ECLI:NL:RBZWB:2024:507

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummers: BRE 23/9828 VV en BRE 23/2909

uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 januari 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[naam verzoekster] , uit [woonplaats verzoekster] , verzoekster

(gemachtigde: mr. M.P. Wolf),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rucphen, het college.

Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[naam belanghebbende]uit [vestigingsplaats belanghebbende] .

Inleiding

1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening en op het beroep van verzoekster tegen de lasten onder dwangsom die het college aan haar heeft opgelegd wegens overtredingen van wet- en regelgeving op haar perceel [adres perceel] te [vestigingsplaats belanghebbende] .

1.1.

Met het besluit van 5 april 2023 (bestreden besluit 1) op het bezwaar van verzoekster is het college bij dat besluit gebleven.

1.2.

Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. [naam belanghebbende] heeft ook schriftelijk gereageerd.

1.3.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 7 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de gemachtigde van verzoekster, en [namen vertegenwoordigers] als gemachtigden van het college. Namens [naam belanghebbende] was [naam secretaris] (secretaris) op de zitting aanwezig.

1.4.

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met twee weken verlengd.

Totstandkoming van het besluit

2. Verzoekster is eigenaresse van het perceel [adres perceel] te [woonplaats verzoekster] . Zij heeft dit perceel op 20 mei 2020 gekocht van de gemeente Rucphen.

3. Op 28 mei 2020 heeft de inspecteur bouw- en woningtoezicht geconstateerd dat er bomen zijn gekapt en dat is gestart met vergunningplichtige bouwactiviteiten waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. De bouwactiviteiten bestaan in ieder geval uit het uitzetten van een woning, het plaatsen van een hek in de bodem en het storten van puin in de bodem. De inspecteur heeft de werkzaamheden stilgelegd. Het college heeft bij besluit van 17 juni 2020 bevestigd dat er spoedeisende bestuursdwang is toegepast. Het college heeft daarbij aangegeven dat, indien verzoekster geen gehoor geeft aan de stillegging, zij per geconstateerde overtreding een dwangsom verbeurt van € 5.000,= met een maximum van € 30.000,=.

Daarna zijn er meerdere controles verricht, waarbij ook meerdere overtredingen zijn geconstateerd. Zo is onder meer op 18 juni 2020 geconstateerd dat verzoekster, ondanks de stillegging van de bouw, de bouwactiviteiten heeft voortgezet.

4. Op 22 juni 2020 heeft het college een omgevingsvergunning aan verzoekster verleend voor het oprichten van een woning met bijgebouw op het perceel.

5. Op 3 juli 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend ter legalisering van de kap van de bomen. Na bezwaar van [naam belanghebbende] heeft het college, op advies van de commissie bezwaarschriften, de verleende omgevingsvergunning op 12 februari 2021 herroepen.

6. Bij brief van 27 juli 2020 heeft het college verzoekster kenbaar gemaakt dat zij met het plaatsen van een erfafscheiding (een in de grond geplaatst metalen hekwerk) in strijd heeft gehandeld met het bestemmingsplan en met de Wabo^[1]. Het college heeft verzoekster in de gelegenheid gesteld om de overtreding uiterlijk 16 augustus 2020 te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft daarbij vermeld dat verzoekster dat kan doen door uiterlijk op 16 augustus 2020 de erfafscheiding c.q. het hekwerk te verwijderen van de gronden met de bestemming ‘Natuur’ of in zijn geheel te verplaatsen naar grond met de bestemming ‘Wonen’ of ‘Agrarisch’. Daarbij heeft het college de kanttekening gemaakt dat het verplaatsen van het hekwerk niet zonder meer vergunningvrij is. Het college heeft aangegeven dat het na 16 augustus 2020 een hercontrole zal verrichten en dat, als het hekwerk niet volledig van de bestemming ‘Natuur’ is verwijderd, het kan besluiten tot het opleggen van een last onder dwangsom.

Verzoekster heeft naar aanleiding daarvan op 24 augustus 2020 mondeling haar zienswijze naar voren gebracht.

