Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/1653
uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 28 september 2023 in de zaak tussen
Vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Milieuvereniging [eiser 1]( [eiser 1] ) ,
[eiser 2] en [eiser 3],
[eiser 2] en [eiser 3],
allen te [plaats] , eisers,
[gemachtigde 1] ,
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, college,
[gemachtigde 2] .
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijf] B.V. uit [plaats] , vergunninghoudster,
gemachtigde: mr. M.P. Wolf.
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de op 16 januari 2023 aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor het gebruiken van een terrein voor het jaarlijks organiseren van dressuur- en/of springwedstrijden in de periode van 31 maart tot 1 oktober op de locatie [adres] te [plaats] (perceel). Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en vergunninghoudster heeft een zienswijze ingediend.
1.2
De rechtbank heeft het beroep op 17 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 3] , [naam 1] namens [eiser 1] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college, vergezeld door ing. [naam 2] . Vergunninghoudster is vertegenwoordigd door haar bestuurders [bestuurder 1] en [bestuurder 2] en bijgestaan door haar gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geding
2. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning heeft toegekend voor het gebruiken van een terrein voor het jaarlijks organiseren van dressuur- en/of springwedstrijden op het perceel in de periode van 31 maart tot 1 oktober. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Het beroep
3. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op het perceel exploiteert vergunninghoudster een manege met een paarden- en ponyfokkerij. Zij heeft op 23 februari 2022 bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd om hippische wedstrijden op het perceel en de op de omliggende gronden te organiseren. De omliggende gronden zijn gedeeltelijk gelegen in de gemeente Breda en gedeeltelijk in de gemeente Zundert. Voor de percelen in de gemeente Breda [1] geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied Zuid 2013’ (bestemmingsplan Breda) en voor de percelen in de gemeente Zundert [2] geldt het bestemmingsplan ‘Vierde herziening bestemmingsplan Buitengebied Zundert’ [3] . Het college heeft op 22 juli 2022 de ontwerp-omgevingsvergunning gepubliceerd en het ontwerpbesluit is van 23 juli 2022 tot en met 2 september 2022 ter inzage gelegd. Eisers [eiser 2] / [eiser 3] en [eiser 1] hebben op 31 augustus 2022 ieder een zienswijze ingediend. In het bestreden besluit heeft het college – onder afwijzing van het merendeel van de gronden van de ingediende zienswijzen – de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’ [4] . Het bestreden besluit is op 24 januari 2023 gepubliceerd. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 6 april 2023 [5] heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen.
Heeft het college op goede gronden de omgevingsvergunning voor het organiseren van dressuur- en springwedstrijden op het perceel en de omliggende gronden verleend?
5. Eisers voeren aan dat het college niet bevoegd is om te besluiten op de aanvraag, omdat het merendeel van de betrokken gronden in de gemeente Zundert ligt. Er is geen verklaring van geen bedenkingen (vvgb) door de gemeenteraad van Zundert afgegeven en het gemeentelijk beleid van de gemeente Zundert is niet in de beoordeling meegenomen. Als het college toch bevoegd is, dan ontbreekt de verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad van Breda. Eisers stellen verder dat het ontwerpbesluit na de terinzagelegging op ongunstige wijze is gewijzigd en daarom hadden de wijzigingen opnieuw ter inzage gelegd moeten worden. De verleende omgevingsvergunning voor [perceel 1] , is in strijd met de natuurbeschermingsregels en het bestreden besluit is in strijd met diverse artikelen uit de Interim omgevingsverordening (Iov) van de provincie Noord-Brabant. De door vergunninghoudster in het geding gebrachte quick scan onderbouwt onvoldoende dat de natuurwaarden niet worden aangetast en het weiland is illegaal verworven. Eisers achten de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende en vrezen overlast door de vergunde activiteit van vergunninghoudster. Eisers hebben in de aanvullende gronden verder aangevoerd dat in de omgevingsvergunning niet is bepaald hoe het verkeer de parkeerplaatsen dient te bereiken en er is geen voorafgaande meldplicht voor de wedstrijden in de voorschriften opgenomen.
