Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 24/1529 en 24/3343
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 mei 2025 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats 1] , eisers
(gemachtigden: mr. R. Yahya en mr. C.J. Dekker),
en
De minister van Infrastructuur en Waterstaat (24/1529)
en
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (24/3343)
Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: [persoon 1] uit [plaats 1] (24/1529 en 24/3343) en [persoon 2] uit [plaats 1] (24/3343) (belanghebbenden).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag van eisers. Zij hebben een verzoek ingediend op grond van de Wet open overheid (Woo) waarin zij hebben verzocht om documenten over grondtransacties in de Noordwaard. Eisers zijn het niet eens met de gedeeltelijke afwijzing van hun aanvraag. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het verzoek op goede gronden gedeeltelijk is geweigerd.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de ministers op een aantal punten niet goed hebben gemotiveerd waarom ze bepaalde (onderdelen van) documenten niet openbaar willen maken. Eisers krijgen dus gelijk en de beroepen zijn gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 en 5 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 6. Daarbij gaat de rechtbank onder andere in op de vraag of de ministers goed en voldoende inzichtelijk hebben gezocht en of ze op de juiste gronden openbaarmaking gedeeltelijk hebben geweigerd. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Eisers hebben op 10 juni 2022 een aanvraag ingediend bij het Rijksvastgoedbedrijf als onderdeel van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over vijf vastgoedtransacties waarbij de Staat der Nederlanden betrokken is. Concreet gaat het over in totaal vijf aktes van levering over grondtransacties in de Noordwaard tussen de Staat en eisers en tussen de Staat en belanghebbenden. Op 20 juli 2022 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (de minister BZK) het verzoek voor zover het de door eisers als vierde genoemde akte van levering betreft doorgestuurd naar de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister IW). Dit betreft de koop van de percelen kadastraal bekend als [plaats 2] [perceel 1] en [plaats 2] [perceel 2] door Rijkswaterstaat. De rest van het Woo-verzoek heeft de minister BZK zelf behandeld.
2.1.
De minister BZK heeft het verzoek met het besluit van 9 januari 2023 gedeeltelijk toegewezen. Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 21 februari 2024 op de bezwaren van eisers heeft de minister BZK de bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, de motivering aangepast en het besluit verder in stand gelaten.
2.2.
De minister IW heeft op 25 januari 2023 het verzoek van eisers gedeeltelijk toegewezen. Ook hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 19 december 2023 heeft de minister IW de bezwaren gegrond verklaard en het besluit en de motivering aangepast.
2.3.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
De ministers hebben op de beroepen allebei gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
In het verweerschrift heeft de minister BZK aangegeven dat bij nadere bestudering sommige documenten die geheel niet openbaar waren gemaakt nu gedeeltelijk alsnog openbaar worden gemaakt. Het gaat daarbij om:
- Taxatierapport [plaats 3] , bijlage 2 bij document 006 in binder 1;
- Taxatierapport, document 005 in binder 2.
2.5.
De rechtbank heeft de beroepen op 18 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- de gemachtigden van eisers
- voor de minister IW: mr. F.S. de Waal, juridisch adviseur
- voor de minister BZK: mr. drs. H.D. Bijvanck, juridisch medewerker, en [persoon 3] , registertaxateur
- derde partijen in persoon. [persoon 1] wordt vergezeld door [persoon 4] , zijn zoon, en [persoon 2] wordt vergezeld door [persoon 5] , zijn zoon.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van de bestreden besluiten
Wat hebben eisers gevraagd?
3. Eisers hebben gevraagd om alle informatie, op wat voor gegevensdrager dan ook, met betrekking tot de volgende vijf grondtransacties:
3.1.
Verkoop van de percelen kadastraal bekend [plaats 3] [perceel 3] , [perceel 4] , [perceel 5] , [perceel 6] , [perceel 7] en [perceel 8] door Bureau Beheer Landbouwgronden aan [persoon 5] , akte van levering [nummer 1] van 3 juni 2011.
3.2.
