Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummers: 25/332 en 25/2460
uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 juli 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker 1] en [verzoeker 2] , uit [plaats 1] , verzoekers,
(gemachtigde: mr. S.E. Silbermann),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland, het college),
(gemachtigden: mr. T.E.P.A. Lam en mr. M.M.A.E. Vermeulen).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [plaats 2] .
Inleiding
Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen een besluit van het college van 18 november 2024, over het opleggen van een last onder dwangsom. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter daarnaast verzocht om een voorlopige voorziening. Met het bestreden besluit van 6 mei 2025 op het bezwaar van verzoekers is het college bij dat besluit gebleven. Verzoekers hebben hiertegen beroep ingesteld, zodat het verzoek om een voorlopige voorziening geldt als een verzoek gedaan hangende het beroep bij de rechtbank. [1]
De voorzieningenrechter heeft het beroep en het verzoek op 28 mei 2025 – samen met een samenhangend beroep [2] – op zitting behandeld. Verzoekers waren met hun gemachtigde aanwezig. Namens het college waren zijn gemachtigden, [naam 1] en [naam 2] aanwezig. De derde partij was samen met zijn vrouw aanwezig.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van verzoekers daartegen. [3]
Beoordeling door de voorzieningenrechter
1. De feiten
Verzoekers zijn eigenaar van het rijksmonument aan [adres] in [plaats 1] (hierna: het rijksmonument).
Het college heeft op 19 januari 2023 een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het rijksmonument.
Op 18 december 2023 heeft een toezichthouder een controle uitgevoerd bij het rijksmonument. De toezichthouder heeft geconstateerd dat bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd aan het rijksmonument in afwijking van de verleende omgevingsvergunning.
Op 22 december 2023 heeft (een toezichthouder namens) het college mondeling aan verzoekers medegedeeld dat bouwwerkzaamheden aan het rijksmonument met onmiddellijke ingang moesten worden gestaakt en gestaakt moesten worden gehouden. Verzoekers zijn daarnaast mondeling gelast om het gebruik van de grote kamer aan de straatzijde op de tweede verdieping van het pand boven de winkel met onmiddellijke ingang te staken en/of gestaakt te houden. Het college heeft dat besluit tot het opleggen van een bouw- en gebruiksstop op 29 december 2023 op schrift gesteld en heeft de gebruiksstop uitgebreid tot een verbod om de gehele [adres] (m.u.v. de winkelruimte) te gebruiken.
Op 8 februari 2024 hebben verzoekers bezwaar gemaakt tegen de bouw- en gebruiksstop.
Verzoekers hebben het college op 1 mei 2024 formeel verzocht om het geheel opheffen van de gebruiksstop en het gedeeltelijk opheffen van de bouwstop. Bij besluit van 28 mei 2024 heeft het college dat verzoek afgewezen.
Verzoekers hebben op 10 juli 2024 bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van het verzoek om opheffing. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter op dezelfde dag verzocht om het bestreden besluit te schorsen en over te gaan tot het (gedeeltelijk) opheffen van de bouw- en gebruiksstop gedurende de bezwaarprocedure. In een uitspraak van 30 augustus 2024 heeft de voorzieningenrechter dat verzoek afgewezen.
Bij besluit van 13 november 2024 (primair besluit) heeft het college het besluit tot het opleggen van een bouw- en gebruiksstop van 29 december 2023 ingetrokken en vervangen door een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom. [4]
Verzoekers hebben daar bij brief van 30 december 2024 bezwaar tegen gemaakt. Op 20 januari 2025 hebben verzoekers de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
Het college heeft het bezwaar bij besluit van 6 mei 2025 (bestreden besluit) – deels in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie – ongegrond verklaard.
Verzoekers hebben daar op 16 mei 2025 beroep tegen ingesteld.
2. Wettelijk kader
2.1
De Wabo is als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 vervallen. Uit artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijkt dat het oude recht in dit geval van toepassing blijft, omdat sprake is van een bestuurlijke sanctie die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is opgelegd voor een overtreding die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft plaatsgevonden.
