Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/6009 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.N. Philippa),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, het college.
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[omwonende 1] uit [plaats] , omwonende,
en
[omwonende 2] uit [plaats] , omwonende
(gemachtigde: mr. M.R.A. Arntz),
(gemachtigde: mr. M.R.A. Arntz),
en
[omwonende 3] en [omwonende 4] uit [plaats] , omwonenden
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiser met betrekking tot de weigering van het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een loods op de locatie [adres 1] in strijd met het bestemmingsplan. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft op 24 juli 2023 een omgevingsvergunning voor het bouwen van een loods met een oppervlakte van 250 m2 in strijd met het bestemmingsplan ‘Buitengebied Terneuzen’ (bestemmingsplan) aangevraagd.
2.1.
Met het besluit van 26 oktober 2023 heeft het college een omgevingsvergunning aan eiser verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘gebruiken van gebouwen en/of bouwwerken in strijden met een bestemmingsplan’.
2.2.
De derde-partijen hebben allen tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
2.3.
In het bestreden besluit van 4 juni 2024 heeft het college de bezwaren van de derde-partijen gegrond verklaard. Het college heeft het besluit van 26 oktober 2023 herroepen en heeft besloten om de omgevingsvergunning alsnog te weigeren. Het college heeft het advies van de Commissie Bezwaarschriften (commissie) om een nadere belangenafweging te maken, overgenomen. Het college heeft overwogen dat de loods ten behoeve van bedrijfsmatig gebruik is. Hierdoor is het gebruik niet planologisch gerelateerd aan de woonfunctie van het hoofdgebouw. Kleinschalige bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan, maar gezien de afwijkende omvang en het afwijkende gebruik van de loods verandert de ruimtelijke uitstraling en het gebruik van het perceel wezenlijk. Het college stelt zich op het standpunt dat het niet gaat om de bouw van een bijbehorend bouwwerk waardoor ingevolge artikel 4, eerste lid, Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) niet kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. Meewerken aan de aanvraag is slechts mogelijk met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Het college is niet bereid daaraan mee te werken.
2.4.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partijen [omwonende 2] en [omwonenden 3 en 4] hebben ook schriftelijk gereageerd.
2.5.
Eiser heeft op 30 juni 2025 een aanvullend beroepschrift ingediend.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 8 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, en [gemachtigde 2] als de gemachtigde van het college. Namens de derde-partijen verschijnen [omwonende 2] , en [omwonende 4] en zijn gemachtigde.
2.7.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een omgevingsvergunning in deze zaak is ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. [1]
3.1.
De rechtbank beoordeelt of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de omgevingsvergunning te weigeren. De rechtbank beoordeelt dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
Was het bezwaarschrift van [omwonenden 3 en 4] ontvankelijk?
4. Eiser voert aan dat het bezwaarschrift van [omwonenden 3 en 4] door het college is ontvangen op 8 december 2023. Daarmee is het bezwaar volgens eiser te laat ingediend en had het niet-ontvankelijk verklaard moeten worden.
4.1.
De rechtbank stelt, met het college, vast dat op de envelop van het bezwaarschrift is vermeld dat het stuk op 7 december 2023 is verzonden. Gelet hierop is het bezwaar tijdig ingediend. De rechtbank is van oordeel dat het college het bezwaarschrift van [omwonenden 3 en 4] terecht ontvankelijk heeft geacht.
Is het college buiten de grenzen van het geschil getreden?
5. Eiser stelt dat het college buiten de grenzen van het geschil is getreden zoals dat in de bezwaarprocedure aan de orde was. Het college heeft de bevoegdheid om het besluit te heroverwegen misbruikt om nu alsnog de omgevingsvergunning te weigeren.
5.1.
In artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is geregeld dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat als de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en voor zover nodig daarvoor in de plaats een nieuw besluit neemt.
5.2.
