet krachtens het vierde lid van deze bepaling worden bezien of deze (milieu-)informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Niet blijkt of het college deze afweging als bedoeld in artikel 5.2, vierde lid, van de Woo heeft gemaakt. De rechtbank wijst, wederom niet uitputtend, op de documenten met nummers 1, 15, 36, 44, 45, 67 en 69.
Gelet hierop is het bestreden besluit niet op een zorgvuldige wijze tot stand gekomen en lijdt het aan een motiveringsgebrek. Verweerder heeft daarnaar gevraagd ter zitting niet alsnog een afdoende toelichting kunnen geven.
Geweigerde openbaarmaking conceptrapporten Strukton en Antea wegens ‘persoonlijke beleidsopvattingen’
De rechtbank is – zonder nadere toelichting door het college – niet duidelijk geworden dat deze conceptrapporten persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad bevatten. (Concept-)rapporten van deskundigen als de onderhavige, zijn het resultaat van een zo objectief mogelijk verricht onderzoek. Het gaat om rapporten met feitelijke en technische (milieu-)informatie. Dat betekent dat het college de openbaarmaking van de conceptrapporten niet met een beroep op artikel 5.2, eerste lid, van de Woo heeft mogen weigeren. Eventuele opmerkingen die een medewerker (van de gemeente) bij de conceptrapporten heeft gemaakt, te weten opmerkingen met tekstvoorstellen en suggesties ter verbetering van de conceptrapporten kunnen wel persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad bevatten. Als documenten beleidsopvattingen voor intern beraad bevatten, dan kan deze informatie wellicht worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Niet blijkt of het college deze afweging als bedoeld in artikel 5.2, vierde lid, van de Woo heeft gemaakt.
Tussenconclusie weigeringsgrond IBPB 1 en/of IBPB2 (intern beraad)
7.6
Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank nagelaten afdoende te motiveren of de geweigerde (gedeeltelijke) openbaarmaking van documenten met code IBPB 1 en/of 2 steeds persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 5.2 van de Woo betreft.
Ook heeft het college waar het milieu-informatie betreft nagelaten kenbaar het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen af te wegen tegen het belang van openbaarmaking, terwijl artikel 5.2, vierde lid, van de Woo dat wel vereist. Indien het college deze belangenafweging wel heeft gemaakt, dan dient zij dit op een goede en deugdelijke manier inzichtelijk te maken.
Reeds hierom is het beroep gegrond. Het bestreden besluit zal in zoverre worden vernietigd en het college zal een nieuw besluit op de bezwaren van eisers dienen te nemen, waar het betreft de geweigerde openbaarmaking van (delen van) documenten met toepassing van deze weigeringsgrond (code IBPB1 en/of IBPB2).
8. Heeft het college de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder aanhef en onder d, van de Woo (inspectie, controle en toezicht, code 2D) mogen toepassen?
Standpunt eisers
8.1.
Het gaat om weggelakte (delen van) e-mailberichten en rapporten in 38 bijlagen. Er was geen sprake van handhaving, althans niet tot april 2021. Uit jurisprudentie volgt dat het beroep op deze weigeringsgrond goed onderbouwd zal moeten worden. Ook hier zal per document gemotiveerd moeten worden waarom het niet geheel of gedeeltelijk kan worden verstrekt. De enkele verwijzing naar het belang van inspectie, controle en toezicht volstaat hoe dan ook niet en getuigt op zichzelf al van een onvoldoende zorgvuldige belangenafweging en motivering. Niet valt in te zien hoe openbaarmaking van de stukken kan leiden tot moeilijkheden bij toekomstige onderzoeken in het kader van inspectie, controle en handhaving.
Standpunt college
8.2.