7. Bij brief van 22 juni 2021 heeft het college verzoekster kenbaar gemaakt dat het op 29 oktober 2020 een melding heeft ontvangen dat er op de percelen van verzoekster een paardenbak met (deels) omringend hekwerk is aangelegd, deels op de bestemming ‘Natuur’. Het college stelt vast dat de in de brief van 27 juli 2020 vermelde overtreding dus nog steeds voortduurt. Het college heeft verzoekster gemeld dat het voornemens is om een of meerdere lasten onder dwangsom op te leggen voor de geconstateerde, voortdurende overtredingen. Het college heeft verzoekster ook gewezen op de mogelijkheid om de geconstateerde overtredingen onder voorwaarden te legaliseren.

Verzoekster heeft naar aanleiding daarvan haar zienswijze naar voren gebracht.

8. Op 11 april 2022 heeft [naam belanghebbende] het college schriftelijk verzocht om handhavend op te treden tegen overtredingen op de percelen van verzoekster aan [adres perceel] te [woonplaats verzoekster] . Meer specifiek heeft [naam belanghebbende] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de volgende activiteiten:

kappen zonder vergunning;
paardenbak;
hekwerk;
aangebrachte verharding ten behoeve van een luxe paardentrailer;
mesthoop;
schuur.

Het college heeft verzoekster bij brief van 12 juli 2022 gemeld dat het voornemens is om lasten onder dwangsom aan haar op te leggen voor de hiervoor opgesomde overtredingen. Het college heeft aangegeven dat er mogelijkheden tot legalisatie zijn ten aanzien van de kap zonder vergunning, het hekwerk en de paardenbak, maar dat het niet bereid is om mee te werken aan legalisering van de verharding, de mestopslag en de schuur.

9. Vervolgens heeft het college verzoekster bij besluit van 12 augustus 2022 (primair besluit) gelast om de geconstateerde en voortdurende overtredingen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd te houden binnen de daarbij vermelde termijnen:

ten aanzien van het kappen zonder de vereiste vergunning: € 7.500,00 ineens als er na 1 december 2022 geen concreet zicht op legalisatie bestaat ten aanzien van een kapvergunning voor hetgeen reeds illegaal is gekapt;

ten aanzien van de paardenbak met bijbehorende voorzieningen: € 5.000,00 per (gedeelte van) twee weken dat er na 1 december 2022 geen concreet zicht op legalisatie bestaat van de aangelegde paardenbak met voorzieningen, met een plafond van € 25.000,00 waarna geen dwangsommen meer verbeuren;

ten aanzien van het hekwerk € 1.000,00 per (gedeelte van) twee weken dat er na 1 december 2022 geen concreet zicht op legalisatie bestaat van het hekwerk waar deze in strijd met de geldende bestemming is geplaatst, met een plafond van € 5.000,00 waarna geen dwangsommen meer verbeuren;

ten aanzien van de schuur: € 1.500,00 per (gedeelte van) twee weken dat na 1 december 2022 de schuur, inclusief bodemplaten en/of fundering, niet is verwijderd van het perceel en de hiermee in gebruik genomen gronden niet ten behoeve van de bestemming ‘Natuur’ worden gebruikt, met een plafond van € 7.500,00 waarna geen dwangsommen meer verbeuren;

ten aanzien van de aangebrachte verharding: € 4.000,00 per (gedeelte van) twee weken na 1 december 2022 dat de niet te legaliseren verharding (de verharding aangebracht op de bestemming ‘Natuur’ waar niet de aanduiding ‘ontsluiting’ geldt) niet volledig is verwijderd en een ontvankelijke aanvraag is gedaan voor een aanlegvergunning en de hiermee in gebruik genomen gronden niet ten behoeve van de bestemming ‘Natuur’ worden gebruikt, met een plafond van € 20.000,00 waarna geen dwangsommen meer verbeuren;

ten aanzien van de mestopslag: € 2.000,00 per (gedeelte van) twee weken dat na 1 december 2022 de mestopslag inclusief alle mest niet van de bestemming ‘Natuur’ is verwijderd en de hiermee in gebruik genomen gronden niet ten behoeve van de bestemming ‘Natuur’ worden gebruikt, met een plafond van € 10.000,00 waarna geen dwangsommen meer verbeuren.