5.1
Het college stelt zich op het standpunt dat de afwijkingen van het bestemmingsplan op Bredase grond het grootste zijn en dat daarom het college bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen. Naar aanleiding van de zienswijzen op het ontwerpbesluit is het bestreden besluit op ondergeschikte wijze aangepast. Er hoefde geen nieuwe ter inzagelegging te volgen. De activiteit is door zowel het college als de provincie getoetst aan de Iov. Het college heeft bij de ruimtelijke onderbouwing onder meer de omvang van het ruimtebeslag, de frequentie van de wedstrijden, het aantal deelnemers, de verkeer aantrekkende werking en de parkeerbehoefte beoordeeld. Om de effecten van de te vergunnen activiteiten in beeld te brengen, zijn diverse onderzoeken verricht, waarbij uit is gegaan van een worst case benadering. De besluitvorming is zorgvuldig tot stand gekomen en is gebaseerd op een brede belangenafweging. Voor wat betreft [perceel 1] stelt het college zich op het standpunt dat enkel dit perceel onderdeel uitmaakt van het Natuur Netwerk Brabant (NNB) en dat er geen sprake is van een actieve plicht tot herstel of duurzame ontwikkeling van het perceel.
5.2
Vergunninghoudster is het met het college eens dat de ruimtelijke onderbouwing iets is aangepast, maar dat er hierdoor geen sprake is van een ander besluit. Zij benadrukt dat voor het bepalen van het bevoegd gezag doorslaggevend is waar de activiteit – waarvoor van het bestemmingsplan afgeweken moet worden – in hoofdzaak zal worden uitgevoerd en dat is in Breda. Er is geen vvgb, omdat de gemeenteraad algemene categorieën heeft aangewezen waarin de verklaring niet nodig is en daar valt deze activiteit ook onder. Vergunninghoudster stelt dat er geen sprake is van aantasting van de natuur, strijd met de bepalingen van de Iov, overlast en dat het college is uitgegaan van de juiste Aerius-berekening en het juiste aantal parkeerbewegingen.
5.3
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. De rechtbank zal hierna de gronden beoordelen. Daarbij zal de rechtbank eerst ingaan op de meest verstrekkende grond, namelijk dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank zal daarna ingaan op de gronden over de vvgb en de wijziging van het ontwerpbesluit na de terinzagelegging. Vervolgens zal de rechtbank de gronden over de natuurbeschermingsregels, de Iov en de gestelde overlast beoordelen. Tot slot gaat de rechtbank in op de gronden over de gestelde onvoldoende ruimtelijke onderbouwing.
Bevoegdheid college
5.4
Uit artikel 2.4, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt dat het college – van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden uitgevoerd – bevoegd is om de te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Daarbij is de ligging van de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning wordt aangevraagd doorslaggevend en hierbij dienen alle activiteiten, die samen het project vormen, te worden betrokken [6] . Partijen zijn het erover eens dat de activiteit wordt gehouden op gronden in zowel de gemeente Breda als Zundert. Het college is er in het bestreden besluit vanuit gegaan dat de activiteit in Breda [7] circa 49.000 m2 beslaat en in Zundert circa 42.000 m2. Ter zitting heeft het college aangegeven dat [perceel 2] ten onrechte in deze berekening is meegenomen. Weliswaar valt de voor de activiteit benodigde grond in Breda dus iets lager uit, maar het college is naar het oordeel van de rechtbank nog steeds bevoegd om te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning. De rechtbank leidt uit het dossier af dat de verleende omgevingsvergunning ziet op drie verschillende wedstrijdtypen [8] . Alle wedstrijdtypen hebben met elkaar gemeen dat de betrokken gronden voor ieder wedstrijdtype in zowel Breda als in Zundert liggen. De intensiteit van het aantal deelnemers, het aantal weekenden en de verhouding benodigde Bredase/Zundertse gronden verschilt per wedstrijdtype. Zo geldt voor wedstrijdtypen 1 en 2 dat deze overwegend op de gronden in Breda worden gehouden, met meer deelnemers dan wedstrijdtype 3 en gedurende maximaal zes [9] weekenden in de periode van 31 maart tot 1 oktober van ieder jaar. Wedstrijdtype 3 wordt grotendeels op gronden in Zundert gehouden, maar vindt maar een weekend per jaar [10] plaats en het aantal deelnemers is beperkt tot maximaal 100 deelnemers over het hele weekend [11] . Kortom, voor de activiteit dient in zowel Zundert als Breda van het geldende bestemmingsplan te worden afgeweken, maar naar het oordeel van de rechtbank ligt het zwaartepunt van de afwijking in Breda. Dat betekent dat het college zich op goede gronden bevoegd beschouwt om te beslissen op de aangevraagde omgevingsvergunning. Omdat ter zitting is gebleken dat het college in het bestreden besluit van een te grote oppervlakte in Breda is uitgegaan, is er sprake van een gebrek. Artikel 6:22 van Pro de Awb bepaalt dat de rechtbank dit gebrek kan passeren als aannemelijk is dat de belanghebbenden hierdoor niet zijn benadeeld. De rechtbank is van oordeel dat dit het geval is, omdat de bevoegdheid van het college om een besluit te nemen op de aangevraagde omgevingsvergunning (ook) al is gebaseerd op het feit dat het zwaartepunt van de afwijking op gronden in Breda ligt.
