Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/5592
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. F.K. van den Akker),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena, verweerder
(gemachtigde: mr. J.A. Mohuddy).
Procesverloop
1. Deze uitspraak is een vervolg op de tussenuitspraak van 5 juni 2024 (ECLI:NL:RBZWB:2024:3712), over het huisvesten van arbeidsmigranten in een bestaande woning aan de [adres] in [plaats] . De rechtbank beoordeelt het besluit van 12 december 2022 (het bestreden besluit), waarbij het college de eerdere weigering heeft gehandhaafd om een omgevingsvergunning te verlenen. Voor een beschrijving van de achtergrond van het geschil en van de procedure tot aan de tussenuitspraak verwijst de rechtbank naar de tussenuitspraak.
De rechtbank heeft geconstateerd dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft en heeft het college in de tussenuitspraak in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek te herstellen.
2. Het college heeft in reactie op de tussenuitspraak op 8 juli 2024 een nieuw besluit bekendgemaakt (het herstelbesluit). Daarbij heeft het college het bezwaar van eiseres opnieuw ongegrond verklaard met een aangepaste motivering.
Eiseres heeft hierop schriftelijk gereageerd.
3. De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Overwegingen
4. De rechtbank mag alleen in bijzondere gevallen terugkomen op de oordelen die zij in de tussenuitspraak heeft gegeven. Zo’n bijzonder geval doet zich in deze zaak niet voor en de rechtbank blijft bij de tussenuitspraak. [1]
5. In de tussenuitspraak is vastgesteld dat de huisvesting van arbeidsmigranten in de woning [adres] in [plaats] in strijd is met het Paraplubestemmingsplan Wonen. Het bestemmingsplan kent een regeling om in afwijking daarvan bij omgevingsvergunning kamerbewoning of meerdere huishoudens in een woning toe te staan. Daarvoor geldt onder meer de eis dat dit past binnen de geldende gemeentelijke beleidsregels. De rechtbank verwijst naar overweging 9 van de tussenuitspraak.
In de tussenuitspraak oordeelde de rechtbank:
- dat het besluit van het college van 25 januari 2022 om in beginsel geen toestemming meer te geven aan huisvestingsprojecten voor arbeidsmigranten moet worden aangemerkt als beleidsregel in de zin van de regeling uit paraplubestemmingsplan Wonen;
- dat de motie van de gemeenteraad van 8 maart 2022 waarbij het college is opgedragen om bij de behandeling van bestaande initiatieven het belang van ondernemers uitdrukkelijk mee te wegen en om uitzonderingen van de tijdelijke vergunningenstop niet zonder meer uit te sluiten als de situatie daartoe aanleiding geeft, moet worden aangemerkt als een door het college toegepaste nuancering op deze beleidsregel;
- dat het project van eiseres om de woning geschikt te maken voor huisvesting van arbeidsmigranten moet worden aangemerkt als een ‘bestaand initiatief’ in de zin van deze motie;
- dat het college daarom ten onrechte geen afweging heeft gemaakt waarbij de belangen van eiseres zijn betrokken en dat de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen in zoverre onzorgvuldig is voorbereid en ontoereikend is gemotiveerd.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college een nieuwe belangenafweging moet maken, waarin het belang van eiseres als ondernemer uitdrukkelijk wordt meegewogen. De rechtbank heeft daarbij ook aangegeven dat het college rekening moet houden met de inmiddels geldende ‘Beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten gemeente Altena 2023’ (de Beleidsregel 2023).
De relevante passages uit de Beleidsregel 2023 zijn vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
6. Het herstelbesluit is een vervanging van het bestreden besluit. Het beroep van eiseres heeft daarom van rechtswege ook betrekking op het herstelbesluit. Dit volgt uit artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Niet is gebleken dat eiseres nog belang heeft bij een beoordeling van het bestreden besluit. Het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit van 12 december 2022 zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
De rechtbank moet nu beoordelen of het college het motiveringsgebrek heeft hersteld. Dat doet zij aan de hand van het herstelbesluit en de reactie daarop van eiseres.