Het college heeft daarbij vermeld dat, indien na het verstrijken van de begunstigingstermijn niet, niet tijdig, of niet volledig aan de lasten is voldaan, verzoekster van rechtswege de dwangsommen verbeurt op de wijze zoals vermeld.

Ten aanzien van de paardenbak en het hekwerk is vermeld dat verzoekster ook aan de lasten kan voldoen door binnen de bepaalde begunstigingstermijn de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden door de illegaal geplaatste (bouw)werken van de bestemming ‘Natuur’ te verwijderen en verwijderd te houden.

10. Verzoekster heeft op 24 augustus 2022 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.

11. Met bestreden besluit 1 heeft het college de bezwaren van verzoekster tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Het college heeft het primaire besluit ongewijzigd in stand gelaten.

12. Op 7 december 2022, 15 december 2022, 28 december 2022, 12 januari 2023 en 2 februari 2023 hebben weer controles plaatsgevonden aan [adres perceel] waarbij steeds is geconstateerd dat de overtredingen niet zijn beëindigd.

Met het besluit van 29 juni 2023 heeft het college verbeurde dwangsommen van eiseres ingevorderd. Het gaat om een totaalbedrag van € 75.000,00.

13. Verzoekster heeft op 17 mei 2023 beroep ingesteld tegen bestreden besluit 1. Dit beroep is bij de rechtbank bekend onder zaaknummer BRE 23/2909.

Gelet op artikel 5:39 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het beroep van verzoekster mede gericht tegen het invorderingsbesluit (bestreden besluit 2).

Beoordeling door de voorzieningenrechter

14. De voorzieningenrechter beoordeelt of het college op goede gronden lasten onder dwangsom aan verzoekster heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die verzoekster heeft aangevoerd, de beroepsgronden.

De beroepsgronden

15. Verzoekster heeft, samengevat, aangevoerd dat zij gerechtvaardigd erop heeft vertrouwd dat het college niet zou handhaven c.q. van handhaving af zou zien. Dat gerechtvaardigd vertrouwen is volgens verzoekster gewekt door toezeggingen van een tweetal wethouders, [namen wethouders] , en door gemeenteambtenaar [naam ambtenaar] . Verzoekster heeft erop vertrouwd dat zij het hekwerk vergunningvrij kon plaatsen. Verzoekster wijst op een overleg dat heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2021, waarin door [namen wethouders] is toegezegd dat niet meer gehandhaafd zou worden en dat het college aldus van handhaving zou afzien. Verzoekster stelt dat die toezegging ten onrechte niet in het verslag van het overleg is opgenomen.

Verzoekster heeft aangevoerd dat zij niet in staat is om het bedrag van € 75.000,= aan de gemeente te betalen. Verzoekster vreest dat zij haar woning moet verkopen als de invordering wordt doorgezet. Zij heeft de voorzieningenrechter om die reden verzocht om:

het primaire besluit te schorsen zes weken nadat de rechtbank heeft beslist op het beroep;

de invorderingsbeschikking te schorsen tot zes weken nadat de rechtbank heeft beslist op het beroep;

het college te veroordelen in de proceskosten en in het griffierecht.

Spoedeisend belang en andere formaliteiten

16. De voorzieningenrechter beoordeelt eerst het spoedeisend belang. Een voorlopige voorziening kan immers alleen worden getroffen als er sprake is van onverwijlde spoed.

De voorzieningenrechter stelt vast dat de door het college gestelde begunstigingstermijn op 1 december 2022 is verstreken. Dat betekent dat verzoekster met haar verzoek om voorlopige voorziening niet kan bereiken dat de lastgevingen worden opgeschort of dat de begunstigingstermijn wordt verlengd. De dwangsommen zijn ook van rechtswege verbeurd. In zoverre ontbreekt een spoedeisend belang.

Verzoekster heeft aangevoerd dat zij niet de financiële draagkracht heeft om de verbeurde dwangsommen te voldoen. Zij heeft dat ook onderbouwd met financiële stukken. De voorzieningenrechter ziet in de hoogte van het verbeurde dwangsombedrag en de gestelde en onderbouwde betalingsonmacht, voldoende reden om een spoedeisend belang aan te nemen.