Verkoop door Bureau Beheer Landbouwgronden van percelen kadastraal bekend [plaats 3] [perceel 9] , [perceel 10] en [perceel 11] aan [eiser 1] (eiser), [plaats 3] [perceel 12] , [perceel 13] , [perceel 14] en [perceel 15] aan [persoon 5] en [plaats 3] [perceel 16] , [perceel 17] en [perceel 18] aan [persoon 1] , akte van levering [nummer 2] van 26 maart 2013.
3.3.
De ruil van gronden tussen het Rijksvastgoedbedrijf en [persoon 5] , waarbij de Staat (het Rijksvastgoedbedrijf) de gronden kadastraal bekend [plaats 3] [perceel 19] en [perceel 20] overdraagt aan [persoon 5] en [persoon 5] op zijn beurt de percelen kadastraal bekend [plaats 1] , [perceel 14] overdraagt aan de Staat (het Rijksvastgoedbedrijf), akte van levering [nummer 3] van 29 november 2018.
3.4.
Verkoop door [persoon 1] aan de Staat (infrastructuur en milieu) van de percelen kadastraal bekend [plaats 2] , [perceel 21] en [perceel 22] , akte van levering [nummer 4] van 1 juni 2011.
3.5.
Verkoop door de Staat (het Rijksvastgoedbedrijf) aan [persoon 1] van de percelen kadastraal bekend [plaats 3] [perceel 23] , akte van levering [nummer 5] van 25 juni 2021.
3.6.
Het verzoek voor de transacties als genoemd onder 3.1, 3.2, 3.3 en 3.5 is behandeld door de minister BZK. Het verzoek voor de transacties als genoemd onder 3.4 is behandeld door de minister IW.
Wettelijk kader
4. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Op grond waarvan zijn gegevens geweigerd?
5. De minister BZK heeft, voor zover relevant voor deze procedure, gegevens geweigerd op grond van:
- Artikel 5.1, eerste lid aanhef en onder e van de Woo. Nationale identificatienummers zijn weggelaten.
- Artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder b van de Woo. De minister hoeft geen informatie openbaar te maken als de financiële belangen van de Staat of andere publiekrechtelijke lichamen zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid.
- Artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder i van de Woo. De minister hoeft geen informatie openbaar te maken als dit het belang van het goed functioneren van de overheid schaadt en dit zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
- Artikel 5.2, eerste lid van de Woo. De minister maakt geen persoonlijke beleidsopvattingen, waaronder ambtelijke adviezen, meningen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad openbaar.
5.1.
De minister IW heeft gegevens geweigerd op grond van:
- Artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder b van de Woo. De minister hoeft geen informatie openbaar te maken als de financiële belangen van de Staat of andere publiekrechtelijke lichamen zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid.
- Artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder e van de Woo. De minister maakt geen informatie openbaar als dit de persoonlijke levenssfeer schaadt en dat zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
Is de zoekslag voldoende inzichtelijk gemaakt?
6. Eisers vinden dat de ministers onvoldoende hebben laten zien op welke wijze ze hebben gezocht. Niet duidelijk is met welke combinaties van zoektermen is gezocht. Hele zinnen lenen zich niet goed om te zoeken. Beide ministers geven niet aan bij welke interne afdelingen welke zoekvraag is uitgezet en de minister IW heeft ook niet aangegeven in welke databanken is gezocht. Daarmee kan niet worden vastgesteld dat ze het Woo-verzoek voldoende ruim hebben opgevat. Beide ministers hebben geen pachtovereenkomsten en de koopovereenkomsten genoemd onder 3.2, 3.3 en 3.5 overgelegd. Ze hebben ook onvoldoende naar WhatsAppberichten gezocht en naar e-mails. Ten onrechte zijn bijlagen die bij documenten horen waarop het Woo-verzoek ziet, buiten de reikwijdte van het verzoek gelaten.
6.1.