Het college stelt dat ambtenaren om doeltreffend te kunnen inspecteren, controleren en toezicht te houden gegevens uitwisselen, methodes ontwikkelen en technieken en controleplaatsen en tijden bepalen. Als de documenten die hierop betrekking hebben voor een ieder ter inzage zouden zijn, dan kan de toezichthoudende taak niet meer (goed) worden uitgeoefend. Het gaat om weggelakte onderzoeksvragen en afstemming binnen de gemeente en tussen ambtenaren en deskundigen, maar ook welke partijen in welke fasen van onderzoek worden betrokken, welke expertise deze mensen hebben, welke controle technieken er worden gebruikt en hoe er wordt getoetst. Openbaarmaking van de informatie kan toekomstig optreden bemoeilijken en effectieve controle, toezicht en handhaving schaden. Het algemeen belang van goed toezicht en handhaving wordt op deze wijze onevenredig benadeeld.
8.3.
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: de inspectie controle en toezicht door bestuursorganen.
8.4.
De rechtbank stelt voorop dat het uitgangspunt van de Woo is dat bij de overheid berustende informatie in beginsel openbaar is, tenzij zwaarwegende belangen als bedoeld in artikel 5.1 en 5.2 van de Woo zich daartegen verzetten. Dat geldt naar oordeel van de rechtbank ook als het verzoek betrekking heeft op informatie over door een bestuursorgaan uitgevoerd toezicht, waaronder informatie over onder toezicht staande personen. Indien er een belangenafweging dient te worden gemaakt, weegt het uitgangspunt van de Woo – openbaarheid is regel – zwaar. [14] De informatie waarom is verzocht heeft onder meer betrekking op de inspectie- en toezichthoudende taak van het college bij een lozing van drugsafval. Het weigeren van deze informatie kan, gelet op het uitgangspunt van openbaarheid, slechts worden toegepast als zich bijzondere omstandigheden voordoen.
8.5
Na kennisneming van de documenten met code 2D is de rechtbank van oordeel dat het college de openbaarmaking daarvan met toepassing van de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo deels heeft mogen weigeren, namelijk voor zover uit deze door het college geweigerde informatie strategie, aanpak en werkwijze van het college volgen bij het doen van onderzoek na het aantreffen van een (drugs)verontreiniging. De rechtbank wijst onder meer op de documenten met nummers 2, 3, 4, 9, 16, 17, 19, 22, 26, 27, 31 tot en met 36, en 38 tot en met 40. Openbaarmaking van deze informatie kan toekomstig optreden bemoeilijken en effectieve controle, toezicht en handhaving schaden. Inzicht in deze informatie kan er toe leiden dat (rechts)personen hierop hun gedrag in de toekomst kunnen afstemmen. Daarom heeft het college ten aanzien van deze documenten aan het belang van inspectie, controle en toezicht een zwaarder belang mogen toekennen dat aan het belang van openbaarheid van deze informatie.
8.6
Gelet echter op het uitgangspunt dat openbaarheid de regel is, is de rechtbank van oordeel dat niet bij alle documenten voldoende is gemotiveerd dat het belang van inspectie, controle en toezicht zwaarder weegt dan het publieke belang van openbaarmaking van de informatie. De rechtbank wijst bijvoorbeeld op de weggelakte passages in documenten 8, 10, 14, 20, 41 tot en met 46, 51, 52, 55 en 56, die overigens deels dezelfde informatie betreffen. De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat er ook in (onder meer) deze documenten sprake is van informatie die ziet op inspectie, controle en toezicht als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo. Daarnaar gevraagd kon het college op de zitting niet alsnog een afdoende motivering geven voor weigering van openbaarmaking. Het college zal de documenten met code 2D die zijn geweigerd op deze uitzonderingsgrond nogmaals moeten bekijken en beoordelen, en voor zover de genoemde belangen zich daar niet verzetten, openbaar moeten maken. Het bestreden besluit houdt ook in zoverre geen stand.
9. Heeft het college de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo (bescherming van andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens, code 2F) mogen toepassen?
9.1.
Het betreft de documenten genummerd 60, 61, 63 en 64. Het college stelt dat de bedragen van werkzaamheden door derden zijn weggelakt, omdat dit concurrentiegevoelige informatie betreft. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo mag worden geweigerd om dergelijke informatie openbaar te maken.
