Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/2121 HOREC
uitspraak van 6 december 2023 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , gevestigd te [plaats 1] , eiseres,
gemachtigde: mr. H. Akbaba
en
de burgemeester van de gemeente Breda, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de burgemeester van 13 februari 2023 (bestreden besluit) over de weigering van een exploitatievergunning voor het exploiteren van een hostel (zonder alcohol) op het [adres] te [plaats 2] .
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in [plaats 2] op 9 november 2023. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. H. Akbaba. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] .
Overwegingen
1. Eiseres heeft op 29 april 2022 een vergunning gevraagd voor de exploitatie van een hostel (zonder alcohol) op het [adres] te [plaats 2] .
Bij brief van 13 juni 2022 heeft de burgemeester te kennen gegeven dat hij voornemens is om de gevraagde vergunning te weigeren.
Tegen dit voornemen heeft eiseres haar zienswijze naar voren gebracht.
Bij het primaire besluit van 29 juni 2022 heeft de burgemeester, onder weerlegging van de zienswijzen, de exploitatievergunning geweigerd. De weigering is gebaseerd op artikel 2:20, eerste lid, aanhef en onder c, van de APV Breda 2018 en artikel 8, lid 1, aanhef en onder b. en artikel 8, lid 2, van de Alcoholwet in samenhang met artikel 3.4 van het Alcoholbesluit. Naar het oordeel van de burgemeester voldoet [eiser] als beoogd leidinggevende niet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn.
Tegen dit besluit heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft de burgemeester de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
2. Eiseres heeft in beroep betwist dat het stellen van de eis ‘niet in enig opzicht van slecht levensgedrag’ gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de burgemeester had kunnen volstaan met een minder beperkende maatregel, zoals een controle achteraf of een vergunning met beperkende voorwaarden. Daarmee is het bestreden besluit in strijd met artikel 9, eerste lid, onder b en onder c, van de Dienstenrichtlijn, aldus eiseres. Daarnaast heeft eiseres betoogd dat de burgemeester heeft gehandeld in strijd met artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn. In dat verband heeft zij gewezen op de uitspraak van deze rechtbank van 5 januari 2023, ECLI:NL:RBZWB:2022:3356, waarin is geoordeeld dat de burgemeester van Oosterhout niet heeft voldaan aan de uit artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn voortvloeiende plicht te motiveren waarom hij tot het oordeel is gekomen dat eiser, op grond van de feiten die hem worden tegengeworpen, van slecht levensgedrag is.
3. Niet in geschil is, en ook de rechtbank gaat er van uit, dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Verder stelt de rechtbank vast dat het invoeren van de vergunningplicht een beperking in de vrijheid van dienstverlening is. Een dergelijke beperking is volgens het door eiseres genoemde artikel 9, eerste lid, onder b en onder c, van de Dienstenrichtlijn slechts toelaatbaar als de behoefte aan een vergunningstelsel gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang en het nagestreefde doel niet door een minder beperkende
maatregel kan worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.
3.1
De rechtbank kan de burgemeester volgen in zijn stelling dat toeristische verhuur op de aangevraagde locatie, in de vorm van het exploiteren van een hostel, een negatieve impact op de leefbaarheid heeft. De burgemeester heeft aangegeven dat het hostel is gevestigd in een kwetsbaar, dichtbevolkt gebied waar in het verleden veel overlast is ondervonden van bezoekers van dit hostel. Dit deel van de stad is één van de gebieden die door de burgemeester op grond van artikel 2:16, tweede lid, van de APV zijn aangewezen . Dit betekent dat in dit deel van de stad het verbod om zonder vergunning een inrichting te exploiteren geldt ter bescherming van de leefbaarheid of de openbare orde en veiligheid. Daarmee dient de invoering van het vergunningstelsel de bescherming van het stedelijk milieu. Dit maakt dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang, aangezien de bescherming van het stedelijk milieu in artikel 4, onder lid 8, van de Dienstenrichtlijn is genoemd als één van de dwingende redenen van algemeen belang.
