ECLI:NL:RBZWB:2024:7151

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummers: BRE 24/3050 en BRE 24/3186

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 oktober 2024 in de zaak tussen

[eiser] , uit [plaats] ,

eiser in de zaak met zaaknummer BRE 24/3050,

derde partij in de zaak met zaaknummer BRE 24/3186,

(gemachtigde: mr. W.P.N. Remie),

[eiseres] B.V. h.o.d.n. [de brasserie] , uit [plaats] ,

eiseres in de zaak met zaaknummer BRE 24/3186,

derde partij in de zaak met zaaknummer BRE 24/3050,

(gemachtigde: mr. E.E.M. Bakker),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder,

(gemachtigde: mr. S.N. van den Heijkant).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing door het college van het verzoek van [eiser] om handhavend op te treden tegen een overtreding door [eiseres] B.V. h.o.d.n. [de brasserie] (de brasserie).

1.1.

Het college heeft dit verzoek met het besluit van 8 december 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 30 januari 2024 op het bezwaar van [eiser] is het college bij de afwijzing van de verzoek gebleven, met verduidelijking van de motivering.

1.2.

Het college heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.

[eiser] en de brasserie hebben schriftelijk gereageerd op elkaars beroepen
.

1.3.

De rechtbank heeft de beroepen op 18 september 2024 gelijktijdig op zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen:

- [eiser] samen met zijn echtgenote en zijn gemachtigde,

- [naam 1] namens de brasserie, samen met de gemachtigde en

- [naam 2] namens het college, samen met de gemachtigde.

Totstandkoming van het besluit

2. De brasserie exploiteert een horecagelegenheid op het perceel aan de [adres 1] te [plaats] (het perceel). De horecagelegenheid omvat een café-restaurant en een los daarvan gelegen, aparte ruimte die door groepen en gezelschappen kan worden gehuurd. In deze ruimtes verzorgt de brasserie onder meer feesten en partijen.

2.1.

[eiser] woont aan de [adres 2] te [plaats] . Hij heeft het college op 24 augustus 2022 gevraagd handhavend op te treden tegen de brasserie. Dat er feesten en partijen plaatsvinden is volgens [eiser] in strijd met de volgens het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ ter plaatse geldende bestemming ‘Horeca’, met de functieaanduiding ‘feestzaal uitgesloten’. [eiser] ervaart met name geluidsoverlast van het strijdige gebruik.

2.2.

Het college heeft het handhavingsverzoek afgewezen.

2.3.

[eiser] heeft bezwaar gemaakt tegen die afwijzing.

2.4.

Met het bestreden besluit is het college bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven, met verduidelijking van de motivering. Het verzorgen van feesten en partijen vormt volgens het college gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Er is dan ook sprake van een overtreding. Het college acht handhavend optreden gezien de daarbij betrokken belangen echter niet evenredig.

2.5.

Zowel [eiser] als de brasserie heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het handhavingsverzoek van [eiser] door het college. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiser] en de brasserie.

4. Het beroep van de brasserie is ongegrond en het beroep van [eiser] is gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4.1.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.2.

De rechtbank merkt daarbij op dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking zijn getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Iw Ow het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.^[1]Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 24 augustus 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Is er sprake van een overtreding?

5. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het houden van feesten en partijen op het perceel een overtreding vormt, bestaande uit gebruik in strijd met het bestemmingsplan. De brasserie heeft dat betwist.

6. Voor het antwoord op de vraag of het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan (inmiddels het omgevingsplan), zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend.^[2]

7. Zowel op grond van de verbeelding bij het [bestemmingsplan] , als op grond van het ten tijde van het bestreden besluit geldende omgevingsplan van de gemeente Tilburg, geldt voor het perceel de bestemming ‘Horeca’, met de functieaanduiding ‘horeca tot en met horecacategorie 2’ en de functieaanduiding ‘feestzaal uitgesloten’.

8. Tussen partijen is niet in geschil dat het perceel aldus bestemd is voor horecagelegenheden tot en met categorie 2. ‘Horeca van categorie 2’ is omschreven in artikel 1.91. Volgens die bepaling is bij horeca van categorie 2 ook een partycentrum tot een netto vloer oppervlakte van 500m² toegestaan. ‘Partycentrum’ is in artikel 1.132 omschreven als een bedrijf, dat voornamelijk tot doel heeft het verhuren van zaalruimte(n) ten behoeve van bijeenkomsten, ontvangsten, feesten, partijen en dergelijke al dan niet in combinatie met het verstrekken van dranken, versnaperingen en/of maaltijden.