9.2
Eisers stellen daartegenover dat zij in het kader van de kostenverhaalsbeschikking wel inzage hebben gekregen in de bedragen en urenspecificaties van een bedrijf dat de werkzaamheden heeft uitgevoerd. Eisers krijgen in dat geval dus wel inzicht in (financiële) informatie, maar niet wanneer zij daartoe in het kader van de Woo een verzoek indienen. Dit is voor hen onbegrijpelijk.
Oordeel rechtbank
9.3.
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: de bescherming van de andere dan in het eerste lid, onder c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegevens.
9.4.
De rechtbank is van oordeel dat het college openbaarmaking van de documenten betreffende kosten van werkzaamheden door derden heeft mogen weigeren. Daarbij vindt de zij van belang dat uit de informatie kan worden opgemaakt hoe de betrokken bedrijven opereren. Het openbaar maken van prijzen, tarieven en specificaties kan leiden tot een onevenredige benadeling van de concurrentiepositie van deze bedrijven, omdat andere bedrijven die dezelfde diensten verlenen hun prijzen en tarieven daarop kunnen aanpassen. Het college heeft de belangen van de in deze zaak betrokken bedrijven bij het voorkomen van onevenredige zwaarder mogen wegen dan de belangen van eisers en deze informatie daarom niet openbaar hoeven maken.
De rechtbank kan het college ook volgen in het standpunt dat het verstrekken van informatie in het kader van de kostenverhaalsbeschikking een andere situatie betreft dan in het kader van de Woo, omdat de informatie dan niet slechts voor eisers maar voor een ieder openbaar wordt gemaakt.
Deze beroepsgrond van eisers kan niet slagen.
10. Heeft het college de juiste zoekslag gehanteerd?
10.1.
De gemachtigde van eisers heeft ter zitting aangevoerd dat de zoekslag van het college (over de periode van februari 2020 tot en met 28 januari 2021) niet volledig is geweest, omdat er ook een conceptrapport zou zijn over een spoedsanering die heeft plaatsgevonden. Deze informatie had volgens eisers ook openbaar moeten worden gemaakt, nu deze binnen de te beoordelen periode valt.
10.2.
Het college heeft medegedeeld niet te kunnen reageren, omdat dit standpunt eerst ter zitting naar voren is gebracht en niet nader is onderbouwd. De rechtbank kan het college hierin volgen. Nu echter het beroep gegrond wordt verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd ten aanzien van de documenten die zijn geweigerd met toepassing van de weigeringsgronden intern beraad en inspectie, toezicht en controle (codes IBPB 1 en 2 en 2D), dient het college alsnog een beoordeling te maken van de stukken en een nieuw besluit op eisers bezwaren te nemen.
Het college kan dan ook beoordelen of de door eisers ter zitting genoemde informatie, voor zover deze binnen de reikwijdte van het oorspronkelijke verzoek valt, openbaar dient te worden gemaakt.
Conclusie en gevolgen
11. Gelet op het bovenstaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het betreft de geweigerde openbaarmaking van stukken ten behoeve van intern beraad en wegens het belang van inspectie, controle en toezicht, wegens strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.
12. De rechtbank draagt het college op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op eisers bezwaren te nemen, rekening houdend met deze uitspraak.
13. Nu de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden. Daarnaast veroordeelt de rechtbank het college in de door eisers gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van
€ 837,- per punt en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de (gedeeltelijke) weigering van openbaarmaking van documenten met codes IBPB 1 en/of IBPB2 en code 2D;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M. Schotanus, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 6 juni 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage
Wettelijk kader
Wet open overheid:
Op grond van artikel 2.5, van de Wet open overheid (Woo) wordt bij toepassing van deze wet uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving.
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
(…)
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder aanhef en onder d, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: de inspectie controle en toezicht door bestuursorganen.
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: de bescherming van de andere dan in het eerste lid, onder c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens.
Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, wordt, ingeval van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
Op grond van artikel 5.2, tweede lid, van Woo kan het bestuursorgaan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Op grond van artikel 5.2., vierde lid, van de Woo wordt, in afwijking van het eerste lid, bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.