Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/945 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
De minister van Infrastructuur en Milieu, minister,
(gemachtigde: mr. S. Saba).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [HSV] uit [plaats] ( [HSV] ),
(gemachtigde: mr. R.R. Bil).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing door de minister, bij besluit van 18 augustus 2022, van het door eiseres ingediende preventieve handhavingsverzoek. Met het bestreden besluit van 22 december 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.1.
De rechtbank heeft het beroep op 27 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger 1] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door [naam] . [HSV] werd vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger 2] .
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geschil
2. De rechtbank beoordeelt of de minister in redelijkheid het preventieve handhavingsverzoek van eiseres heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van onder meer de beroepsgronden van eiseres.
Het beroep
3. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ongegrond. Hierna legt de
rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres heeft op 20 juni 2022 de Provincie Zeeland verzocht om een preventieve last onder dwangsom (PLOD) op te leggen aan [HSV] . [HSV] organiseert hengelsportwedstrijden en alle sportvissers gebruiken vislood tijdens de wedstrijden. Eiseres wenst met het handhavingsverzoek het overbodige gebruik van lood tegen te gaan en daarmee het verlies van lood in een [natuurgebied] te voorkomen. De provincie heeft het handhavingsverzoek – voor zover dat betrekking heeft op de Waterwet (Wtw) – aan de minister doorgestuurd. Bij besluit van 18 augustus 2022 heeft de minister het handhavingsverzoek afgewezen. Eiseres heeft tegen het besluit van 18 augustus 2022 bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit heeft de minister de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten.
Heeft de minister in redelijkheid het handhavingsverzoek afgewezen?
5. Eiseres voert aan dat lood een Zeer Zorgwekkende Stof (ZZS) is waarvan het gebruik en de emissie vermeden dient te worden en dat het gebruik van vislood niet nodig is. [HSV] en de individuele vissers beschikken niet over een vergunning om lood te mogen lozen in het oppervlaktewater en dienen als overtreders te worden beschouwd. [HSV] stimuleert haar leden niet om te vissen zonder vislood. Eiseres verwijst ter onderbouwing van haar stellingen naar onder meer de uitspraak van de Rechtbank Zeeland – West-Brabant van 4 juli 2023.
5.1
De minister stelt dat de gronden – dat het gebruik van lood niet noodzakelijk is en dat er alternatieve middelen voorhanden zijn – enkel aan bod komen bij een vergunningsaanvraag voor verlies van vislood en niet in een handhavingskwestie. De vergunningsplicht uit artikel 6.2 van de Wtw geldt bij het lozen van lood en niet bij het enkele gebruik. Het merendeel van de vissers verliest tijdens het vissen geen lood. Het niet beschikken over een vergunning vormt geen overtreding van de Wtw. Het opleggen van een PLOD is dan ook niet mogelijk. Verder mag van in overgangssituaties van handhaving worden afgezien en de minister acht handhaving met een PLOD onevenredig en disproportioneel.
5.2
[HSV] heeft in reactie op de beroepsgronden aangegeven dat de sportvisserij ernaar streeft om in 2027 volledig loodvrij te vissen. Volgens [HSV] komt lood vooral in het oppervlaktewater door de productie van zink, offshore olie- en gasactiviteiten, stedelijk afvalwater en bepaalde productieprocessen. Bij de door eiseres bezochte wedstrijden van [HSV] is geen loodverlies geconstateerd. Een PLOD aan [HSV] opleggen lost het probleem niet op, omdat er meer buiten wedstrijdverband om wordt gevist en als leden hun lidmaatschap opzeggen, kan [HSV] ook geen invloed uitoefenen. Volgens [HSV] volgt uit het door eiseres aangehaalde WUR-onderzoek dat er weinig meetbare negatieve effecten zijn waar te nemen door het gebruik van vislood.
5.4
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) [3] volgt dat – gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving – het bestuursorgaan dat bevoegd is om in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De minister heeft onder meer afgezien van handhaving, omdat de relevante artikelen uit de Wtw niet worden overtreden door het enkele gebruik van vislood bij het vissen. Daardoor ontbreekt de grondslag voor handhaving. De rechtbank moet voor dit onderdeel dus eerst beoordelen of er regels overtreden zijn. Pas als dat het geval is, komt de rechtbank toe aan de beoordeling of minister in redelijkheid heeft afgezien van handhaving.