9. Het geschil spitst zich toe op de functieaanduiding en de uitleg daarvan.

10. De brasserie heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht opgemerkt dat het college de functieaanduiding in het bestreden besluit een aantal keren heeft omschreven als ‘feesten uitgezonderd’, terwijl de functieaanduiding ‘feestzaal uitgesloten’ luidt. Het college heeft verklaard dat daar waar in het bestreden besluit ‘feesten uitgezonderd’ is vermeld, er sprake is van een verschrijving. In het licht van het feit dat het geschil in de kern draait om de functieaanduiding, vormt het herhaaldelijk onjuist aanhalen van de functieaanduiding naar het oordeel van de rechtbank een zorgvuldigheidsgebrek. De rechtbank ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat aannemelijk is dat de brasserie door dit gebrek niet is benadeeld.

11. De functieaanduiding luidt ‘feestzaal uitgesloten’. In artikel 9.1.2 is bepaald dat ter plaatse van de aanduiding 'feestzaal uitgesloten' een feestzaal niet is toegestaan. Het begrip feestzaal is niet gedefinieerd in de planregels.

12. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moeten planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel moet worden uitgegaan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn.^[3]Voor de betekenis van een begrip, moet bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal is gegeven worden betrokken.^[4]

13. In het bestreden besluit heeft het college gesteld dat het begrip ‘feestzaal’ niet alleen niet is gedefinieerd in de planregels, maar dat de toelichting bij het [bestemmingsplan] ook geen inzicht geeft in de uitleg van het begrip. Omdat het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal evenmin een definitie geeft van feestzaal, heeft het college het begrip gedefinieerd door de definities van de wél opgenomen begrippen ‘feest’ en ‘zaal’ te combineren. Het college heeft het begrip feestzaal aldus gedefinieerd als een grote ruimte waar bijeenkomsten en samenzijn ter viering van een heuglijk feit worden gehouden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de functieaanduiding ‘feestzaal uitgezonderd’ ertoe leidt dat het houden van feesten en partijen in strijd is met het bestemmingsplan en het omgevingsplan. Dat gebruik door de brasserie vormt dus een overtreding.

14. De brasserie heeft gesteld dat zij zich kan vinden in de door het college geformuleerde definitie, maar dat het begrip ‘feestzaal’ desondanks zó onduidelijk is dat sprake is van rechtsonzekerheid. Ter onderbouwing daarvan heeft de brasserie erop gewezen dat uit de toelichting bij het aan het [bestemmingsplan] voorafgaande bestemmingsplan volgt dat met deze functieaanduiding alleen is beoogd om te voorkomen dat ter plaatse een partycentrum of grootschalige horeca zich zou vestigen. Gelet op de definitie van ‘partycentrum’ in artikel 1.132 van de planregels, is de brasserie geen partycentrum, want zij exploiteert ook een restaurant en café en heeft dus niet
voornamelijktot doel het verhuren van zaalruimten voor feesten en partijen. In het licht van het feit dat werd beoogd een partycentrum en grootschalige horeca uit te zonderen is de functieaanduiding ‘feestzaal uitgesloten’ zó onduidelijk dat sprake is van rechtsonzekerheid. Aan handhavend optreden kan daarom volgens de brasserie in het geheel niet worden toegekomen.

15. Dat het begrip ‘feestzaal’ niet is gedefinieerd in de planregels, laat letterlijke lezing van dat begrip naar het oordeel van de rechtbank onverlet.^[5]Uit de bewoordingen van artikel 9.1.2 volgt ondubbelzinnig dat een feestzaal ter plaatse van de functieaanduiding niet is toegestaan. Nu de brasserie het café-restaurant en de aparte ruimte op het perceel heeft gebruikt en gebruikt als feestzaal, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake was van een overtreding. Wel kleeft er een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit, want bij een letterlijke uitleg is er voor een uitleg zoals het college in het bestreden besluit heeft gegeven geen ruimte. De rechtbank kiest ervoor dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren, mede gelet op de uitkomst van het beroep van [eiser] . Er is bij een letterlijke uitleg tot slot ook geen ruimte om de brasserie te volgen in haar betoog dat rekening gehouden zou moeten worden met de door de brasserie gestelde bedoeling van de planwetgever om alleen een partycentrum en grootschalige horeca te weren.^[6]

Conclusie ten aanzien van het beroep van de brasserie

16. Het beroep van de brasserie is ongegrond.

17. Omdat de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb moet het college het griffierecht aan de brasserie vergoeden en krijgt de brasserie ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt de brasserie een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.

Afzien van handhaving?

18. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

19. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen doel, zodat van handhavend optreden moet worden afgezien. [eiser] heeft aangevoerd dat het college ten onrechte van handhavend optreden heeft afgezien.

