Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 23/500, BRE 23/501, BRE 23/503, BRE 23/504, BRE 23/505, BRE 23/507, BRE 23/509, BRE 23/510, BRE 23/511 en BRE 23/513.
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 juli 2023 in de zaak tussen
1. [naam eiser 1]uit [plaatsnaam 1] , eiser 1
2. [naam eiser 2] ,uit [plaatsnaam 2] , eiser 2
3. [naam eiseres 1] ,uit [plaatsnaam 1] , eiseres 3
4. [naam eiser 3] ,uit [plaatsnaam 3] , eiser 4
5. [naam eiseres 2] ,uit [plaatsnaam 1] , eiseres 5
6. [naam eiseres 3] ,uit [plaatsnaam 1] , eiseres 6,
7. [naam eiser 4] ,uit [plaatsnaam 4] , eiser 7,
8. [naam eiser 5] ,uit [plaatsnaam 5] , eiser 8,
9. [naam eiser 6] ,uit [plaatsnaam 6] , eiser 9,
10. [naam eiseres 4] ,uit [plaatsnaam 2] , eiseres 10,
tezamen eisers,
en
de minister voor Natuur en Stikstof (de minister).
Inleiding
Eisers hebben – afzonderlijk van elkaar – beroep ingesteld tegen het Wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden van de minister van 22 november 2022 (hierna: wijzigingsbesluit), voor zover dat betrekking heeft op Natura 2000-gebied Manteling van Walcheren.
De formeel bevoegde rechtbank Gelderland heeft deze rechtbank gevraagd de zaken te behandelen, omdat hier de beroepen zijn ingesteld. Deze rechtbank heeft hiermee ingestemd en heeft dat bij brief van 7 april 2023 aan partijen medegedeeld. [1]
De rechtbank heeft de beroepen op 27 juni 2023 op zitting behandeld. Namens eisers waren [naam eiser 1] (eiser 1), [naam eiser 2] en zijn zoon (eiser 2), [namens eisers 3 & 5] (eisers 3 en 5), [naam eiseres 3] (eiseres 6), [naam eiser 5] (eiser 8), [naam eiser 6] (eiser 9), [naam eiseres 4] en [naam eiseres 4] (eiseres 10) aanwezig. Eiser 4 en eiser 7 zijn niet verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.H.M. Sipman en ir. D. Bal.
Beoordeling door de rechtbank
1. Wat zijn de feiten?
1.1
Op 9 maart 2018 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het ontwerp-wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden ter inzage gelegd. Naar aanleiding van dat ontwerp zijn 82 zienswijzen ingediend. Eisers hebben geen zienswijze ingediend. [2]
1.2
Bij bestreden besluit heeft de minister het wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden vastgesteld. Eisers hebben daar beroep tegen ingesteld.
2. Wat is het wettelijk kader?
2.1
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.2
Uit de Habitatrichtlijn (Hrl) volgt dat op het Europees grondgebied een ‘Europees ecologisch netwerk’ wordt gevormd. Dat netwerk bestaat uit door lidstaten aan te wijzen Natura 2000-gebieden. Een gebied moet als zodanig worden aangewezen, wanneer in dat gebied een bepaald type natuurlijke habitat of habitat van een bepaalde soort aanwezig is die staat genoemd in bijlage I en II van de richtlijn. Lidstaten zijn verplicht om maatregelen te treffen om die habitats in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. [3]
2.3
Die Europeesrechtelijke verplichting is in de nationale wetgeving geïmplementeerd in artikel 2.1 van de Wet natuurbescherming (Wnb). In die bepaling staat dat de minister [4] gebieden in Nederland aanwijst als Natura 2000-gebied en dat de minister ook bevoegd is om een dergelijk aanwijzingsbesluit te wijzigen.
3. Wat heeft de minister in het wijzigingsbesluit besloten?
Aanleiding
3.1
Vanaf 2008 zijn de Nederlandse Natura 2000-gebieden aangewezen door middel van verschillende aanwijzingsbesluiten. De bedoeling van het wijzigingsbesluit is het corrigeren van wat ten aanzien van de te beschermen habitattypen en soorten niet goed is gegaan bij het publiceren van de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. De minister is nagegaan of in die aangewezen gebieden habitattypen en soorten voorkomen die niet zijn opgenomen in de aanwijzingsbesluiten.
3.2
Door middel van het wijzigingsbesluit zijn niet aangewezen habitattypen en/of soorten integraal toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten van ongeveer 100 gebieden. Het betreft het alsnog beschermen van habitattypen en soorten die op het moment van aanwijzen in voldoende mate en duurzaam aanwezig bleken te zijn. Deze waarden en de daarvoor gestelde instandhoudingsdoelstellingen zijn met dit wijzigingsbesluit aan de betreffende aanwijzingsbesluiten toegevoegd. In een beperkt aantal gevallen bleken typen en soorten op het moment van aanwijzen niet in voldoende mate en duurzaam aanwezig te zijn. Deze zijn met het wijzigingsbesluit verwijderd.