3.2
Voorts is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel dan het (verlenen of) weigeren van een exploitatievergunning kan worden bereikt. De aard van de dwingende reden van algemeen belang waarvoor het vergunningstelsel in het leven is geroepen, te weten het beschermen van de leefbaarheid, maakt dat controle achteraf te laat zou komen en daarom niet werkelijk doeltreffend zou zijn. Eiseres heeft er op gewezen dat de burgemeester wel een voorschrift heeft verbonden aan de vergunning van haar rechtsvoorganger. Dat voorschrift hield in dat op bepaalde tijden een portier van een gecertificeerd beveiligingsbedrijf aan de deur van het hostel diende te staan. De burgemeester heeft aangegeven dat dit voorschrift pas in beeld kwam nadat de exploitatievergunning was verleend en de overlast van het hostel toenam. Naar het oordeel van de rechtbank vormt deze situatie een bevestiging van de stelling van de burgemeester dat controle achteraf te laat zou komen en daarom niet werkelijk doeltreffend zou zijn.
4. De burgemeester heeft ter onderbouwing van het standpunt dat het levensgedrag van [eiser] aanleiding geeft om de vergunning te weigeren, de hieronder weergegeven antecedenten van belang geacht:
- 18 december 2019: rijden onder invloed van drugs;
- 16 november 2019: vertonen van hinderlijk en gevaarlijk rijgedrag en het rijden onder invloed van drugs;
- 2 februari 2019: rijden onder invloed van alcohol;
- 3 maart 2020: rijden terwijl het rijbewijs was geschorst;
- 10 februari 2019: overtreding artikel 279, lid 1, Sr (ontvoering minderjarige); geseponeerd.
- 5 juni 2018: het in bezit hebben van softdrugs;
- 13 juni 2018: handelen in en smokkelen van drugs;
- 27 november 2015: overval op een woning; geseponeerd.
- mutaties in de periode van januari 2016 tot en met februari 2020
4.1
De rechtbank stelt voorop dat bij het oordeel of iemand niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is alle feiten of omstandigheden mogen worden betrokken, ook als die geen verband houden met de exploitatie van de openbare of horeca-inrichting. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:392. Eiseres wil een exploitatievergunning voor het verstrekken van logies. Dat is een horeca-aspect en daarom is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester voor de invulling van het begrip ‘niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn’ zoals dat is opgenomen in de APV, aansluiting heeft mogen zoeken bij de terminologie van de Alcoholwet en het Alcoholbesluit.
4.2
Vervolgens ligt de vraag voor of de hiervoor opgesomde overtredingen voldoende grond opleveren om de gevraagde vergunning te weigeren. Het beoordelingskader is onder meer gegeven in de uitspraak van de AbRS van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493. Daarin is aangegeven dat artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn zich in beginsel niet verzet tegen vergunningscriteria bij de toepassing waarvan het bevoegd gezag beoordelingsruimte toekomt. Wel vereist artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn dat in zo’n geval vooraf duidelijk is wanneer aan die criteria wordt voldaan. Daarnaast heeft de AbRS geoordeeld dat de feiten en omstandigheden die worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag van de vergunningaanvrager relevant moeten zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Die feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat.
4.3
De rechtbank stelt vast dat eiser is veroordeeld voor rijden onder invloed van alcohol en drugs, voor het rijden met een geschorst rijbewijs, voor hinderlijk en gevaarlijk weggedrag, voor het handelen in en smokkelen van drugs en voor bezit van softdrugs en amfetamine. De overige verwijten betreffen mutaties en geen veroordelingen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester niet ten onrechte de sepots in zijn beoordeling betrokken. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de AbRS van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1099, r.o. 9.1. Voorts overweegt de rechtbank dat de burgemeester in het primaire besluit heeft gemotiveerd waarom volgens hem bij [eiser] sprake is van slecht levensgedrag. Aangegeven is dat de herhaalde overtredingen van de Opiumwet en de WVW ernstige delicten betreffen. Hoewel de aanvraag een alcoholvrije inrichting betreft rekent de burgemeester hem dit zwaar aan, te meer omdat [eiser] ook veroordeeld is voor handel in en smokkel van drugs en de horeca gevoelig is voor drugsfeiten. Verder ziet de burgemeester niet hoe [eiser] leiding kan geven in een alcoholvrije inrichting als hij zelf rijdt onder invloed. Daarnaast brengt [eiser] anderen in gevaar door het rijden onder invloed en het rijden zonder geldig rijbewijs. [eiser] laat zich volgens de burgemeester niet veel aan regels gelegen liggen. Hij vertoont niet de verantwoordelijkheid die van een leidinggevende in een openbare inrichting mag worden verwacht en de burgemeester vraagt zich af hoe [eiser] anderen op hun gedrag kan aanspreken als hij zelf met enige regelmaat zich niet aan de regels en wetten houdt. Daarbij gaat het om een inrichting in een kwetsbare woonomgeving, aldus de burgemeester. Voorts heeft de burgemeester aangegeven dat de weigeringsgronden kenbaar zijn omdat ze in de APV staan, met een verwijzing naar het Alcoholbesluit. Daarnaast is het beleid op de gemeentelijke website gepubliceerd onder de titel “Levensgedrag en aanvraag vergunning”. Ten slotte heeft de burgemeester de herhaalde overtredingen van de Opiumwet en de WVW als ernstige delicten aangemerkt. De overtredingen zijn ook nog recent, aldus de burgemeester. Het gaat om negen verschillende gedragingen in de afgelopen zeven jaar, waarvan acht in de afgelopen vijf jaar. Dit heeft geleid tot zes veroordelingen, alle zes in de afgelopen vijf jaar. De laatste veroordeling is onherroepelijk geworden op 23 februari 2022 (pleegdatum 16 november 2019). Er is weliswaar een tijdsverloop van zeven jaar, maar de gepleegde feiten maken een structureel gedrag zichtbaar, aldus de burgemeester.