Verklaring van geen bedenkingen
5.5
Omdat de rechtbank in overweging 5.4 heeft vastgesteld dat het college het bevoegde gezag is, komt de rechtbank bij deze grond van eisers niet meer toe aan het primaire deel. Van deze grond resteert nu alleen nog het subsidiaire deel, namelijk dat de gemeenteraad van Breda [12] ten onrechte geen vvgb heeft afgegeven. Partijen zijn het erover eens dat de aangevraagde omgevingsvergunning ziet op een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan en dat – om deze toch mogelijk te maken – er op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, ten 1̊, van de Wabo afgeweken moet worden. In een dergelijk geval bepaalt artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) dat de omgevingsvergunning niet wordt verleend voordat de gemeenteraad heeft verklaard geen bedenkingen tegen de omgevingsvergunning te hebben. Het derde lid van het laatstgenoemde artikel bepaalt dat de gemeenteraad categorieën van gevallen kan aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist. In dat verband is van belang dat de gemeenteraad het ‘Besluit tot het aanwijzen van categorieën van gevallen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist’ (Besluit vvgb) heeft aangenomen. In artikel 1 van Pro het Besluit vvgb zijn negen categorieën van besluiten opgenomen waarin geen vvgb is vereist. Categorie 4 van artikel 1 van Pro het Besluit vvgb bepaalt dat voor het wijzigen van het gebruik van onbebouwde gronden, al dan niet in combinatie met het bouwen en het aanleggen, geen vvgb is vereist. De rechtbank vat dit artikel zo op dat onder ‘onbebouwde gronden’ niet alleen een volledig onbebouwd kadastraal perceel valt, maar dat in de beoordeling ook betrokken moet worden voor welke gronden in het perceel een afwijkend gebruik vergund is. Omdat het in de onderhavige kwestie gaat om een vergunde afwijking op onbebouwde grond slaagt de grond van eisers niet.
Wijziging ontwerpbesluit na de terinzagelegging
5.6
Volgens eisers is in het ontwerpbesluit opgenomen dat wedstrijdtypen 1 en 2 gedurende twee of drie weekenden per jaar gehouden zouden worden, met een maximum van zes wedstrijden in combinatie met wedstrijdtype 3. In het bestreden besluit is vervolgens opgenomen dat wedstrijdtypen 1 en 2 in totaal gedurende zes weekenden gehouden kunnen worden, mits wedstrijdtype 3 niet gehouden wordt. Eisers leiden hieruit af dat in het bestreden besluit wedstrijdtypen met een grotere impact en hogere frequentie zijn vergund dan in het ontwerpbesluit waren opgenomen. Bovendien was in het ontwerpbesluit [perceel 3] [13] gedeeltelijk meegerekend, maar is dit perceel in het bestreden besluit volledig meegerekend. Eisers stellen hiermee dat het besluitvlak in het bestreden besluit is vergroot ten opzichte van het besluitvlak in het ontwerpbesluit. Het college had het ontwerpbesluit niet mogen aanpassen.
Volgens vaste rechtspraak [14] kan een bestuursorgaan tot de conclusie komen dat een besluit moet worden genomen dat afwijkt van het ontwerpbesluit. Er geldt dan geen verplichting om een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen voordat het bestuursorgaan een definitief besluit neemt. Belanghebbenden die bezwaar hebben tegen de in een definitief besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit aangebrachte wijzigingen kunnen tegen het definitieve besluit beroep instellen. De rechtbank leidt uit het dossier af dat de aanvraag is gebaseerd op vijf wedstrijdweekenden van wedstrijdtypen 1 en 2 en één weekend voor wedstrijdtype 3. Weliswaar is in bestreden besluit – in tegenstelling tot in het ontwerpbesluit – een tabel opgenomen met daarin per wedstrijdtype het maximaal aantal weekenden, deelnemers en het tijdschema, maar materieel wijkt het bestreden besluit daarmee niet af van het ontwerpbesluit. Van een wezenlijke verandering is geen sprake. Sterker nog, de aangegeven verduidelijkingen zijn terug te voeren op de zienswijze van eisers [eiser 2] en [eiser 3] om meer inzicht te krijgen over de praktische uitwerking van de activiteit. Voor wat betreft de vergroting van het besluitvlak is tijdens de mondelinge behandeling van de voorlopige voorziening door vergunninghoudster opgemerkt dat het genoemde perceel maar voor een deel was ingetekend in het ontwerpbesluit, terwijl het ontwerpbesluit wel uitging van het volledige perceel. Dat is hersteld in het bestreden besluit en de aanpassing is ook in lijn met de ruimtelijke onderbouwing. Ook voor dit onderdeel van de grond is geen sprake van een wezenlijke wijziging.