5.5
Over de kwestie of er in deze zaak regels zijn overtreden, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank in de uitspraak van 4 juli 2023 [4] . Daarin is in een vergelijkbare kwestie uitspraak gedaan over een verzoek van eiseres tot handhaving in relatie tot de artikelen 6.1, 6.2, 6.8 en 6.9 van de Wtw. Kort en zakelijk weergegeven, heeft de rechtbank – onder verwijzing naar de definitie van ‘lozen’ uit artikel 6.1 van de Wtw – geoordeeld dat bij het vissen met vislood sprake is van een vergunningplichtige lozing in de zin van artikel 6.2, eerste lid, van de Wtw. De rechtbank verwijst hiervoor naar de toelichting van de wetgever bij het nog in werking te treden Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). In het Bal zijn regels opgenomen over activiteiten in de fysiek leefomgeving. In de toelichting is uitdrukkelijk overwogen dat alleen voor de potentieel minst bezwaarlijke lozingen is gekozen voor de specifieke zorgplicht, terwijl voor het aanwijzen van vergunningplichten is uitgegaan van de systematiek <>. Hierdoor komt een einde aan het gedogen van lozingen die niet vanuit uitstroomvoorzieningen plaatsvinden, zoals bijvoorbeeld bij het gebruik van vislood het geval is. Aangezien het Bal nog niet in werking is getreden, geldt op dit moment voor het gebruik van vislood een vergunningplicht op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wtw. De in artikel 6.2, eerste lid, van de Wtw opgenomen vergunningplicht heeft betrekking op de sportvissers en zij dienen een vergunning op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wtw aan te vragen. Zij zijn namelijk degenen die stoffen in een oppervlaktewaterlichaam brengen als zij vissen met vislood. De norm uit dit artikel ziet niet op de hengelsportvereniging [5] . Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank de verwijzing door de minister naar de uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland van 28 oktober 2022 [6] dan ook niet.
Voor wat betreft artikel 6.8 van de Wtw heeft de rechtbank overwogen dat dit artikel zich richt tot diegene die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewater kan worden verontreinigd of aangetast. Diegene is gehouden alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om de verontreiniging of aantasting te voorkomen dan wel de gevolgen te beperken en zo veel mogelijk ongedaan te maken. Bovendien is diegene gehouden om de beheerder in kennis te stellen van de verontreiniging of aantasting alsook welke maatregelen al genomen zijn dan wel diegene nog voornemens is om te nemen [7] . Deze artikelen richten zich wel tot een hengelsportvereniging en ook tot de sportvissers.
5.6
Partijen zijn het erover eens dat de meeste sportvissers gebruik maken van vislood bij het vissen [8] , dat de sportvissers van [HSV] niet beschikken over een vergunning in de zin van artikel 6.2, eerste lid, van de Wtw en dat en in het wedstrijdreglement van [HSV] geen verbod is opgenomen om te vissen met vislood. Gelet op de overwegingen van de rechtbank in de uitspraak van 4 juli 2023 mag volgens de rechtbank op grond van artikel 6.8 van de Wtw redelijkerwijs van [HSV] verwacht worden dat zij het vissen met vislood tijdens de door haar georganiseerde wedstrijden/evenementen verbiedt, omdat daarvan bekend is dat dit de bodem of oever van een oppervlaktewater kan verontreinigen of aantasten. Nu [HSV] haar leden het gebruik van vislood niet verbiedt, levert dat een overtreding van artikel 6.8 van de Wtw op en tegen die overtreding kan de minister handhavend optreden.