7. Het college heeft in het herstelbesluit in de eerste plaats (primair) overwogen dat de omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten ook bij de huidige stand van zaken moet worden geweigerd, omdat het project in strijd is met de Beleidsregel 2023. Het college wijst op artikel 3 van Pro de Beleidsregel 2023. Uit dat artikel volgt dat omgevingsvergunningen voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten enkel kunnen worden verleend voor grootschalige huisvestingslocaties, kleinschalige huisvestingslocaties op eigen erf of huisvestingslocaties voor seizoenarbeiders op eigen erf. Daarvan is volgens het college geen sprake.
In de tweede plaats (subsidiair) heeft het college overwogen dat het belang van eiseres onvoldoende zwaarwegend is om aan het project mee te werken, omdat zij inmiddels een vergunning heeft om op een nabijgelegen locatie 274 arbeidsmigranten te huisvesten.
8. Eiseres voert tegen het herstelbesluit aan dat het college hoe dan ook een belangenafweging moest maken en vindt dat op basis daarvan de omgevingsvergunning had moeten worden verleend. Met de verleende vergunning is slechts voorzien in huisvesting van de helft van het aantal arbeidsmigranten van haar totale plan op die locatie, terwijl het college al heeft laten weten niet mee te willen werken aan de door eiseres beoogde fase 2 op die locatie. Zij heeft dus nog steeds belang bij het kunnen huisvesten van arbeidsmigranten in de woning waar deze zaak over gaat.
9. De rechtbank stelt vast dat het college in het herstelbesluit een inhoudelijke belangenafweging heeft gemaakt en dat in die belangenafweging rekening is gehouden met wat in de Beleidsregel 2023 is bepaald. In zoverre is aan de opdracht van de rechtbank in de tussenuitspraak voldaan. De rechtbank zal hierna beoordelen of die belangenafweging zorgvuldig is geweest, en of het college de belangenafweging in redelijkheid in het nadeel van eiseres heeft kunnen laten uitvallen.
De rechtbank dient in haar beoordeling ook rekening te houden met het rechtszekerheidsbeginsel. Dat volgt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 februari 2013 [2] . Immers, als het college het initiatief van eiseres ten tijde van de aanvraag als ‘bestaand initiatief’ zou hebben beschouwd, dan had het college nog niet kunnen toetsen aan de Beleidsregel 2023, maar had het een belangenafweging moeten maken waarbij – volgens de motie van de gemeenteraad van 8 maart 2022 – het belang van de ondernemer uitdrukkelijk zou zijn meegewogen.
Het college heeft terecht vastgesteld dat de aangevraagde situatie niet valt onder de huisvestingslocaties die zijn omschreven in artikel 3, eerste lid, van Beleidsregel 2023. In lijn met wat er in het tweede lid van artikel 3 is Pro bepaald, heeft het college vervolgens getoetst aan de artikelen in hoofdstuk 2 van de Beleidsregel 2023. Het college heeft overwogen dat het hier om een woning binnen de kern [plaats] gaat, en huisvesting van arbeidsmigranten in reguliere woningen in de kernen is in artikel 4 van Pro Beleidsregel 2023 als ‘ongewenst’ aangemerkt.
Vervolgens geeft artikel 5, tweede lid, van Beleidsregel 2023 het college nog wel de bevoegdheid om mee te werken aan de huisvesting van arbeidsmigranten in de kernen, als sprake is van hergebruik van bestaand vastgoed, mits er (a) sprake is van een toegevoegde waarde voor de kern en (b) deze toegevoegde waarde blijkt uit een maatschappelijke businesscase. Daarnaast geldt op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb dat het college – kortgezegd – in bijzondere omstandigheden van beleidsregels kan afwijken. De rechtbank toetst dit terughoudend.
De rechtbank overweegt dat zowel onder het “oude beleid” als onder de werking van de Beleidsregel 2023 het belang van eiseres als ondernemer door het college zou worden betrokken dan wel wordt betrokken in de belangenafweging.