Natuurbeschermingsregels en Iov
5.7
Partijen zijn het erover eens dat op [perceel 1] [15] de enkelbestemming ‘natuur’ rust en dat dit perceel deel uitmaakt van het natuurnetwerk Brabant (NNB). Door de grondslag van de verleende omgevingsvergunning [16] is op grond van artikel 3.1, eerste lid, sub c, van de Iov de Iov van overeenkomstige toepassing op de verleende omgevingsvergunning. Onder verwijzing naar de artikelen 3.15 en 3.32 van de Iov stellen eisers dat de verleende omgevingsvergunning ten onrechte enkel is gebaseerd op het behoud van ecologische waarden en kenmerken, terwijl uit het genoemde artikel volgt dat ook aan herstel gewerkt dient te worden. De rechtbank onderkent dat de Iov mede op de verleende omgevingsvergunning van toepassing is. Volgens de toelichting op de Iov zien de bepalingen ten aanzien van het instructierecht van de provincie Noord-Brabant naar gemeenten [17] op bevoegdheden in het kader van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Dat betekent dus dat de Iov zich richt op wijzigingen voor langere termijn. Nu het in deze zaak gaat om een – weliswaar jaarlijkse, maar steeds – tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan zal de rechtbank bij de uitleg van de bepalingen van de Iov, aan de hand van de gronden van eisers, die tijdelijkheid als omstandigheid betrekken.
5.8
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de in de vorige overweging aangehaalde artikelen uit de Iov geen actieve plicht tot herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken van het perceel. De verleende omgevingsvergunning dient minimaal te strekken tot behoud van de ecologische waarden en kenmerken van het perceel. Gelet op de ruimtelijke onderbouwing en de overige overwegingen van het bestreden besluit voldoet de verleende omgevingsvergunning aan deze voorwaarde. Bovendien zijn in artikel 8.1 van het bestemmingsplan Zundert meerdere bepalingen opgenomen over de bescherming van de plaatselijke hydrosfeer. Eisers doen eveneens een beroep op artikel 3.16 van de Iov, uit welk artikel volgt dat de negatieve effecten zo veel mogelijk worden beperkt en de overblijvende, negatieve effecten worden gecompenseerd. Uit de door vergunninghoudster ingediende quick scan volgt niet dat de activiteit voor negatieve effecten zorgt. Bovendien geldt ook voor deze grond dat de activiteit ziet op een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan; de activiteit van wedstrijdtype 3 ziet immers op één weekend per jaar buiten het broedseizoen. De afwijking van het bestemmingsplan is tevens besproken met het Natuurplein [18] en de provincie heeft geen bedenkingen geuit tegen de activiteit. De gestelde strijd met artikel 3.16 van de Iov is dan ook onvoldoende gebleken.
5.9
Voor wat betreft het beroep op de overige artikelen uit de Iov in het beroepschrift overweegt de rechtbank als volgt. Eisers stellen dat de omgevingsvergunning in strijd is met het in de Iov bepaalde over (nieuw)vestiging. ‘Vestiging’ is in de Iov gedefinieerd als het mogelijk maken van een ruimtelijke ontwikkeling, die op grond van het geldende planologische regime niet is toegelaten, op een bestaand bouwperceel binnen het deel waar het oprichten van gebouwen is toegestaan. Nieuwvestiging is in de Iov gedefinieerd als vestiging op een locatie waar ingevolge het geldende omgevingsplan geen bebouwing of bedrijfsfunctie is toegestaan.
Naar het oordeel van de rechtbank is de vergunde activiteit een ruimtelijke ontwikkeling [19] , maar door de tijdelijke aard kan deze niet als (nieuw)vestiging worden gekwalificeerd. De rechtbank wijst daarop het beroep op verplichting tot fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het gebied of de omgeving [20] af. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat vergunninghoudster voor de activiteit op verschillende percelen tijdelijk objecten [21] plaatst. Daarmee is er volgens de rechtbank geen sprake van bouwen, zodat ook om die reden geen sprake is van (nieuw)vestiging. Omdat er geen sprake is van nieuwvestiging slaagt het beroep op artikel 3.45, sub b, van de Iov evenmin. Ook het beroep op de artikelen 3.73 en 3.76 van de Iov slaagt niet, omdat er respectievelijk geen sprake is van vestiging en artikel 3.76 van de Iov ziet op een ruimtelijke ontwikkeling van een andere omvang dan de in artikel 3.76 van de Iov bedoelde ruimtelijke ontwikkeling. Als artikel 3.73 niet van toepassing is, geldt dat ook voor artikel 3.76 van de Iov. Eisers doen ook een beroep op strijd met artikel 3.60, sub b, van de Iov. Dit artikel ziet op de maximale omvang van agrarisch gerelateerde bedrijven in landelijk gebied. Volgens eisers is de omvang beperkt tot 1,5 hectare en overschrijdt de activiteit dit maximum. De rechtbank wijst deze grond af, omdat het beroep op dit artikel niet valt onder de reikwijdte van het bestreden besluit. Het bestreden besluit gaat enkel over afwijkend gebruik van de al tot het bedrijf behorende gronden op de al bestaande oppervlakte.