De minister IW geeft in het bestreden besluit aan dat gezocht is op bepaalde zoektermen. Dit zijn omschrijvende zinnen. In het verweerschrift heeft de minister IW aangegeven dat er ook op losse zoektermen is gezocht en dat daarbij op dossiers is uitgekomen. Deze relevante dossiers zijn geheel doorzocht. Van alle documenten in deze dossiers is beoordeeld of ze openbaar gemaakt kunnen worden. De minister IW geeft aan dat er wel degelijk is gezocht naar e-mails, maar dat het om dossiers gaat van meer dan 15 jaar oud. Bovendien zijn mogelijk niet alle e-mails in het dossier opgenomen. Het is een oud dossiers en medewerkers selecteren wat opgeslagen moet worden. Gebruik van WhatsApp was toen nog niet gebruikelijk.
6.2.
De minister BZK geeft in het bestreden besluit aan dat in Filenet is gezocht op de door eisers aangegeven dossiers. De inhoud van de dossiers is op de inventarislijsten opgenomen. Daarin staan alle documenten waaronder ook correspondentie en e-mails. In het verweerschrift is daarnaast aangegeven dat geen gebruik is gemaakt van WhatsApp.
6.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De ministers hebben voldoende inzicht gegeven in hoe zij hebben gezocht. Daarbij zijn dossiers aangetroffen waar het verzoek betrekking op heeft. Alle documenten die in die dossiers zaten zijn beoordeeld. De ministers sluiten niet uit dat bepaalde e-mails niet in de dossiers zijn opgenomen en geven ook aan dat dat niet altijd moet. Bovendien is het, gelet op de ouderdom van de dossiers, niet onaannemelijk dat er geen WhatsApp verkeer is geweest over deze onderhandelingen. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat dat er wel is of dat er meer dossiers zijn waar documenten in zitten of dat er meer zelfstandige documenten zijn waar hun verzoek betrekking op heeft.
Hebben de ministers goed genoeg gezocht?
7. Eisers stellen dat de zoekslag niet volledig is geweest. Als dat wel zo was geweest, hadden de ministers veel meer moeten vinden. Het valt daarbij op dat de minister IW wel een belanghebbendenonderzoek, taxatierapport, antwoord op het koopaanbod, correspondentie over overeenkomsten en aanbiedingen en depotovereenkomsten bij de levering heeft aangetroffen en de minister BZK niet. De minister IW heeft dan weer documenten niet gevonden die de minister BZK wel heeft bijgevoegd.
Eisers wijzen erop dat de rechtbank de ministers op kan dragen documenten die zij zouden moeten hebben met dwang op te vragen bij derde partijen die hier wel over beschikken.
7.1.
De minister IW geeft met een korte uitleg aan dat hij wel degelijk goed genoeg heeft gezocht. De minister IW wijst er ook op dat het aankoopproces dat hij doet wezenlijk anders is dan de minister BZK (Rijksvastgoedbedrijf). Zij doet alleen aankopen voor bepaalde projecten en doet geen onderhandelingen over grondruil en dergelijke. Er kunnen daarom verschillen zitten in aangetroffen documenten.
7.2.
De minister BZK wijst erop dat verschillende bestuursorganen een andere werkwijze kunnen hebben met betrekking tot archivering en dat het daardoor voor kan komen dat het ene bestuursorgaan nog wel informatie heeft die een ander orgaan niet meer heeft. Eisers hebben in ieder geval niet aannemelijk gemaakt dat de minister BZK meer informatie heeft dan op de inventarislijst is opgenomen.
7.3.
De rechtbank volgt het argument dat een deel van de verschillen tussen de gevonden resultaten gevonden kan worden in de verschillende doelstellingen van de ministers. Bij een zuivere koopovereenkomst, zoals de minister IW heeft gedaan, is bijvoorbeeld een belanghebbendenonderzoek niet te verwachten. Bij brede onderhandelingen om tot gebiedsontwikkeling te komen, zoals de taak is van de minister BZK, ligt dat wel voor de hand. Ook het archiveringsbeleid kan verschillen. De verschillende resultaten bij de verschillende ministers wijzen er daarom niet op dat ze, of één van hen, niet goed hebben gezocht.
7.4.