5.7
Aangezien de rechtbank, in tegenstelling tot de minister, constateert dat er wel sprake is van een overtreding, moet de rechtbank vervolgens beoordelen of de minister in redelijkheid heeft afgezien van het opleggen van een PLOD. Hiervoor is vereist dat er sprake is van een gevaar, door overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift, dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden als die overtreding in het besluit kan worden omschreven met een mate van duidelijkheid die op grond van rechtszekerheid is vereist [9] . Aan deze voorwaarde is volgens de rechtbank niet voldaan. De rechtbank verwijst naar het door de minister aangehaalde onderzoek van 601 getoetste KRW-lichamen. Uit dit onderzoek volgt dat in slechts drie gevallen niet aan de norm wordt voldaan en dat in zoutwater überhaupt geen overtredingen zijn gemeten. Weliswaar verwijst eiseres in haar bezwaarschrift naar het waterkwaliteitportaal voor chemische analyse voor lood in de Westerschelde, maar de rechtbank kan uit de betreffende gegevens niet afleiden op welke wijze het lood in het viswater terecht is gekomen. Dat kan door vissers, maar het kan ook op een andere wijze. Voor wat betreft het door eiseres aangehaalde onderzoek van Stichting Wageningen Research maakt de rechtbank uit de website van het onderzoeksinstituut op dat dit instituut het realistische risico voor waterdieren van opgelost lood dat vrijkomt uit vislood als ‘nog lastig in te schatten’ betitelt. Er is nagenoeg geen onderzoek gedaan naar bijvoorbeeld de looddichtheid op populaire vislocaties, de mate waarin het vislood aan de sedimentoppervlakte ligt, de verdunningsfactor, de sedimentatiesnelheid van zwevende deeltjes en de invloed van baggeren. Er dient nog nader onderzoek naar deze punten te worden gedaan. Alles overwegende ziet de rechtbank dan ook onvoldoende aanleiding om een zodanig klaarblijkelijk gevaar aan te nemen dat de opleggen van een PLOD gerechtvaardigd is. De minister heeft het preventieve handhavingsverzoek dan ook in redelijkheid afgewezen.
5.8
De rechtbank overweegt ten overvoede nog het volgende. Weliswaar ziet de rechtbank geen aanleiding voor het opleggen van een PLOD, maar dat betekent niet per se dat de overwegingen van de rechtbank hetzelfde zouden zijn als eiseres een regulier handhavingsverzoek had ingediend. Op zich was het handhavingsverzoek voldoende concreet, omdat daarin is aangegeven tegen welke partij het is gericht, waar er gevist wordt en ook is de wedstrijdagenda voor 2022 bij het handhavingsverzoek overgelegd. De minister zou aan de hand daarvan het handhavingsverzoek kunnen oppakken. Voor wat betreft de gronden in het verweerschrift om niet tot handhaving over te gaan, verwijst de rechtbank naar overweging 12 uit de uitspraak van 4 juli 2023.
Voor deze zaak geldt dat de betreffende viswedstrijden in 2022 al hebben plaatsgevonden. Handhavend optreden is nu dan ook niet meer mogelijk.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van het preventieve handhavingsverzoek in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 8 december 2023 door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:1
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. (…)
Artikel 5:7:
Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor overtreding klaarblijkelijk blijkt.
Waterwet (Wtw)
Artikel 6.1:
In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald: verstaan onder:
lozen: brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringstechnisch werk;
Artikel 6.2, eerste lid, sub a en b:
1. Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:
a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap;
b. daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur;
Artikel 6:8:
Ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door de handelingen of het nalaten daarvan de bodem of over van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
Artikel 6.9:
1. Degene die handelingen verricht als bedoeld in artikel 6.8 en daarbij kennis neemt van een verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam die door die handeling wordt veroorzaakt, maakt zo spoedig mogelijk melding van de verontreiniging of aantasting bij de beheerder. Hij geeft daarbij aan welke maatregelen als bedoeld in artikel 6.8 hij voornemens is te treffen of reeds heeft getroffen.
2. De beheerder kan aanwijzingen geven met betrekking tot de te nemen maatregelen, bedoeld in artikel 6.8.
Artikel 8.1, eerste lid, sub a:
1. De beheerder heeft tot taak:
a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 6 (…) bepaalde, voor zover betrekking hebbend op de door hem beheerde watersystemen en de daarbij behorende beschermingszones en van het bij of krachtens titel 12.3 van de Wet milieubeheer bepaalde met betrekking tot het brengen van stoffen in een oppervlaktelichaam;