17. Verzoekster heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om getuigen op te roepen voor de zitting. Verzoekster heeft de volgende personen opgeroepen als getuige:

[naam wethouder] (wethouder van de gemeente Rucphen);
[naam wethouder] (voormalig wethouder van de gemeente Rucphen);
[naam ambtenaar] (voormalig ambtenaar van de gemeente Rucphen).

Deze personen hebben geen gehoor gegeven aan de oproep en zijn dus niet op de zitting verschenen.

Verzoekster heeft op zitting toegelicht dat zij wil dat de behandeling van het beroep zo snel mogelijk wordt afgerond en dat zij om die reden de voorzieningenrechter niet verzoekt om de behandeling aan te houden.

De voorzieningenrechter heeft geen aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:60, eerste lid, in combinatie met artikel 8:83, eerste lid, van de Awb alsnog ambtshalve tot het oproepen van de getuigen over te gaan.

18. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.

Het bestemmingsplan

19. Het perceel [adres perceel] te [woonplaats verzoekster] ligt in het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’. Op de percelen waarop de vermeende overtredingen zijn geconstateerd, rust deels de bestemming ‘Wonen’ en deels de bestemming ‘Natuur’. De bestemming ‘Wonen’ omvat tevens het bouwvlak. Daaromheen liggen gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – landschapswaarden’.

Ingevolge artikel 7.1.1 van de planregels zijn de voor ‘Natuur’ aangewezen gronden bestemd voor:

het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van natuurwaarden;

waterhuishoudkundige doeleinden, waterberging en waterlopen;

extensieve dagrecreatie;

ter plaatse van de aanduiding 'ontsluiting' en 'specifieke vorm van natuur - ontsluiting 1': tevens een ontsluiting ten behoeve van het naastgelegen perceel;

andere tot de bestemming behorende voorzieningen, zoals verhardingen voor wandel- en fietspaden en noodontsluitingen.

Ingevolge artikel 7.1.2 van de planregels mogen op deze gronden uitsluitend ten dienste van de in lid 7.1.1 genoemde bestemmingen bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden opgericht.

In artikel 7.2.1 van de planregels is bepaald dat bouwwerken, geen gebouwen zijnde, uitsluitend ten behoeve van het bijdragen aan natuurbehoud mogen worden opgericht met inachtneming van de volgende regels:

a. de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, bedraagt maximaal 3 m.

Artikel 7.4.1 van de planregels bepaalt dat het verboden is zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en/of werkzaamheden uit te voeren:

het aanbrengen van hoogopgaand en/of diepwortelende beplanting, waaronder houtgewas;

het vellen van houtgewas;

het blijvend omzetten van grasland;

het wijzigen van het maaiveldniveau door ontgronding of ophoging;

het verrichten van grondroeractiviteiten, bijvoorbeeld het aanbrengen van rioleringen, kabels, leidingen en drainage, anders dan normaal spit- en ploegwerk;

diepploegen vanaf 0,5 m;

het aanleggen, verbreden en verharden van verharde wegen, paden, banen, parkeervoorzieningen en andere oppervlakteverhardingen;

et aanleggen van waterlopen of het vergraven, verruimen of dempen van bestaande waterlopen;

het plaatsen van lichtmasten.

In artikel 7.4.2 van de planregels is bepaalt dat het lid 7.4.1 vervatte verbod niet geldt voor werken en/of werkzaamheden die:

behoren tot normaal onderhoud en beheer ten dienste van de bestemming;

reeds in uitvoering zijn ten tijde van de inwerkingtreding van het plan;

mogen worden uitgevoerd krachtens een reeds verleende vergunning;

verband houden met de natuurontwikkeling zoals bedoeld in lid 26.2, 26.3, 26.4, 26.5 en 26.6.

De overtredingen

20. Niet in geschil is dat verzoekster bomen heeft gekapt op het perceel waar de bestemming ‘Natuur’ geldt, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning was verleend.

Artikel 7.4.1 van de planregels verbiedt het vellen van houtgewas binnen de bestemming ‘Natuur’ zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning.