De rechtbank heeft dus onvoldoende grond om te twijfelen aan de uitkomsten van deze zoekslagen. Er zijn geen concrete aanwijzingen dat de ministers meer documenten onder zich hebben dan in de inventarislijsten is opgenomen. Het is niet zeker dat alle e-mails zijn gearchiveerd. Ook zijn er geen aanwijzingen dat documenten waarop het Woo-verzoek betrekking heeft, buiten de onderzochte dossiers kunnen worden aangetroffen. Het tijdsverloop tussen het moment van het verzoek – 10 juni 2022 – en de periode waarop het verzoek ziet – grotendeels omstreeks 2011 en 2023 – kan ook een legitieme rol spelen bij de vraag of documenten nog beschikbaar zijn.
7.5.
De rechtbank ziet daarom ook geen aanleiding om de ministers op te dragen om documenten bij andere partijen op te vragen. [1] Dat is pas aan de orde als er concrete aanwijzingen zijn dat een bepaalde partij buiten het bestuursorgaan nog wel de beschikking heeft over documenten die het bestuursorgaan onder zich zou moeten hebben.
Documenten ouder dan vijf jaar
8. Eisers stellen dat op grond van artikel 5.3 van de Woo documenten waarop een relatieve weigeringsgrond van toepassing is in beginsel openbaar moeten worden gemaakt. Het bestuursorgaan moet goed motiveren waarom de relatieve weigeringsgrond na vijf jaar nog van toepassing. De ministers hebben dit gemotiveerd door te wijzen op de financiële belangen van de Staat. Dit is volgens eisers onvoldoende motivering gelet op het tijdsverloop.
8.1.
De minister BZK stelt dat bij de zeven documenten die inmiddels ouder zijn dan vijf jaar met name informatie is weggelakt vanwege de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Het gaat om namen, e-mail adressen en telefoonnummers. Ook na vijf jaar is het nog zeer onwenselijk die openbaar te maken. Volgens de minister BZK blijkt uit de Kamerstukken [2] dat de weigeringsgrond voor bijzondere persoonsgegevens niet door tijdsverloop wordt beïnvloed. Voor het overige wijst de minister BZK erop dat er binnen het dossier heel veel samenhang is en dat de afweging over documenten die inmiddels ouder dan vijf jaar zijn, niet anders is dan toen het besluit genomen werd en ook niet anders dan bij documenten uit hetzelfde dossier die nog niet ouder zijn dan vijf jaar. Gelet op de directe link tussen die documenten geldt hetzelfde toetsingsregime. Ook de minister IW geeft aan dat de weigeringsgronden nog onverkort gelden.
8.2.
Ter zitting hebben beide minister uitgelegd dat de onderhandelingspositie bij toekomstige projecten nog steeds geschaad kan worden als deze oudere documenten vrijgegeven worden. Ze geven immers inzicht in de wijze van onderhandelen en de onderliggende uitgangspunten. Ze wijzen ook nogmaals op de verbondenheid met jongere documenten.
8.3.
Deze beroepsgrond slaagt. In de bestreden besluiten hebben de ministers onvoldoende gemotiveerd waarom documenten ouder dan vijf jaar niet geopenbaard gemaakt kunnen worden. De minister BZK heeft dat bovendien zelf in zijn verweerschrift onderkend en alsnog aanvullend documenten openbaar gemaakt. Gelet op de aanvullende motivering ter zitting is de rechtbank van oordeel dat hiermee alsnog is voldaan aan de verzwaarde motiveringsplicht.
Hebben de ministers de documenten voldoende per zelfstandig onderdeel beoordeeld?
9. Eisers stellen dat de ministers onvoldoende per zelfstandig onderdeel hebben beoordeeld of het openbaar gemaakt kan worden. Dit moet wel. [3] De minister BZK heeft ten onrechte bij het weglakken geen onderscheid gemaakt tussen een nationaal identificatienummer en persoonsgegevens zoals geboortedata. Een nationaal identificatienummer is een nummer van een persoon dat strekt tot identificatie en dat bij wet is voorgeschreven. [4] Een geboortedatum valt daar niet onder. Bij het weglakken had duidelijk moeten zijn welk gegeven waar is weggelakt.