Volgens eisers moet vergunninghoudster ook voldoen aan het bepaalde in artikel 3.71 van de Iov. Dit artikel gaat over bestaande niet-agrarische functies in het buitengebied. Eisers hebben deze grond niet verder uitgewerkt. De rechtbank leidt uit artikel 15.1 en 15.2 van het bestemmingsplan Breda af dat de manage duidelijk is ingekaderd [22] en niet verder mag groeien [23] . Deze grond slaagt dan ook niet. Het beroep van eisers op artikel 3.72 van de Iov – omdat tijdens wedstrijdtypen 1 en 2 een geluidsinstallatie in werking is, waarmee er volgens eisers sprake is van een lawaaisport – slaagt evenmin. De rechtbank leidt uit de in de Iov opgenomen definitie van ‘lawaaisport’ af dat de productie van het geluid op de betreffende sport zelf betrekking heeft. De definitie geeft niet voor niets relevante voorbeelden aan zoals rallysport en motorsport. Bovendien wordt de installatie tijdens de activiteit slechts gedurende een deel van de dag gebruikt en enkel voor het omroepen van informatie voor de wedstrijd en muziek tijdens een prijsuitreiking van een rubriek. De installatie is niet te vergelijken met het in de definitie bedoelde geluid van een autorace, motorcrosswedstrijd, etcetera. Bovendien is in de quick scan opgenomen dat de geluidsinstallatie naar het noorden gericht moet worden [24] .
5.1
Eisers stellen dat met behulp van de Aerius-berekening niet is aangetoond dat het project geen stikstofdepositie zal veroorzaken. Volgens eisers gaat het bij de activiteit om 2.200 voertuigbewegingen en is onvoldoende onderbouwd dat 80% van de verkeersbewegingen lichte voertuigen zijn. De rechtbank leidt uit deze beroepsgrond af dat eisers een beroep doen op artikel 2.7 en verder van de Wet natuurbescherming (Wnb) en daarmee de bescherming van de relevante Natura 2000-gebieden. Tussen partijen is niet in geschil dat het Natura 2000-gebied ‘Ulvenhoutse bos’ in de buurt van het perceel is gelegen en wel op circa 5,6 kilometer. Voor eisers [eiser 2] en [eiser 3] geldt in beginsel dat het beroep op de bepalingen van de Wnb een beroep op het algemeen belang betreft waarvoor zij niet in rechte kunnen opkomen [25] . Dat kan anders zijn als er zich een situatie voordoet dat de individuele belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van de woon- en leefomgeving zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb tracht te beschermen dan niet kan worden geoordeeld dat de normen uit de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen [26] . Omdat de afstand tussen hun woning en het hiervoor genoemde Natura 2000-gebied meer dan 5,6 kilometer bedraagt en er geen vrij zicht op het Natura 2000-gebied is, is er geen sprake van de hiervoor omschreven verwevenheid. Dat heeft voor eisers [eiser 2] en [eiser 3] als gevolg dat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste een beroep op artikel 2.7 en verder van de Wnb in de weg staat. Voor [eiser 1] geldt dat niet aangezien zij gezien haar doelstelling opkomt voor, kort gezegd, natuurbelangen.
Uit artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb volgt dat een initiatief niet vergunningplichtig is als er door intern salderen geen sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. In dat geval is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat het initiatief significante gevolgen zal hebben. Als de wijziging of uitbreiding van een project ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht. Als uit dat onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dan is het project vergunningplichtig en moet een passende beoordeling worden gemaakt [27] . De rechtbank leidt uit het dossier af dat de Aerius-berekening is gebaseerd op een invoer van gegevens op basis van een worst case scenario. De invoerwaarden zijn gebaseerd op een beredeneerde inschatting van het maximaal aantal deelnemers, waarbij ervan uit is gegaan dat iedere deelnemer gemiddeld twee supporters meeneemt. Een deel van de deelnemers is al lid van de manege en daarvan staat het paard al op de manage. Een van de meegenomen supporters komt met eigen vervoer en de andere supporter rijdt met de deelnemer mee. Eiseres [eiser 1] heeft de berekening verder niet inhoudelijk bestreden. De rechtbank kan de invoerwaarden van de Aerius-berekening en de ruimtelijke onderbouwing volgen en naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres [eiser 1] onvoldoende geobjectiveerd dat in de Aerius-berekening met onvoldoende verkeersbewegingen rekening is gehouden. Ook deze grond slaagt dus niet.