2.2
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Spoedeisend belang
3.1
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Dat betekent dat sprake moet zijn van een situatie waarin – in dit geval – de uitspraak in beroep niet afgewacht kan worden, omdat het onmogelijk zal zijn om eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit te herstellen (onomkeerbaarheid).
3.2
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers een spoedeisend belang bij hun verzoek om een voorlopige voorziening. De begunstigingstermijn van de last onder dwangsom is opgeschort tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank in het beroep 25/106.
4. Artikel 8:29 van Pro de Awb
4.1
Het verzoek om een voorlopige voorziening is door de rechtbank ontvangen op 20 januari 2025. De begunstigingstermijn was in het primaire besluit vastgesteld tot uiterlijk 18 mei 2025. Gelet daarop heeft de rechtbank verzoekers in een brief van 21 januari 2025 gevraagd om het spoedeisend belang nader toe te lichten. In een brief van 14 januari 2025 (met bijlagen) hebben verzoekers hun spoedeisend belang nader onderbouwd. Verzoekers hebben ten aanzien van die stukken verzocht om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb. Op verzoek van de geheimhoudingskamer van de rechtbank hebben verzoekers een gelakte versie van de brief en bijlagen overgelegd. Deze stukken zijn doorgezonden naar het college. Het verzoek tot geheimhouding van de in die stukken weggelakte gegevens is blijven staan. De geheimhoudingskamer van de rechtbank heeft op 13 maart 2025 besloten dat een beperking van de kennisneming van de onderbouwing van het spoedeisend belang gerechtvaardigd is. In een brief van 13 maart 2025 is aan het college gevraagd of het college wel of geen toestemming geeft om de stukken die het college niet kent te gebruiken bij de beoordeling van het verzoek. [5] Het college heeft daar niet op gereageerd.
4.2
Vervolgens heeft de derde partij zich gesteld en hebben verzoekers desgevraagd aangegeven bezwaar te hebben tegen doorzending van de gelakte versie van de brief en bijlagen naar de derde partij. De geheimhoudingskamer heeft op 24 april 2025 besloten dat de derde partij geen kennis mag nemen van die versie van de onderbouwing van het spoedeisend belang en dat die versie uit het dossier werd verwijderd. In een brief van 28 april 2025 is aan de derde partij gevraagd of hij wel of geen toestemming geeft om de stukken die hij niet kent te gebruiken bij de beoordeling van het verzoek. De derde partij heeft daar geen toestemming voor gegeven.
4.3
Gelet op het voorgaande heeft de voorzieningenrechter geen kennisgenomen van de 8:29 stukken bij de voorbereiding van deze zaak. De voorzieningenrechter zal de geheimhoudingskamer vragen om de geheime stukken (de oorspronkelijke versie en de gelakte versie) retour te sturen naar verzoekers.
5. Het primair en bestreden besluit
5.1
Door middel van het primair besluit heeft het college het besluit tot het opleggen van een bouw- en gebruiksstop van 29 december 2023 ingetrokken. Volgens het college hebben verzoekers inmiddels voldoende aannemelijk gemaakt dat het pand (constructief) veilig is voor gebruik. Het college heeft de bouw- en gebruiksstop vervangen door een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom. [6] Het college heeft de last opgelegd vanwege het in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo zonder omgevingsvergunning bouwen van een bouwwerk en het in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo zonder omgevingsvergunning wijzigen van een rijksmonument. [7] Het college heeft verzoekers gelast om de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden onder verbeurte van een dwangsom van € 20.000,- per week, met een maximum van € 100.000,-. Verzoekers kunnen voldoen aan de last door het pand in overeenstemming te brengen met de op 19 januari 2023 verleende omgevingsvergunning.
5.2
Bij bestreden besluit heeft het college het daartegen gerichte bezwaar van verzoekers – deels in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie – ongegrond verklaard. Het college heeft het primaire besluit in stand gelaten, met een gewijzigde begunstigingstermijn tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank in de beroepsprocedure met zaaknummer 25/106.