De ministers hebben ten onrechte complete documenten geweigerd en onvoldoende per zelfstandig onderdeel van een document gemotiveerd waarom dit niet openbaar kan worden gemaakt. Dit geldt met name voor concepten en taxatierapporten. Het integraal weigeren van documenten is de uitzondering en moet extra daadkrachtig gemotiveerd worden. [5] Een bestuursorgaan moet op basis van de inhoud van een document bepalen of het openbaar gemaakt kan worden. Het enkel verwijzen naar de aard of status van het document en niet naar de inhoud is onvoldoende. [6]
9.1.
De minister IW geeft in het bestreden besluit aan dat bij elk (gedeelte van een) document is aangegeven op welke grond dit geweigerd is. Sommige documenten zijn geheel geweigerd vanwege de financiële belangen van de Staat. Het gaat te ver om in die documenten van elke passage apart te benoemen dat dit de weigeringsgrond is.
9.2.
De minister BZK heeft dit punt nader bekeken en komt daarom tot gedeeltelijke openbaarmaking van twee taxatierapporten, waardoor minder integraal is geweigerd en specifieker naar onderdelen van documenten is gekeken. De minister BZK wijst er op dat de concepten die integraal zijn geweigerd ambtelijke concepten zijn en geen bestuurlijk gedragen concepten. Bij dergelijke concepten acht hij het belang van vrije ambtelijke meningsvorming en een vertrouwelijke voorafgaande gedachtewisseling belangrijker dan het belang van openbaarmaking. Bij gedragen bestuurlijke concepten zou dat anders zijn.
9.3.
Over het algemeen mag het bestuursorgaan volstaan met het per passage aangeven wat de weigeringsgronden zijn en dit met een algemene toelichting op de weigeringsgronden motiveren. Het gaat te ver om van een bestuursorgaan te verwachten dat in een zelfstandig besluitonderdeel per woord of zinsdeel wordt aangegeven op grond waarvan openbaarmaking wordt geweigerd. De ministers mogen volstaan met per zelfstandig besluitonderdeel de weigeringsgronden te benoemen en te onderbouwen. Het volstaat als een heel blokje is weggelakt op basis van zowel artikel 5.1, eerste lid onder e als onder 5.1, tweede lid onder e, dit algemeen aan te geven zonder per weggelakt woord onderscheid te maken tussen beide weigeringsgronden. Het is duidelijk dat in dit blok informatie staat die ofwel persoonsgegevens betreffen (namen, geboortedata en adressen) ofwel identificatienummers (rijbewijs- en paspoortnummer). Het gaat daarom te ver om alsnog te vergen dat onderscheid expliciet inzichtelijk te maken, mede omdat het niet zal leiden tot extra openbaarmaking.
9.4.
De rechtbank constateert dat beide ministers er voor hebben gekozen een aantal documenten integraal niet openbaar te maken. De minister BZK baseert dat veelal op persoonlijke beleidsopvattingen. Beide ministers gebruiken ook de financiële belangen van de staat als weigeringsgrond.
9.5.
Het algemene standpunt van de minister BZK dat verschillen tussen de conceptversie(s) en het definitieve document, altijd zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen en het vrijgeven daarvan het goed functioneren van de overheid in gevaar brengt, is naar het oordeel van de rechtbank onhoudbaar. Het ligt immers in de rede dat conceptversies van documenten ook feitelijke informatie of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter bevatten die uiteindelijk wel of niet in het definitieve document terechtkomen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat concepten op dezelfde wijze inhoudelijk moeten worden beoordeeld als andere documenten waarop de Woo van toepassing is en dat per document en zelfstandig onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd waarom openbaarmaking achterwege moet blijven. [7]
Omdat de minister BZK dat in dit geval niet heeft gedaan, kan het bestreden besluit in zoverre niet in stand blijven. De minister BZK zal na een nieuwe inhoudelijke beoordeling ook ten aanzien van de concepten alsnog moeten beslissen of deze al dan niet geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt kunnen worden.