Overlast
5.11
Eisers voeren aan dat de activiteit voor overlast zal zorgen. Hierbij wijzen eisers op de geluidsinstallaties, de bezoekers en het verkeer. Daarnaast wijzen zij erop dat de vergunde zes weekenden (inclusief het op- en afbouwen) neerkomt op een activiteit van 24 dagen in de zomerperiode. Eisers voeren ook aan dat in de omgevingsvergunning onvoldoende voorschriften zijn opgenomen om te controleren of vergunninghoudster zich aan de voorschriften houdt. De rechtbank maakt uit het dossier op dat de activiteit is vergund voor zes weekenden, ofwel maximaal twaalf dagen per jaar. Het op- en afbouwen
gebeurt respectievelijk de dag voor en na de activiteit. Er is dan geen sprake van publiek, verkeer of een geluidsinstallatie. Controle op de frequentie van de activiteit is volgens de rechtbank mogelijk door waarneming van wat er gebeurt op de betreffende percelen en daarnaast kan via de website van vergunninghoudster, via een link, worden nagekeken welke wedstrijden op de planning staan. Via de link kunnen ook de uitslagen worden nagekeken. Eisers onderbouwen – behalve de verwijzing naar grote aantallen brede en zware voertuigen over de Sintelweg – de gestelde verkeersoverlast niet. De rechtbank vat de aanvulling op de ruimtelijke onderbouwing op het punt van het verkeer en parkeren zo op dat via de reguliere hoofdingang aan de Rijsbergseweg niet alleen het normale parkeerterrein, maar ook het [perceel 4] [28] , bereikt kan worden. Binnen de gronden van vergunninghoudster kan zij aan de randen van de percelen de route uitzetten, zodat de binnenruimte van [perceel 5] [29] beschikbaar blijft voor de activiteit. De toegang tot [perceel 3] loopt via de Sintelweg en dat parkeerterrein wordt alleen gebruikt als niet meer op het eigen terrein geparkeerd kan worden. De rechtbank maakt uit de behandeling van het verzoekschrift tot het treffen van een voorlopige voorziening op dat eiser [eiser 2] en [eiser 3] daar hebben aangegeven dat de auto’s niet verder komen dan de kruising van de Sintelweg en de IJzermondweg. Volgens de ruimtelijke onderbouwing is voor alle wedstrijdtypen met voldoende parkeerplaatsen rekening gehouden en ook is, aan de hand van de omvang van de voertuigen, rekening gehouden met voldoende manoeuvreerruimte. Eisers hebben de gestelde overlast dan ook niet voldoende aannemelijk gemaakt.
Ruimtelijke onderbouwing
5.12
Eisers wijzen er in de beroepsgronden op dat de ruimtelijke onderbouwing gebrekkig is, omdat de jumpcross [30] een veel groter oppervlak inneemt dan in de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven. Ook heeft het college vergunninghoudster ten onrechte niet verwezen naar evenemententerrein Breepark. In overweging 5.4 heeft de rechtbank bij de beoordeling van de bevoegdheid van het college al geoordeeld dat het zwaartepunt van het vergunde afwijkende gebruik van de gronden zich voordoet bij wedstrijdtypen 1 en 2. Omdat voor die typen wedstrijden de ruimtelijke onderbouwing voldoende is, geldt dat ook voor wedstrijdtype 3. In de ruimtelijke onderbouwing is voor het laatstgenoemde wedstrijdtype aangegeven dat, bij de jumpcross, de paarden niet lopen over het bosdeel van het [perceel 1] dat valt onder het NNB. Echter, ter zitting heeft vergunninghoudster opgemerkt dat de jumpcross toch door het bosdeel gaat. De rechtbank maakt uit het dossier – en in het bijzonder de door vergunninghoudster ingediende quick scan – op dat hier in de quick scan al rekening mee is gehouden en de conclusie luidt dat de bescherming van soorten geen gevaar loopt. Dat betekent dat ook hier sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit, maar eisers worden hierdoor niet benadeeld. De daarnaast gestelde illegale kap van bomen op [perceel 1] is onvoldoende komen vast te staan. Voor wat betreft de beroepsgrond over het uitvoeren van de activiteit op de gronden van vergunninghoudster geldt dat het college bij de beoordeling van de aanvraag nu eenmaal gebonden is de aanvraag en de aanvraag ziet niet op het uitvoeren van de activiteit op het evenemententerrein Breepark.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met het
motiveringsbeginsel. Het college is in het bestreden besluit ten eerste uitgegaan van een te grote oppervlakte in de gemeente Breda. Het tweede gebrek is dat de ruimtelijke onderbouwing niet volledig is. Het eerste gebrek passeert de rechtbank, onder toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Voor het tweede gebrek vernietigt de rechtbank het bestreden besluit, voor zover de motivering van het bestreden besluit ziet op het bosperceel waar geen paarden overheen zouden lopen. De rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder sub a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit – voor zover dat wordt vernietigd – in stand. Dit omdat de rechtbank de motivering van het bestreden besluit overeenkomstig overweging 5.12 verbetert. Dat betekent dat de verleende omgevingsvergunning in stand blijft.