Manteling van Walcheren
3.3
De beroepen van eisers zijn gericht tegen het wijzigingsbesluit voor zover dat betrekking heeft op de Manteling van Walcheren. [5] In een aanwijzingsbesluit van 4 juli 2013 is dat natuurgebied aangewezen als Natura 2000-gebied, vanwege de volgende in bijlage I van de Hrl opgenomen natuurlijke habitattypen:
- H2120 Wandelende duinen op de strandwal met Ammophila arenaria (“witte duinen”),
- H2130 Vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie (“grijze duinen”),
- H2160 Duinen met Hippophaë rhamnoides,
- H2180 Beboste duinen van het Atlantische, continentale en boreale gebied,
- H2190 Vochtige duinvalleien.
Daarnaast is het gebied aangewezen voor de volgende in bijlage II van de Hrl opgenomen soort: H1014 Nauwe korfslak (Vertigo angustior).
3.4
In het wijzigingsbesluit heeft de minister de volgende habitattypen toegevoegd aan de Manteling van Walcheren:
- H1330 Atlantische schorren (Glauco-Puccinellietalia maritimae)betreft subtype H1330B Schorren en zilte graslanden (binnendijks),
- H2110 Embryonale wandelende duinen,
- H2170 Duinen met Salix repens ssp. argentea (Salicion arenariae)(kruipwilgstruwelen).
Daarnaast is de instandhoudingsdoelstelling van habitattype H2130 gewijzigd in H1230C grijze duinen (heischraal).
3.5
Ten aanzien van habitattype H1330B heeft de minister de volgende instandhoudingsdoelstelling opgenomen in het wijzigingsbesluit: ‘Behoud oppervlakte en kwaliteit schorren en zilte graslanden, binnendijks (subtype B)’. In de toelichting staat dat dit habitattype met een beperkte oppervlakte en een goede kwaliteit voorkomt in het noordoosten van het gebied (bij Fort Den Haak en langs het Veerse Meer).
4. Welke gronden hebben eisers tegen het wijzigingsbesluit aangevoerd?
Eisers hebben gronden aangevoerd tegen het toevoegen van habitattype H1330B aan de Manteling van Walcheren. De landbouwbedrijven van eisers en de overige agrarische bedrijven die ZLTO vertegenwoordigt, zijn mede afhankelijk van het Veerse Meer. Door het toevoegen van een habitattype dat afhankelijk is van dat waterlichaam, komt de bedrijfsvoering in gevaar. Volgens eisers is het onmogelijk dat dit habitattype in 2003 voorkwam in het gebied, omdat het Veerse Meer tot 2004 een zoet- dan wel brakwatermeer was. Het habitattype H1330B heeft een zoutwateromgeving nodig. Het toevoegen van het habitattype lijkt daardoor niet bij te dragen aan het behoud van natuurwaarden en de biodiversiteit. De toevoeging van dit habitattype aan het Veerse Meer heeft tot gevolg dat dat gebied wordt aangemerkt als stikstofgevoelig gebied. Dat leidt tot grote en beperkende gevolgen voor de agrarische bedrijven. Eisers vrezen voor waardevermindering, financieringsproblemen en de gevolgen voor de voortzetting van het bedrijf.
5. Wat is het oordeel van de rechtbank?
5.1
De rechtbank stelt vast dat de minister de natuurwaarden van Natura 2000-gebied het Veerse Meer niet heeft gewijzigd in het wijzigingsbesluit. Dat gebied is op grond van de Vogelrichtlijn aangewezen als Natura 2000-gebied vanwege verschillende vogelsoorten die in dat gebied voorkomen. De Manteling van Walcheren en het Veerse Meer grenzen aan elkaar, in die zin dat de grens tussen beiden gebieden gelijk loopt aan de waterlijn. De oevers maken onderdeel uit van de Manteling van Walcheren en het Veerse Meer wordt gevormd door het wateroppervlakte. Het habitattype H1330B is uitsluitend toegevoegd aan de Manteling van Walcheren, omdat het habitattype uitsluitend binnen de Manteling van Walcheren aanwezig is en niet binnen de grenzen van het Veerse Meer. De aanwijzing van het habitattype en de daaraan gekoppelde instandhoudingsdoelstelling eindigt dus bij de grens van de Manteling van Walcheren. De minister heeft het Veerse Meer alleen genoemd in de toelichting op het wijzigingsbesluit om geografisch aan te duiden in welk deel van de Manteling van Walcheren het toegevoegde habitattype voorkomt. Gelet daarop is geen sprake van de door eisers gevreesde wijziging van de stikstofgevoeligheid van het Veerse Meer.
5.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht vastgesteld dat zij verplicht was tot het toevoegen van het habitattype H1330B aan Natura 2000-gebied de Manteling van Walcheren. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [6] leidt de rechtbank namelijk af dat een lidstaat verplicht is om alle habitattypen en soorten die in een Natura 2000-gebied in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen aan te wijzen dan wel toe te voegen en daarvoor instandhoudingsdoelstellingen te formuleren.