9.6.
Ook het algemene standpunt van de ministers dat het openbaar maken van conceptovereenkomsten en concepten van begeleidende brieven de financiële belangen van de Staat schaadt, volgt de rechtbank niet. Uit wijzigingen tussen bepaalde conceptversies en de definitieve versies van documenten kunnen in sommige gevallen gegevens worden afgeleid die de onderhandelingspositie van de Staat bij toekomstige onderhandelingen kunnen verzwakken. Niet kan worden gesteld dat voor alle (onderdelen van) conceptdocumenten geldt dat openbaarmaking leidt tot schade aan de onderhandelingspositie van de ministers en daarmee de financiële belangen van De Staat. Dit geldt met name voor onderdelen van de documenten die zijn gewijzigd als gevolg van de onderhandelingen en in veel mindere mate voor wijzigingen die niet meer inhouden dan het toevoegen of aanpassen van feitelijke gegevens. De ministers hebben onvoldoende per document gemotiveerd op welke wijze de financiële belangen van de Staat openbaarmaking in de weg staan.
Mochten de ministers openbaarmaking weigeren op basis van de financiële belangen van de Staat?
10. Eisers geven aan dat de ministers onvoldoende hebben gemotiveerd waarom de financiële belangen van de Staat zich tegen openbaarmaking van documenten en taxatierappoten verzetten. Het betreft hier een project met een uniek karakter, van enige tijd geleden. Door het tijdsverloop en het unieke karakter van dit project in polders met specifieke geografische kenmerken kunnen anderen de gevraagde informatie niet gebruiken in onderhandelingen met de overheid. Het gaat daarbij te ver om, zoals de minister IW doet, namen van documenten en tussenkopjes geheel te weigeren. Deze minister heeft onvoldoende gemotiveerd dat inzicht geven in meer informatie, inzicht zou bieden in de onderhandelingen.
Het argument dat de minister BZK ter zitting naar voren bracht dat het eigen taxatiebureau bepaalde gegevens niet openbaar wil maken om te voorkomen dat andere taxateurs daar onrechtmatig voordeel van hebben is een oneigenlijk argument. Dat zijn eerder concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens en dan had de minister op basis daarvan moeten weigeren.
10.1.
De minister BZK stelt met verwijzing naar jurisprudentie [8] dat uit taxatierapporten informatie kan worden gehaald die de onderhandelingspositie van de Staat schaadt. De minister IW zegt hetzelfde in het bestreden besluit. Voor de overige gelakte stukken, inclusief de namen van de documenten, motiveert de minister IW niet meer dan dat dit in strijd is met de financiële belangen van de Staat.
10.2.
De minister IW heeft de naam van bepaalde documenten niet bekend gemaakt maar heeft deze vervangen door bijvoorbeeld ‘Overeenkomst A’. Hij heeft dit gemotiveerd door te wijzen op de financiële belangen van de Staat. De rechtbank kan niet volgen waarom de minister van mening is dat het bekendmaken van de naam, en daarmee de (juridische) aard van een overeenkomst, de financiële belangen van de Staat zou schenden. De minister IW moet dit alsnog goed motiveren als hij de naam van de documenten niet openbaar wil maken.
10.3.
Voor wat betreft de overgelegde en deels geanonimiseerde taxatierapporten is de rechtbank van oordeel dat de ministers die gedeeltelijk geanonimiseerd mochten overleggen. Uit de rechtspraak waar de minister BZK naar verwijst blijkt dat het inzicht geven in de wijze van taxeren de financiële belangen van de Staat kan schenden. Dit geldt ook bij unieke panden en projecten. Andere partijen kunnen bij onderhandelingen over andere panden deze inzichten gebruiken. De rechtbank tekent daarbij aan, dat openbaarmaking van de taxatierapporten alleen achterwege mag blijven voor zover uit de weg te lakken gedeeltes de wijze van taxatie zou blijken. Feitelijkheden horen daar niet bij en moeten in beginsel wel openbaar worden gemaakt. De rechtbank constateert dat de minister IW ten onrechte feitelijkheden, zoals een feitelijke omschrijving van de woning en de tuin, uit de taxatierapporten heeft weggelakt.