6.1
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze kosten betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,00 omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit overeenkomstig het bepaalde in overweging 6;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het deels vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,00 aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,00 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan op 28 september 2023 door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 6:22:
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 8:69a:
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, sub c:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
Artikel 2.4, eerste lid:
1. Burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden gehouden of wordt uitgevoerd, beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning (…).
Artikel 2.10, tweede lid:
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12, eerste lid, sub a, ten 3 ̊ :
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
3 ̊. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke ordening bevat;
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.7, tweede lid:
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 6.5, eerste en derde lid:
1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 ̊, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan (…), niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft (…).
3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
Besluit tot het aanwijzen van categorieën gevallen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist (besluit vvgb)
Artikel 1, vierde lid:
Het ‘Besluit tot het aanwijzen van categorieën gevallen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist’ kent de volgende categorieën (zowel binnen- als buitenstedelijk) waarbij een verklaring van geen bedenkingen van de raad niet is vereist:
4. Het wijzigen van het gebruik van onbebouwde gronden, al dan niet in combinatie met het bouwen en het aanleggen;
Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (Iov)
Artikel 1.1
Lawaaisport: voorziening voor sportactiviteiten waarbij motorisch of mechanisch geluid wordt geproduceerd, waaronder in ieder geval begrepen de rallysport, de motorsport en de modelvliegsport;
Nieuwvestiging: vestiging op een locatie waar ingevolge het geldende bestemmingsplan geen bebouwing of bedrijfsfunctie is toegestaan;
Ruimtelijke ontwikkeling: bouwactiviteiten en planologische gebruiksactiviteiten waarvoor een wijziging van het planologisch regime nodig is;
Vestiging: mogelijk maken van een ruimtelijke ontwikkeling, die op grond van het geldende planologische regime niet is toegelaten, op een bestaand bouwperceel binnen het deel waar het oprichten van gebouwen is toegestaan;
Artikel 3.1, eerste lid, sub c:
1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt onder bestemmingsplan tevens begrepen:
c. een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3̊ , Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken;
Artikel 3.9, eerste lid:
1. Een bestemmingsplan dat een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt in Landelijk Gebied bepaalt dat die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het gebied of de omgeving.
1. Een bestemmingsplan dat een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt in Landelijk Gebied bepaalt dat die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het gebied of de omgeving.
Artikel 3.15, eerste lid, sub a:
1. Een bestemmingsplan van toepassing op Natuur Netwerk Brabant:
a. strekt tot het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken;
Artikel 3.16, eerste lid:
1. In aanvulling op de Wet natuurbescherming bepaalt een bestemmingsplan dat een ontwikkeling toelaat in Stedelijk Gebied of in Landelijk Gebied, die een aantasting geeft van de ecologische waarden en kenmerken in het Natuur Netwerk Brabant, dat de negatieve effecten waar mogelijk worden beperkt en de overblijvende, negatieve effecten worden gecompenseerd (….).
Artikel 3.32, eerste lid, sub a:
1. Een bestemmingsplan van toepassing op de Groenblauwe mantel:
a. strekt tot behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van het watersysteem en de daarmee samenhangende ecologische waarden en kenmerken en landschappelijke waarden en kenmerken;
Artikel 3.45, sub b:
Als er sprake is van een kernrandzone, kan een bestemmingsplan ter plaatse van Landelijk gebied voorzien in:
b. de nieuwvestiging of uitbreiding van voorzieningen voor veldsporten, (….).