Het college heeft dus terecht aangenomen dat verzoekster met het kappen van de bomen binnen de bestemming ‘Natuur’ in strijd heeft gehandeld met artikel 7.4.1 van het bestemmingsplan.

21. Vast staat dat verzoekster op haar perceel een paardenbak en een hekwerk rondom haar perceel heeft geplaatst, deels binnen de bestemming ‘Natuur’.

Het college heeft in bestreden besluit 1 terecht overwogen dat deze bouwwerken, geen gebouwen zijnde, niet ten dienste van de bestemming ‘Natuur’ zijn opgericht. Verzoekster heeft met het oprichten van deze bouwwerken in strijd gehandeld met artikel 7.1.2 van het bestemmingsplan.

22. Aan de achterzijde van het perceel heeft verzoekster een bijbehorend bouwwerk (schuur) gebouwd van ongeveer 4 x 6 meter, met een hoogte van ongeveer 3,3 meter. Deze staat volledig op de strook grond waarop de bestemming ‘Natuur’ rust. Verzoekster heeft geen omgevingsvergunning aangevraagd voor dit gebouw.

Het bouwen van een gebouw binnen de bestemming ‘Natuur’ is niet toegestaan. Het college heeft ook terecht aangenomen dat dit gebouw niet ten dienste van de bestemming ‘Natuur’ is opgericht. Verzoekster heeft met het oprichten van dit gebouw zonder omgevingsvergunning de regels van het bestemmingsplan overtreden.

23. Verzoekster heeft een groot gedeelte van het onbebouwde terrein – de noord- en westzijde van het perceel – voorzien van verharding. Het college heeft in bestreden besluit 1 vermeld dat in totaal bij benadering 300 m² straatwerk is aangelegd binnen de bestemming ‘Natuur’. Dat wordt door verzoekster niet betwist.

Het college heeft terecht aangenomen dat de verharding niet ten dienste van de bestemming is aangebracht. Niet betwist is dat verzoekster voor de verharding geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Verzoekster heeft met het aanbrengen van verharding binnen de bestemming ‘Natuur’ in strijd gehandeld met artikel 7.4.1 van het bestemmingsplan.

24. Verzoekster heeft in de noordoostelijke hoek van het perceel een mestopslag gerealiseerd binnen de bestemming ‘Natuur’. Het college heeft in bestreden besluit 1 vermeld dat de oppervlakte van de mestopslag (mestplaten en ommuring) bij benadering 48 m² bedraagt.

Het college heeft terecht aangenomen dat de mestopslag niet ten dienste van de bestemming staat en dus niet zonder omgevingsvergunning kon worden opgericht. Niet betwist is dat verzoekster voor de mestopslag geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Verzoekster heeft dus ook met het oprichten van de mestopslag in strijd gehandeld met artikel 7.4.1 van het bestemmingsplan.

25. Het college was ten aanzien van alle constateerde overtredingen bevoegd om tot handhavend optreden over te gaan.

Concreet zicht op legalisering

26. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) moet – in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift – het bestuursorgaan, dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. In dit kader heeft de AbRS overwogen dat slechts onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan mag worden gevergd niet over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom, en dat zich dit kan voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat dan wel indien handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

27. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen concreet zicht op legalisering is.

Uit de jurisprudentie van de AbRS^[2]volgt dat voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie ten minste is vereist dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend. Vast staat dat er op het moment dat bestreden besluit 1 werd genomen, 5 april 2023, geen aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de vergunningplichtige activiteiten was ingediend.

Verzoekster heeft aangevoerd dat zij op 3 mei 2023 een aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning ter legalisering van het hekwerk en dat zij op 13 juli 2023 een herplantplan voor wat betreft de gekapte bomen heeft ingediend.