10.4.
Nu de minister BZK werkt met een taxatiebureau dat onderdeel is van het ministerie, zijn de financiële belangen van dit bureau gelijk te stellen aan de financiële belangen van de Staat. Hij mocht daarom gedeeltelijk openbaarmaking weigeren op basis van deze weigeringsgrond.
Heeft de minister IW ten onrechte een e-mailadres inclusief domeinnaam weggelakt?
11. De minister IW heeft volgens eisers ten onrechte domeinnamen van e-mailadressen weggelakt. Hierdoor is geen inzicht meer te krijgen in tussen wie gecorrespondeerd is. Deze weigering kan niet vallen onder de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer omdat het hier om bedrijven gaat. Dat geldt ook voor eenmanszaken.
11.1.
De minister IW geeft aan dat het hier een eenmanszaak betreft. Door het laten staan van de domeinnaam kan herleid worden welke individuele persoon het bericht heeft verzonden of ontvangen. Ter zitting heeft de minister IW erkend dat er geen contact is geweest met de eigenaar van het e-mailadres met de vraag of die bezwaar heeft tegen openbaarmaking.
11.2.
Deze beroepsgrond slaagt. In beginsel moet het controleerbaar zijn of een advies is uitgebracht door een onafhankelijke en deskundige partij. Door het weglakken van de domeinnaam is geheel onduidelijk wie of welke rechtspersoon dit advies heeft uitgebracht. De minister IW mocht de domeinnaam daarom niet zonder meer weglakken. Hij zal moeten kijken of hij deze alsnog vrij kan geven of op een andere wijze inzicht kan geven in welk bedrijf het betreft. De rechtbank wijst er bij voorbaat op dat de minister, als hierdoor mogelijk persoonsgegevens worden vrijgegeven, de betrokken persoon in de gelegenheid moet stellen hier een zienswijze over in te dienen. [9]
Mocht de minister BZK openbaarmaking weigeren wegens persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad?
12. Eisers twijfelen of de minister BZK de weigeringsgrond in artikel 5.2, eerste lid van de Woo niet te ruim heeft toegepast. Hij heeft onvoldoende gemotiveerd waarom bepaalde documenten niet vrij gegeven mogen worden vanwege persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad. De hoofdlijn is dat deze dan in niet tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. Documenten die niet alleen bestemd zijn voor intern beraad, maar die ook met derden worden gedeeld, zijn niet bedoeld voor intern beraad en vallen daarom niet onder deze weigeringsgrond. [10]
12.1.
De minister BZK geeft aan dat daadwerkelijk beleidsopvattingen over en weer zijn weggelakt. Openbaar maken van deze informatie zou het vertrouwen, en daarmee het proces van interne afstemming om tot een eindproduct te kunnen komen, schaden. De meeste documenten zijn grotendeels wel openbaar gemaakt. Waar eisers klagen dat feitelijke informatie is weggelakt, is deze zo nauw verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat dit niet te scheiden is.
12.2.
Deze beroepsgrond slaagt. De minister BZK heeft veel gegevens weggelakt vanwege de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen. Naar het oordeel van de rechtbank is de minister te ruimhartig geweest met het toepassen van deze weigeringsgrond. In artikel 5.2, eerste lid van de Woo staat wat met persoonlijke beleidsopvattingen wordt bedoeld: “Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.”. Concepten staan hier niet bij. Dit zijn, ook in deze zaak, in hoofdzaak toch documenten met een overwegend objectief karakter. Dat zou anders zijn als er ambtelijke opmerkingen bij staan die feitelijk ambtelijke adviezen inhouden. Conceptovereenkomst zijn wel steeds geweigerd in combinatie met de weigeringsgrond betreffende het goed functioneren van de Staat. Deze weigeringsgronden liggen erg dicht tegen elkaar aan. De rechtbank ziet in de gehanteerde weigeringsgronden geen grond om de (standaard)concepten voor zover deze objectieve gegevens bevatten
– uitgezonderd enkele specifieke bepalingen en persoonsgegevens – niet openbaar te maken. De rechtbank ziet niet in hoe ambtenaren hierdoor in hun werk worden belemmerd.