5.3
Gelet op die verplichting is de minister nagegaan of er op de datum van aanwijzing als Natura 2000-gebied (4 juli 2013) habitattypen en soorten aanwezig waren in de Manteling van Walcheren, die niet zijn opgenomen in het aanwijzingsbesluit. De minister heeft ter zitting benadrukt dat het gaat om een correctie op de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten en niet om het toevoegen van waarden die zich pas ná die besluiten hebben gevestigd. Uit de door de minister overgelegde habitattypekaarten van het Natura 2000-gebied blijkt dat het habitattype H1330B in meer dan verwaarloosbare mate in het gebied aanwezig was op de peildatum. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat door haar wordt aangehouden dat sprake is van ‘in meer dan verwaarloosbare mate’, wanneer meer dan 1 are (100 m2) van het habitattype in het gebied aanwezig is. [7] Uit de habitattypekaarten blijkt dat het habitattype op drie locaties binnen het natuurgebied aanwezig was op de peildatum en dat de oppervlaktes netto 163, 1696 en 661 m2 bedroegen.
5.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de door de provincie Zeeland vastgestelde habitattypekaarten ten grondslag kunnen leggen aan het wijzigingsbesluit. Op een habitattypekaart is te zien waar een habitattype voorkomt in een bepaald gebied. De habitattypenkaarten van de Manteling van Walcheren zijn vastgesteld door de provincie Zeeland en zijn gebaseerd op vegetatiekaarten die zijn vastgesteld door Van der Goes en Groot Ecologisch Onderzoeks- en Adviesbureau en door Staatsbosbeheer. Deze onafhankelijke ecologisch deskundigen hebben onderzocht welke habitattypen op de peildatum in het gebied voorkwamen en hebben die onderzoeksresultaten in 2014 en 2017 opgenomen op vegetatiekaarten. Via een landelijk vastgestelde methode zijn die vegetatiekaarten verwerkt tot een habitatkaart. Die habitatkaarten zijn beoordeeld door ecologen van de provincie en zijn vervolgens vastgesteld. Ook in jurisprudentie van de ABRvS wordt bevestigd dat uitgegaan mag worden van die habitattypenkaarten bij beantwoording van de vraag of een habitattype in een gebied voorkomt. [8] Gelet daarop acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat het habitattype in meer dan verwaarloosbare mate in het gebied aanwezig was op de peildatum en dat de minister daarom verplicht was om dat habitattype door middel van het wijzigingsbesluit toe te voegen.
5.5
Daarnaast volgt uit vaste rechtspraak van zowel het Hof van Justitie van de Europese Unie [9] als de ABRvS [10] dat uit de Hrl kan worden afgeleid dat bij de aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied geen rekening mag worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied of met regionale en lokale bijzonderheden. Bedrijfsbelangen kunnen ook geen rol spelen bij de aanwijzing. De mogelijkheid van uitbreiding of intensivering van bedrijfsactiviteiten in de toekomst komt eerst aan de orde bij de concrete toepassing van de voor die bedrijven geldende regelgeving. De door eisers aangevoerde bedrijfsbelangen konden voor de minister dus geen reden vormen om van de toevoeging van het habitattype af te zien.
6. Wat is de conclusie?
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank de beroepen ongegrond verklaren. Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.
De beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en mr. A.G.J.M. de Weert, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 3 juli 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Habitatrichtlijn (Hrl)
Artikel 2 van Pro de Hrl
Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is.
De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
Artikel 3 van Pro de Hrl
Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lid-Staten overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG aangewezen speciale beschermingszones.
Elke Lid-Staat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naar gelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en Pro met inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.
Waar zij zulks nodig achten, streven de Lid-Staten naar bevordering van de ecologische coherentie van Natura 2000 door het handhaven en in voorkomend geval ontwikkelen van de in artikel 10 genoemde Pro landschapselementen die van primair belang zijn voor de wilde flora en fauna.
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.1 van de Wnb
Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als «Natura 2000-gebied».
Ingeval een gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van Onze andere Ministers, neemt Onze Minister een besluit als bedoeld in het eerste lid in overeenstemming met die andere Minister.
Bij een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt als bijlage een kaart opgenomen waarop de begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.
Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Daartoe behoren in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen ten aanzien van:
de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, of
de natuurlijke habitats en de habitats van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
5. Op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing als bedoeld in het eerste lid is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
6. Onze Minister draagt, mede in het licht van de toepassing van artikel 1.8, eerste lid, en gevolg gevend aan het inzicht, bedoeld in artikel 1.5, vijfde lid, zorg voor de actualisatie van de besluiten, bedoeld in het eerste lid.
7. Onze Minister kan een besluit als bedoeld in het eerste lid wijzigen of geheel of gedeeltelijk intrekken. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, behalve in geval van wijzigingen van ondergeschikte aard. Bij een besluit tot gedeeltelijke intrekking of wijziging kan als bijlage een kaart worden opgenomen waarop de gewijzigde begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.