6. Gronden
Verzoekers hebben aangevoerd dat het college de last onder dwangsom ten onrechte heeft opgelegd. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben zij – kort samengevat – aangevoerd dat concreet zicht bestaat op legalisatie en dat handhavend optreden in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Verzoekers vinden de begunstigingstermijn daarnaast te kort.
7. Beoordeling
7.1
Het college was alleen bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom, wanneer sprake is van een overtreding. [8] Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekers bouwwerkzaamheden hebben verricht in afwijking van de omgevingsvergunning van 19 januari 2023 en zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunningen voor het bouwen van een bouwwerk en het wijzigen van een monument. Gelet daarop heeft het college geconstateerd dat verzoekers hebben gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en onder f, van de Wabo.
7.2
Beginselplicht tot handhaving
7.2.1
Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. Deze beginselplicht geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. [9]
7.2.2
In een uitspraak van 3 maart 2025 heeft de Afdeling [10] overwogen dat voor de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
7.2.3
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
7.2.4
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De voorzieningenrechter licht dat oordeel hierna toe.
Concreet zicht op legalisatie
7.2.5
Verzoekers hebben aangevoerd dat concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat de weigering van de omgevingsvergunning voor het gewijzigde bouwplan geen stand kan houden in de beroepsprocedure. Het feitelijk in afwijking van de verleende omgevingsvergunning gebouwde bouwwerk is identiek aan het gewijzigde bouwplan waarvoor verzoekers een gewijzigde omgevingsvergunning hebben aangevraagd. Volgens verzoekers is ook nooit eerder kenbaar gemaakt dat het college vindt dat daar verschil in zit. Ook zijn geen mogelijkheden voor andere bouwplannen bekeken.
7.2.6
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Het college heeft geweigerd om een omgevingsvergunning voor het gewijzigde bouwplan te verlenen. Het daartegen gerichte bezwaar van verzoekers is ongegrond verklaard. Het tegen de beslissing op bezwaar gerichte beroep heeft de rechtbank ongegrond verklaard, in een uitspraak van dezelfde datum als deze uitspraak. Onder die omstandigheden kan niet worden gezegd dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. [11]
Evenredigheid
7.2.7
Verzoekers hebben daarnaast aangevoerd dat het college de last onder dwangsom niet mocht opleggen, omdat dit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben zij aangevoerd dat het college had moeten wachten met het opleggen van een last onder dwangsom tot de onherroepelijkheid van de weigering van de omgevingsvergunning voor het gewijzigd bouwplan. Er bestaat bij het college geen belang op grond waarvan op dit moment al teruggebouwd zou moeten worden. Het pand is veilig verklaard en het brengt geen last mee ten opzichte van eenieder. Het terugbouwen is voor verzoekers enorm ingrijpend en kostbaar. Verzoekers hebben verder aangevoerd dat handhaving zal leiden tot een pand dat niet voldoet aan de eisen die het Bouwbesluit stelt aan ventilatie en lichtinval.
7.2.8
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in het bestreden besluit voldoende heeft toegelicht waarom het opleggen van de last onder dwangsom geschikt, noodzakelijk en evenwichtig kan worden geacht. Verzoekers hebben zelf het risico genomen dat de overtredingen zich zouden voordoen, door de bouwwerkzaamheden in afwijking van het bouwplan te realiseren dan wel door onvoldoende toezicht te houden op de uitvoering van de bouwwerkzaamheden die in hun opdracht werden uitgevoerd. Dat de herstelwerkzaamheden voor verzoekers een aanzienlijke kostenpost vormen, komt voort uit de mate waarin verzoekers bij de verbouwing van het pand hebben afgeweken van de verleende omgevingsvergunning. Het algemene belang bij het opheffen van de overtreding en het behoud van het rijksmonument, gelegen binnen het beschermde stadsgezicht van [plaats 1] , heeft het college daarom redelijkerwijs zwaarder kunnen laten wegen dan het financiële belang van verzoekers. Uit de overgelegde stukken blijkt dat de huidige staat van het pand – anders dan verzoekers stellen – mogelijk wel leidt tot wateroverlast bij de derde partij. Daarnaast heeft het college kunnen meewegen dat verzoekers op dit moment ook ergens anders wonen en dat de lange duur van de bouw- en gebruiksstop ook is ontstaan door onvoldoende voortgang bij verzoekers bij het beëindigen van de overtreding. Onder die omstandigheden heeft het college het algemeen belang dat is gediend bij handhaving redelijkerwijs zwaarder kunnen laten wegen. Of het oorspronkelijke bouwplan in strijd is met het bouwbesluit is een vraag die uitsluitend aan de orde kon komen in een eventuele procedure tegen het verlenen van de omgevingsvergunning van 19 januari 2023. Die vraag ligt hier niet voor.