12.3.
De minister BZK heeft ook te weinig gekeken naar de mogelijkheid om documenten geanonimiseerd openbaar te maken, op een wijze dat niet bekend wordt wiens beleidsopvatting wordt vrijgegeven. Waar de minister tot de conclusie komt dat documenten echt persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, mag hij openbaarmaking niet weigeren zonder te motiveren dat openbaarmaking ook niet mogelijk is in een geanonimiseerde vorm.
Heeft de minister IW te veel weggelakt in vergelijking met de minister BZK?
13. Eisers geven aan dat de minister IW meer feitelijke informatie uit de overeenkomsten heeft weggelakt dan de minister BZK. Ten onrechte maakt de minister IW documentnamen niet openbaar en worden grote delen tekst van feitelijke aard niet openbaar gemaakt.
13.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank constateert dat er inderdaad verschillen zitten in het openbaarmakingsbeleid van beide ministers. Of en in hoeverre een document openbaar moet worden gemaakt, moet inhoudelijk getoetst worden. Dat heeft de rechtbank hiervoor gedaan. De ministers moeten allebei een nieuw besluit nemen. Voor zover de nieuwe besluiten met inachtneming van deze uitspraak zijn genomen en er desondanks toch nog verschillen zitten in de mate van openbaarmaking, valt dit binnen de beleidsvrijheid van de ministers.
Bestuurlijke lus
14. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de bestreden besluiten gebreken kennen, omdat de ministers mogelijk te veel (onderdelen van) documenten niet openbaar hebben gemaakt. De ministers hebben dit in ieder geval onvoldoende gemotiveerd. Het beroep is daarom gegrond en de bestreden besluiten komen voor vernietiging in aanmerking.
14.1
De minister BZK heeft gevraagd om bij een gegrond beroep de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Vanwege het feit dat meerdere gebreken hersteld moeten worden en daar verschillende mogelijkheden toe zijn, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen op dit moment in stand te laten.
14.2.
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten ‘bestuurlijke lus’. De rechtbank ziet aanleiding om van deze mogelijkheid gebruik te maken en zal de ministers in de gelegenheid stellen om alsnog goed te motiveren waarom bepaalde documenten niet (volledig) openbaar gemaakt kunnen worden of te besluiten om deze alsnog openbaar te maken.
14.3.
De rechtbank zal de termijn waarbinnen de ministers de gebreken kunnen herstellen bepalen op zes weken, na de dag van verzending van deze uitspraak. Als een minister hiervan geen gebruik wil maken, dan dient hij dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als één of beide ministers wel gebruik maken van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers en belanghebbenden in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op die herstelpoging(en) van de betreffende minister. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting einduitspraak doen.
14.4.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat betekent ook dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt. Dat geldt ook voor het beroep dat eisers hebben gedaan op een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt de ministers in de gelegenheid om
binnen zes wekenna verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
binnen zes wekenna verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- draagt de ministers op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of zij gebruik maken van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, griffier, op 27 mei 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet open overheid
Artikel 5.1. Uitzonderingen
1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;
e. nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van Pro de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;
g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;
i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.
4. Openbaarmaking kan tijdelijk achterwege blijven, indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist. Het bestuursorgaan doet mededeling aan de verzoeker van de termijn waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden.
5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden.
6. Het openbaar maken van informatie blijft in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, in geval van milieu-informatie eveneens achterwege voor zover daardoor het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde belang ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid van informatie niet opweegt tegen deze schade.
7. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.
Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester, een wethouder, het dagelijks bestuur van een waterschap of een lid van dat bestuur, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.
4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Artikel 5.3. Informatie ouder dan vijf jaar
Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.