Artikel 3.60, sub b:
Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk Gebied bevat regels voor een bestaand agrarisch-technisch hulpbedrijf of een bestaand agrarisch-verwant bedrijf die:
b. bepalen dat de omvang ten hoogste 1,5 hectare bedraagt;
Artikel 3.71:
Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied bevat regels voor een bestaande niet-agrarische functie die:
a. De bestaande planologische gebruiksactiviteit vastleggen;
b. een toename van de gebruiksoppervlakte voor mestbewerking uitsluiten;
c. kunnen voorzien in een redelijke uitbreiding, als dat past binnen de gewenst ontwikkelingsrichting van het gebied waarbij de volgende aspecten zijn betrokken:
1. een gebiedsgerichte benadering welke activiteiten en functies passen in de omgeving;
2. welke effecten de mogelijke ontwikkeling heeft op andere aspecten, waaronder mobiliteit, agrarische ontwikkeling, leefbaarheid en leegstand elders;
3. hoe de uitbreiding bijdraagt aan het versterken van de omgevingskwaliteit, waaronder een bijdrage aan de sloop van overtollig en leegstand vastgoed in het Landelijk gebied.
Artikel 3.72:
In afwijking op artikel 3.71 Bestaande niet-agrarische functie in Landelijk gebied geldt voor lawaaisport dat een beperkte uitbreiding alleen mogelijk is binnen Gemengd landelijk gebied.
Artikel 3.73, eerste lid, sub a:
1. Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied kan voorzien in de vestiging van een niet-agrarische functie op een bestaand bouwperceel als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. de vestiging past binnen de ontwikkelingsrichting van het gebied waarbij de volgende aspecten zijn betrokken: (….).
Artikel 3.76, eerste lid, sub a:
1. In afwijking van artikel 3.73 Vestiging niet-agrarische functie in Landelijk gebied kan een bestemmingsplan van toepassing op Gemengd landelijk gebied een andere omvang toelaten voor een vrije-tijds voorziening als: (….).
Bestemmingsplan: ‘Buitengebied Zuid 2013’ (bestemmingsplan Breda)
Artikel 4.1, sub c:
De voor Agrarisch met waarden- landschapswaarden aangewezen gronden zijn bestemd voor:
c. behoud, herstel en/of ontwikkeling van de landschappelijke, natuurlijke, cultuurhistorische en abiotische waarden;
Artikel 4.5, sub e:
Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 26 lid Pro 26.3 mits wordt voldaan aan de Landschapsinvesteringsregeling Breda zoals die als bijlage 2 aan deze regels is toegevoegd:
e. voor het maximaal een maal per kalenderjaar houden van een hippisch wedstrijdsportevenement, voor zover dit evenement wordt gehouden op gronden ter plaatse van de aanduiding ''wetgevingzone-afwijkingsgebied'' met dien verstande dat:
1. het evenement, inclusief opbouwen en afbreken, maximaal 3 weken per kalenderjaar in beslag mag nemen;
2. de aangeduide functies door dit gebruik niet onevenredig worden geschaad;
3. uit een bij het verzoek om omgevingsvergunning met afwijking te overleggen milieueffectenstudie blijkt dat als gevolg van het evenement geen onherstelbare schade zal worden toegebracht aan de flora en Fauna c.q. de natuur- en landschapswaarden in het gebied;
4. geen omgevingsvergunning met afwijking wordt verleend indien een andere geschikte locatie voor een dergelijk evenement beschikbaar en gebruiksklaar is.
Artikel 15.1, sub c:
De voor Sport aangewezen gronden zijn bestemd voor:
c. ter plaatse van de aanduiding 'manege' uitsluitend als manege;
Artikel 15.2, sub a:
Op of in de tot Sport bestemde gronden mogen uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten dienst van de bestemming, met dien verstande dat:
a. gebouwen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding bouwvlak mogen worden gebouwd met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding ‘manage’ op de locatie Rijsbergseweg 590 de oppervlakte aan gebouwen niet mag worden uitgebreid;
Bestemmingsplan ‘Vierde herziening bestemmingsplan buitengebied Zundert’ (bestemmingsplan Zundert)
Artikel 8.1, sub c: De voor 'Agrarisch met waarden - Groenblauwe mantel' aangewezen gronden zijn bestemd voor: c. het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van de landschappelijke, cultuurhistorische, en natuurwaarden, waaronder in ieder geval verstaan: 1. kleinschaligheid van het landschap, 2. landschapselementen; 3. begeleid natuurlijke eenheden en kleinere bos- en natuurgebieden, met tussenliggende of omringende landbouwgronden; 4. de doelstellingen en de waarden van de ecologische hoofdstructuur;
Artikel 15.1, sub a en b:
De voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor: a. het behoud en/of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen natuurwetenschappelijke, landschappelijke en/ of cultuurhistorische waarden; b. het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van de ecologische waarde, ecologische hoofdstructuur en ecologische verbindingszone;