20. Aan het standpunt dat handhavend optreden onevenredig is heeft het college ten grondslag gelegd dat de noodzaak tot handhavend optreden ontbreekt
,omdat hetzelfde doel met minder ingrijpende maatregelen kan worden bereikt. Er kan handhavend worden opgetreden tegen overschrijding van de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (nu Besluit activiteit leefomgeving). Handhavend optreden is daarnaast niet evenwichtig, omdat de objectief ondervonden geluidsoverlast getuige het aantal meldingen van overlast beperkt is en de brasserie de afgelopen jaren aanzienlijke investeringen heeft gedaan en maatregelen heeft getroffen om overlast zo veel mogelijk te voorkomen. Verder zijn er voor de komende jaren bruiloften gepland en het afzeggen daarvan kan mogelijk leiden tot het moeten betalen van schadevergoeding. Ter zitting heeft het college daaraan nog toegevoegd dat het gebruik als feestzaal bij letterlijke uitleg van de planregel een overtreding van het bestemmingsplan vormt, maar dat het waarschijnlijk alleen de bedoeling van de planwetgever was om vestiging van een partycentrum of grootschalige feestlocatie te weren. De bedoeling van de planwetgever vormt een bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien.

21. De rechtbank volgt het college niet in het standpunt dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Daarbij overweegt de rechtbank allereerst dat het doel van handhaving bestaat uit het beëindigen van de overtreding waarvan handhaving is verzocht. Voor het beëindigen van deze overtreding is het niet voldoende dat eventueel handhavend kan worden opgetreden tegen geluidsoverlast. Daarnaast heeft [eiser] terecht opgemerkt dat het college in zijn afweging onvoldoende acht heeft geslagen op het algemeen belang bij handhavend optreden. Dit belang moet als zeer zwaarwegend worden aangemerkt. Daar tegenover staat het belang van de brasserie. Haar belang is met name financieel van aard. Hoewel handhavend optreden financiële gevolgen kan hebben voor de brasserie, maakt dat enkele feit handhavend optreden naar het oordeel van de rechtbank niet onevenredig is. Dat de planregel niet zou stroken met de bedoeling van de planwetgever, is, wat daar ook van zij, tot slot geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien. Het uitgangspunt van letterlijke lezing van planregels zou anders volledig zinledig worden.

Conclusie ten aanzien van het beroep van [eiser]

22. Het beroep van [eiser] is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het college opdragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van [eiser] met inachtneming van deze uitspraak.

23. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan [eiser] vergoeden en krijgt [eiser] ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Bpb als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt [eiser] een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.

Beslissing

De rechtbank

in de zaak met zaaknummer BRE 24/3186

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan de brasserie moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan de brasserie;

in de zaak met zaaknummer BRE 24/3050

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 30 januari 2024;

- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [eiser] met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan [eiser] moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan [eiser] .

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 30 oktober 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:4

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Artikel 5:1

1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

Artikel 5:4

2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. (…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…)

[bestemmingsplan]^[7]

Op grond van het [bestemmingsplan] geldt ter plaatse de bestemming ‘Horeca’, met de functieaanduiding ‘horeca tot en met horecacategorie 2’ en de functieaanduiding ‘feestzaal uitgesloten’.

Artikel 9 Horeca Pro

9.1

Bestemmingsomschrijving

9.1.1

Functies

De voor '' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

horecagelegenheden van dan wel tot en met de horecacategorie, zoals aangeduid op de verbeelding;

(…)

9.1.2

Functie-aanduidingen

(…)

Ter plaatse van de aanduiding 'feestzaal uitgesloten' is een feestzaal niet toegestaan.

Artikel 1 Begrippen Pro

1.89

horeca

Onder horeca wordt verstaan het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccomodatie en/of het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf.

Bij horeca wordt onderscheid gemaakt in drie categorieën, te weten ´´, ´´ en ´´. Voor horecagelegenheden die bestaan op het moment van het in ontwerp ter inzage leggen van het plan is de categorie van toepassing waarmee deze vestigingen zijn weergegeven op de verbeelding.

1.9

horeca van categorie 1

Tot horeca van categorie 1 worden gerekend: (eet)café, restaurant, brasserie, lunchroom, cafetaria, snackbar e.d. met een van ten hoogste 150 m2. Tevens worden tot horeca van categorie 1 gerekend winkelondersteunende (d.w.z. op winkelend publiek gerichte) horecavoorzieningen die een onderdeel uitmaken van winkelwarenhuizen of inpandig gesitueerd zijn in besloten winkelpassages en waarvoor de winkelsluitingstijden worden aangehouden.

1.91

horeca van categorie 2

Tot horeca van categorie 2 worden gerekend dezelfde horecagelegenheden als onder horeca van categorie 1, maar dan met een van 150 m2 tot maximaal 500 m2 n.v.o, alsmede partycentra tot maximaal 500 m2 n.v.o.

1.132 partycentrum

Een bedrijf, dat voornamelijk tot doel heeft het verhuren van zaalruimte(n) t.b.v. bijeenkomsten, ontvangsten, feesten, partijen e.d. al dan niet in combinatie met het verstrekken van dranken, versnaperingen en/of maaltijden.

Bestuursrechtelijke toetsing handhaving gebruik horecagelegenheid in strijd met bestemmingsplan