10. De rechtbank oordeelt dat het college na afweging van de betrokken belangen de weigering van de omgevingsvergunning redelijkerwijs heeft kunnen handhaven. Het college heeft daarbij kunnen betrekken dat het belang van eiseres ziet op het kunnen huisvesten van haar werknemers en dat ten gunste van dat belang inmiddels is voorzien in een omgevingsvergunning voor het realiseren van een kassencomplex voor glastuinbouw met huisvesting voor 274 arbeidsmigranten op een nabijgelegen locatie van eiseres. Deze omgevingsvergunning is in stand gelaten door de rechtbank, met de beperking dat alleen arbeidsmigranten gehuisvest mogen worden die op een locatie van het bedrijf van eiseres werken. In de zaak waar deze uitspraak over gaat, gaat het om huisvesting in een bestaande woning en daarmee om een relatief beperkt aantal arbeidsmigranten ten opzichte van de later vergunde huisvesting. Dat eiseres behoefte heeft aan en plannen heeft voor nog meer huisvesting van haar arbeidsmigranten maakt niet dat de belangenafweging van het college onredelijk is. Het belang bij het bestaande initiatief van eiseres is op deze manier dan ook voldoende meegewogen, in de zin van de motie uit 2022. Er zijn verder geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college tot een andere uitkomst had moeten komen. Dit betekent ook dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel zal worden verworpen. Daargelaten de vraag of sprake is van gelijke gevallen, de belangen van eiseres zijn door het college voldoende meegewogen.
Conclusie en gevolgen
11. Het in de tussenuitspraak geconstateerd motiveringsgebrek is hersteld. Het beroep tegen het herstelbesluit van 8 juli 2024 is ongegrond.
12. Vanwege het gebrek in de besluitvorming, moet het college het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2,5 punt op: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor de aanwezigheid op de zitting en 0,5 punt voor de zienswijze na bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1. De proceskostenvergoeding bedraagt € 2.187,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit van 12 december 2022 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het herstelbesluit van 8 juli 2024 ongegrond;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.187,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 16 december 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84:
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Beleidsregel huisvesting van arbeidsmigranten gemeente Altena 2023
Artikel 1, voor zover van belang:
In deze beleidsregel wordt verstaan onder:
[…]
m. Grootschalige huisvestingslocatie: een locatie die minimaal 100 tot maximaal 150 huisvestingsplaatsen biedt voor arbeidsmigranten.
n. Kleinschalige huisvestingslocatie op eigen erf: een locatie die maximaal 10 huisvestingsplaatsen biedt voor arbeidsmigranten op het erf van het bedrijf van de aanvrager;
o. Huisvestingslocatie voor seizoenarbeiders op eigen erf: een locatie die gedurende maximaal twaalf weken per jaar huisvestingsplaatsen biedt voor arbeidsmigranten op het erf van het bedrijf van de aanvrager.
Artikel 3 (Soorten huisvestingslocaties):
1. Het college kan – met inachtneming van het bepaalde in deze Beleidsregel – uitsluitend omgevingsvergunningen voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten verlenen voor de volgende soorten huisvestingslocaties:
Grootschalige huisvestingslocaties;
Kleinschalige huisvestingslocaties op eigen erf;
Huisvestingslocaties voor seizoenarbeiders op eigen erf.
2. In Hoofdstuk 2 van deze beleidsregel zijn voorschriften opgenomen die gelden voor aanvragen om een omgevingsvergunning ten behoeve van alle typen huisvestingslocaties. In Hoofdstuk 3 zijn ten aanzien van de afzonderlijke typen huisvestingslocaties aanvullende, specifieke voorschriften opgenomen.
Artikel 4 (Locatie):
Aanvragen voor het realiseren van huisvesting voor arbeidsmigranten worden getoetst aan het volgende schema:
Reguliere woningen
Gebouwen met een tijdelijke vergunning
Hergebruik bestaand vastgoed
Op erf van bedrijf
1. Kernen
2. Buitengebied
3. Recreatieterreinen
4. Op bedrijventerreinen
Huisvesting mogelijk afhankelijk van omgevingsdialoog
Huisvesting ongewenst
Huisvesting ongewenst tenzij bijzondere meerwaarde blijkt (win/win-situatie)
Artikel 5 (Huisvesting in kernen):
De realisatie van huisvesting in de kernen is niet toegestaan;
In afwijking van lid 1 kan het college besluiten medewerking te verlenen aan de huisvesting voor arbeidsmigranten als sprake is van hergebruik bestaand vastgoed mits:
er sprake is van een toegevoegde waarde voor de kern en;
deze toegevoegde waarde blijkt uit een maatschappelijke businesscase.