4.4
Het vorenstaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat de burgemeester toereikend heeft gemotiveerd dat [eiser] niet voldoet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn. Dat betekent dat de burgemeester in redelijkheid de door eiseres gevraagde exploitatievergunning heeft kunnen weigeren.
4.5
De rechtbank overweegt nog dat ter zitting namens eiseres is toegelicht dat zij geen daadwerkelijke toeristische verhuur beoogt, maar dat zij in het pand met name arbeidsmigranten wil huisvesten. Volgens eiseres zijn voor zo’n exploitatie de antecedenten van [eiser] minder of niet relevant. Allereerst geldt dat de vergunning is aangevraagd voor de exploitatie van een hostel voor toeristische verhuur, zodat de burgemeester terecht die aanvraag heeft beoordeeld. Daarnaast deelt de rechtbank niet de visie van eiseres dat voor de genoemde andere exploitatie de antecenten van [eiser] geen rol zouden spelen.
5. Het beroep van eiseres dient ongegrond verklaard te worden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, op 6 december 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
P.H.M. Verdonschot, griffier S. Hindriks, rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Ingevolge artikel 2:16, tweede lid, van de gemeentelijke APV kan de burgemeester ter bescherming van de leefbaarheid of de openbare orde en veiligheid gebieden aanwijzen waarbinnen het verbod als bedoeld in artikel 2.17, tweede lid, van toepassing is.
Artikel 2:17, tweede lid, van de APV bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van de burgemeester een inrichting te exploiteren in een gebied als bedoeld in artikel 2:16, tweede lid.
Ingevolge artikel 2:20, eerste lid, aanhef en onder c, van de APV kan de burgemeester de in artikel 2:17 bedoelde Pro vergunning weigeren indien de exploitant en leidinggevende(n) niet voldoen aan de bij of krachtens artikel 8, lid 1, aanhef en onder b. en c. en lid 2, van de Alcoholwet aan leidinggevenden gestelde eisen.
Artikel 8, lid 1, aanhef en onder b. van de Alcoholwet, bepaalt dat leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn.
Artikel 8, lid 2, van de Alcoholwet, bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (AMvB) naast de in het eerste lid gestelde eisen andere eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag van leidinggevenden worden gesteld en kan de in dat lid, onder b, gestelde eis nader worden omschreven.
De hiervoor bedoelde AMvB is het Alcoholbesluit.
Ingevolge artikel 3.4, eerste lid, van het Alcoholbesluit is een leidinggevende niet binnen de laatste vijf jaar bij meer dan één uitspraak onherroepelijk veroordeeld tot een onvoorwaardelijke geldboete van € 500,– of meer of tot een andere hoofdstraf als bedoeld in artikel 9, onder a, van het Wetboek van Strafrecht wegens dan wel mede wegens overtreding van:
a. bepalingen gesteld bij of krachtens de wet en de Opiumwet;
(…);
Artikel 9 van Pro de Dienstenrichtlijn
Vergunningstelsels
1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van
een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel,
tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. a) het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking
jegens de betrokken dienstverrichter;
b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om
een dwingende reden van algemeen belang:
c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende
maatregel worden bereikt, met name omdat een controle
achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.
(…).
Artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn
Vergunningsvoorwaarden
1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten
dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
a. a) niet-discriminatoir;
b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen
belang;
c) evenredig met die reden van algemeen belang;
d) duidelijk en ondubbelzinnig;
e) objectief;
f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
g) transparant en toegankelijk
(…).