Het college heeft daartegenover gesteld dat de aanvraag van 3 mei 2023 op 27 juli 2023 weer is ingetrokken. Voorts heeft het college in zijn verweerschrift toegelicht dat het door verzoekster bedoelde herplantplan van 13 juli 2023 slechts een schets betrof zonder deugdelijke ruimtelijke onderbouwing en dat verzoekster geen gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid om alsnog een ruimtelijke onderbouwing aan te leveren. Het college stelt zich daarom op het standpunt dat verzoekster tot op heden geen deugdelijk herplantplan of natuurcompensatieplan heeft ingediend. Dit alles is door verzoekster niet betwist.

Ter zitting is besproken dat verzoekster in overleg met het college haar aanvragen heeft ingetrokken nadat het college haar in overweging heeft gegeven om een allesomvattend legalisatieplan in te dienen. Het college heeft op zitting toegelicht dat er een medewerker is aangewezen die aanspreekpunt is voor dit legalisatieplan. Op zitting is gebleken dat er over en weer nog onduidelijkheden bestaan over het indienen van het legalisatieplan en dat er bij verzoekster behoefte is aan een duidelijke communicatie over wat er van haar wordt verwacht. Anderzijds geldt dat de communicatie van verzoekster voorafgaand aan de bestreden besluiten ook niet getuigt van enig initiatief of eigen verantwoordelijkheid. De communicatie tussen beide partijen zal dus moeten verbeteren, voordat tot eventuele legalisering van de activiteiten kan worden gekomen.

In elk geval staat vast dat op het moment waarop het college de bestreden besluiten nam, er nog geen enkel(e) aanvraag of plan lag. Ten tijde van bestreden besluit 1 was er dus geen concreet zicht op legalisering.

Vertrouwensbeginsel

28. De voorzieningenrechter ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien.

De voorzieningenrechter zal eerst ingaan op het beroep van verzoekster op het vertrouwensbeginsel.

29. De AbRS heeft op 29 mei 2019^[3], een richtinggevende uitspraak gedaan over de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. In de uitspraak zet de AbRS uiteen welke drie stappen moeten worden doorlopen als een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Bij de eerste stap moet de vraag worden beantwoord of de uitlating en/of gedraging, waarop de betrokkene zich beroept, kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap gaat het om de vraag of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. In het kader van de derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de bevoegdheid.

In de uitspraak van 29 mei 2019 wordt ook verwezen naar een eerdere uitspraak van de AbRS van 30 mei 2012^[4], waaruit volgt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden.

30. Verzoekster heeft aangevoerd dat zij gerechtvaardigd erop heeft vertrouwd dat zij het hekwerk vergunningvrij kon plaatsen, omdat toenmalig wethouder [naam wethouder] heeft laten weten dat een hekwerk vergunningvrij kon worden geplaatst. De rechtbank overweegt dat niet kan worden uitgesloten dat [naam wethouder] uitlatingen in die richting heeft gedaan. Er kan echter niet worden vastgesteld in hoeverre die uitlatingen dan onvoorwaardelijk en ondubbelzinnig zijn gedaan. Als die uitlatingen al zouden kunnen worden gekwalificeerd als een toezegging die aan een bestuursorgaan kan worden toegerekend, kan dit nog niet leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan er immers niet toe leiden dat er in strijd met de wet bouwwerken worden opgericht. Dat blijkt uit de hiervoor vermelde uitspraak.

Verzoekster heeft verder aangevoerd dat in het overleg dat zij op 30 augustus 2021 heeft gehad met gemeenteambtenaar [naam ambtenaar] en wethouder [naam wethouder] is toegezegd dat er niet meer gehandhaafd zou worden. Verzoekster heeft het verslag van dat overleg ingebracht. Dat de toezegging is gedaan, blijkt niet uit het verslag. De voorzieningenrechter stelt vast dat het verslag blijk geeft van een coöperatieve houding van de wethouder om – bijvoorbeeld – te bezien welke mogelijkheden er zijn om de impasse te doorbreken, maar een toezegging dat van verder handhavend optreden wordt afgezien, is in het verslag niet vermeld. Hetzelfde geldt voor het memo van [naam ambtenaar] aan wethouder [naam wethouder] van 26 april 2021. Ook is het verslag van 30 augustus 2021 niet gevolgd door een brief waarin is bevestigd dat verder handhavend optreden wordt gestaakt. Aan de eigen schriftelijke verklaring van verzoekster en die van haar architect [naam architect] kan in het kader van het beroep op het vertrouwensbeginsel geen (doorslaggevend) gewicht worden toegekend.