7.3
Begunstigingstermijn
7.3.1
Verder hebben verzoekers aangevoerd dat de begunstigingstermijn te kort is. In zes weken kunnen verzoekers niet voldoen aan de last. De herstelwerkzaamheden zullen drie tot vier maanden in beslag nemen. Daarnaast is vereist dat het weer langere tijd stabiel is en neemt ook het verkrijgen van financiering voor de verbouwing tijd in beslag.
7.3.2
De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtredingen op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [12]
7.3.3
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college aan verzoekers in het primaire en bestreden besluit tezamen een voldoende lange begunstigingstermijn geboden om de overtredingen te kunnen beëindigen. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college in het primaire besluit is tegemoetgekomen aan de zienswijze van verzoekers, door aan de last onder dwangsom een termijn te verbinden van zes maanden na verzending van het besluit (tot uiterlijk 18 mei 2025). In het bestreden besluit van 6 mei 2025 heeft het college die begunstigingstermijn opnieuw verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank in het beroep met procedurenummer 25/106 (tot uiterlijk 20 augustus 2025). De totale begunstigingstermijn bedraagt daarom negen maanden. Gelet op hetgeen verzoekers zelf hebben aangevoerd over de benodigde duur van een begunstigingstermijn, heeft het college verzoekers daarom voldoende tijd gegeven om de overtredingen op te kunnen heffen. Verzoekers hebben de overtredingen in die periode niet beëindigd, omdat ze de juridische procedures tegen het handhavingsbesluit en de weigering om een omgevingsvergunning wilden afwachten. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling blijkt echter dat een begunstigingstermijn er niet op is gericht om de mogelijke legalisering van niet vergunde activiteiten af te wachten, maar strekt deze ertoe om een termijn te stellen waarbinnen de overtreder de last onder dwangsom kan voorkomen door zelf aan de last te voldoen. [13]
8. Conclusie
8.1
De voorzieningenrechter zal het beroep gelet op het voorgaande ongegrond verklaren en zal het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen in afwachting van de uitspraak in beroep daarom afwijzen. Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.
8.2
Als gevolg van deze uitspraak en de uitspraak in het beroep met zaaknummer 25/106, worden verzoekers feitelijk geconfronteerd met de situatie dat zij de overtredingen alsnog binnen zes weken moeten beëindigen. Hoewel de voorzieningenrechter van oordeel is dat het college een voldoende lange begunstigingstermijn heeft geboden en verzoekers zelf het risico hebben genomen om de overtredingen niet eerder te beëindigen, ziet de rechtbank in hetgeen verzoekers hebben aangevoerd over de te verrichten herstelwerkzaamheden aanleiding voor de vaststelling dat zes weken nu te kort is om de overtredingen op een zorgvuldige wijze te beëindigen. De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat die herstelwerkzaamheden omvangrijk zijn en dat het meer tijd kost om deze op een zorgvuldige wijze uit te voeren. Het is ook in het belang van de monumentenzorg en in het belang van de buurpanden, dat die herstelwerkzaamheden op zorgvuldige wijze worden uitgevoerd. De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening ook pas laat in de begunstigingstermijn op zitting kunnen behandelen. In die omstandigheden ziet de voorzieningenrechter aanleiding om ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid van de Awb. De voorzieningenrechter zal de begunstigingstermijn verlengen met vijf maanden en dus tot uiterlijk 20 januari 2026.
De beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
- verlengt de begunstigingstermijn met vijf maanden (tot uiterlijk 20 januari 2026).
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 10 juli 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.