Verzoekster heeft aangevoerd dat zij in het stilzitten van het college tussen 30 augustus 2021 en de eerstvolgende handhavingsactie op 12 juli 2022 een bevestiging heeft gezien dat het college daadwerkelijk heeft besloten om van verder handhavend optreden af te zien. Daarover heeft het college op zitting toegelicht dat het tijdsverloop te maken had met een beperkte handhavingscapaciteit en dat daardoor de prioriteiten waarschijnlijk elders hebben gelegen. De handhavingsactie op 12 juli 2022 is gevolgd op een nieuw handhavingsverzoek van [naam belanghebbende] van 11 april 2022. Tevens heeft het college gewezen op de vaste rechtspraak van de AbRS^[5]dat het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur ervan, geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan verweerder van handhavend optreden moet afzien.

31. Met betrekking tot het kappen en herplanten van bomen heeft verzoekster aangevoerd dat in de met de gemeente Rucphen gesloten koopovereenkomst is opgenomen (artikel 5.3) dat verzoekster aan natuurcompensatie zou doen, indien zij de gronden met de bestemming ‘Natuur’ niet zou inrichten als natuur, maar op andere wijze. De voorzieningenrechter leest in artikel 5.3 van de koopakte geen toezegging dat op de gronden met de bestemming ‘Natuur’ in strijd met het bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning activiteiten kunnen worden ontplooid ten behoeve van het eigen woongenot. In artikel 5.3 wordt expliciet erop gewezen dat op een deel van de gronden de bestemming ‘Natuur’ rust, en dat verzoekster zich ervan bewust heeft verklaard dat die gronden alleen als ‘natuur’ kunnen worden ingericht. Wel is de mogelijkheid vermeld om een andere natuurinvulling te realiseren, maar uitdrukkelijk met als uitgangspunt het (nog niet ingediende) landschapsplan en dat dit door de gemeente ook voldoende wordt gevonden.

32. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekster niet aannemelijk heeft gemaakt dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen toezeggingen zijn gedaan dat de vergunningplichtige activiteiten zonder omgevingsvergunning konden worden uitgevoerd, of dat van (verder) handhavend optreden zou worden afgezien. Ook het feitelijk handelen door het college wijst daar niet op.

De voorzieningenrechter volgt verzoekster ook niet in haar standpunt dat aan het honoreren van de bij haar gewekte verwachtingen geen zwaarder wegende belangen in de weg staan. Naast de belangen van verzoekster bij behoud van de gerealiseerde activiteiten, spelen het algemeen belang bij – bijvoorbeeld – natuurbehoud en ook de belangen van derden, namelijk de NatuurWerkgroep. Het college heeft aan die laatstgenoemde belangen niet een te zwaar gewicht toegekend.

Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt.

Evenredigheidsbeginsel

33. In een uitspraak van 2 februari 2022^[6], heeft de AbRS het beoordelingskader geformuleerd voor de bestuursrechter ten aanzien van de toetsing van een besluit aan dat evenredigheidsbeginsel. Bij de toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en de motivering van het resultaat daarvan, dient de bestuursrechter volgens de AbRS niet te beoordelen of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen (willekeurcriterium), maar moet de bestuursrechter aansluiten bij de bewoordingen van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en het besluit rechtstreeks aan deze bepaling toetsen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is volgens de AbRS afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.

34. Verzoekster heeft aangevoerd dat de opgelegde lasten onder dwangsom niet geschikt, niet noodzakelijk en niet evenwichtig zijn. De voorzieningenrechter volgt verzoekster daarin niet. Voor de overwegingen daartoe wordt verwezen naar wat hiervoor al is overwogen over de strijd met het bestemmingsplan, de beginselplicht tot handhaving, het algemene belang en de belangen van derden, en het gefaalde beroep op het vertrouwensbeginsel. Verzoekster heeft haar standpunt, dat de opgelegde lasten onder dwangsom niet geschikt en niet noodzakelijk zouden zijn, niet nader gemotiveerd. De voorzieningenrechter ziet geen reden om bestreden besluit 1 als onevenredig te bestempelen.

Het beroep op het evenredigheidsbeginsel faalt.

Gelijkheidsbeginsel

35. Verzoekster heeft een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan en heeft in dat kader verwezen naar een wielerbaan die eigendom is van de gemeente Rucphen en waar door de gemeente een hekwerk omheen is geplaatst, terwijl op het perceel waarop die wielerbaan is gelegen, volgens verzoekster ook een natuurbestemming ligt. Verder wijst zij erop dat in de gemeente Rucphen veel paardenbakken zijn gerealiseerd, waarbij volgens haar aannemelijk is dat een groot deel ervan zich geheel of gedeeltelijk buiten het bouwvlak bevindt.

36. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen.

Ten aanzien van de paardenbak overweegt de voorzieningenrechter dat verzoekster haar standpunt over vergelijkbare situaties niet concreet heeft gemaakt met adressen en aldaar geldende planregels. De algemene stelling, dat verzoekster vergelijkbare gevallen in de gemeente Rucphen bekend zijn, is onvoldoende voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel. Bovendien heeft verzoekster de paardenbak niet alleen buiten het bouwvlak geplaatst, maar wordt haar ook verweten dat zij deze gedeeltelijk op de bestemming ‘Natuur’ heeft geplaatst.

Ten aanzien van de wielerbaan heeft het college in het verweerschrift bevestigd dat dit een enigszins vergelijkbaar geval betreft, maar dat er ook een wezenlijk verschil geldt, namelijk dat er op de natuurbestemming van de wielerbaan geen beplanting aanwezig was, wat bij verzoekster wel het geval was. Daarnaast merkt het college op dat bij de wielerbaan niet tweemaal een handhavingsverzoek is ingediend. Het college heeft ook toegelicht dat, voor zover er van een vergelijkbare situatie moet worden gesproken, er geen sprake is van een ongelijke behandeling. Het college stelt al sinds 2020 de bereidheid te hebben getoond om het hekwerk van verzoekster te legaliseren, mits dat gepaard gaat met een deugdelijke landschappelijke inpassing in combinatie met natuurcompensatie, maar dat verzoekster daartoe ten tijde van de bestreden besluiten nog geen actie heeft ondernomen, en dat er nog steeds geen goedgekeurd landschapsplan is ingediend. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van het college en ziet de coöperatieve houding van het college ook bevestigd in de stukken.

Conclusie voor wat betreft lasten onder dwangsom

37. Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het college de lasten onder dwangsom op goede gronden aan verzoekster heeft opgelegd.

Het beroep van verzoekster is in zoverre ongegrond.

Invordering

38. Niet in geschil is dat de geconstateerde overtredingen op 1 december 2022 niet waren opgeheven. Dat betekent dat verzoekster een totaalbedrag van € 75.000,= aan dwangsommen heeft verbeurd.

De voorzieningenrechter dient te beoordelen of het college terecht tot het invorderen van de verbeurde dwangsommen is overgegaan.

39. Bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom moet volgens vaste jurisprudentie^[7]aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.

40. De voorzieningenrechter ziet in de beroepsgronden geen bijzondere omstandigheden gelegen op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. De voorzieningenrechter leidt uit de beroepsgronden af dat het voor verzoekster niet mogelijk is om de verbeurde dwangsommen te betalen. Het college heeft in bestreden besluit 2 opgenomen dat, indien verzoekster niet bij machte is om aan de betalingsverplichting te voldoen, zij het college kan verzoeken om een betalingsregeling te treffen. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de bereidheid om een betalingsregeling te treffen nog steeds bestaat.

41. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college onder de gegeven omstandigheden terecht tot het invorderen van de verbeurde dwangsommen is overgegaan.

Het beroep van verzoekster is in zoverre ook ongegrond.

Conclusie en gevolgen

42. Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Verzoekster krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- verklaart het beroep ongegrond;

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 31 januari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak mede te ondertekenen.

Griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bestuursrechtelijke handhaving en last onder dwangsom wegens overtredingen bestemmingsplan natuurperceel