Het college heeft toegelicht dat in het primaire besluit de bezwaren van de derde-partijen niet waren meegenomen en dat dit de aanleiding vormde voor de heroverweging dat de omgevingsvergunning alsnog werd geweigerd.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college niet heeft gehandeld in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. Het college heeft gebruik gemaakt van de ruimte die de Awb biedt om een heroverweging te maken. Dat het resultaat van deze heroverweging ongunstiger is voor eiser maakt niet dat het college buiten de grenzen van het geschil is getreden.
Wat zijn de feiten en omstandigheden?
6. Eiser is samen met zijn echtgenote sinds 2019 eigenaar van het perceel op het [adres 2] . Eiser woont op het perceel en heeft een fouragehandel die op dit adres is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Op dit moment staan op het perceel nog drie gebouwen te weten de woning, een voormalige woning met [adres 3] en een oude garage. Ter vervanging van de bijgebouwen heeft eiser het plan om een nieuwe loods met een oppervlakte van 250 m2 te bouwen voor de stalling van zijn vrachtwagen die hij gebruikt voor zijn fouragehandel.
6.1.
De percelen van de derde-partijen zijn gelegen naast het perceel van eiser.
Welke gronden heeft eiser aangevoerd?
7. Eiser voert aan dat het college de omgevingsvergunning niet heeft mogen weigeren. Volgens eiser kon het college een omgevingsvergunning verlenen voor een bijbehorend bouwwerk, en daarmee afwijken van het bestemmingsplan. Ook vindt eiser dat het wel mogelijk is om zijn aanvraag te voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en ziet eiser niet in waarom het college daaraan niet mee zou willen werken. Eiser stelt verder dat het college ten onrechte niet heeft gestreefd naar een alternatieve oplossing. Het college had moeten onderzoeken of de loods niet alsnog op een andere plek gesitueerd kon worden, alvorens de omgevingsvergunning te weigeren. Het college heeft volgens eiser het vertrouwen opgewekt dat zijn bouwplan vergund zou worden.
Het bestemmingsplan
7.1.
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan rusten op het perceel de bestemmingen ‘Wonen’ en ‘Waarde-Archeologie-2’.
7.2.
Ingevolge artikel 22.1 van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor, onder meer, het wonen met aan - huis - gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten.
7.3.
Ingevolge artikel 22.2, onder l, van het bestemmingsplan mag de goothoogte van bijgebouwen en overkappingen bij de woning 3 meter en de bouwhoogte 6 meter bedragen. De oppervlakte/inhoud van bijgebouwen en overkappingen bij de woning mag 60 m2 bedragen indien het bouwperceel kleiner is dan 500 m2, 90 m2 indien het bouwperceel kleiner is dan 5000 m2 en 120 m2 indien het bouwperceel groter of gelijk is dan 5000 m2.
7.4.
Verder bepaalt artikel 22.2, onder m, van het bestemmingsplan dat bijgebouwen uitsluitend achter de voorgevelrooilijn mogen worden gebouwd.
7.5.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is op de volgende punten in strijd met het bestemmingsplan:
- de goothoogte van de gewenste loods bedraagt 4 meter in plaats van 3 meter;
- de oppervlakte van de gewenste loods bedraagt 250 m2 in plaats van 90 m2;
- de gewenste loods is voor de voorgevelrooilijn gesitueerd.
8. In geschil is of het college ten aanzien van de hierboven genoemde strijdigheden gebruik had moeten maken van de bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen.
Heeft het college de omgevingsvergunning kunnen weigeren?
9. Eiser voert aan dat het college de omgevingsvergunning kon verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4, eerste lid, van Bijlage II van het Bor. Er is sprake van de bouw van een bijbehorend bouwwerk. Het gaat om een gebouw dat met het hoofdgebouw functioneel verbonden zal zijn. In het hoofdgebouw woont eiser. De loods is bedoeld voor het opslaan van spullen die eiser bezit, maar waarvoor geen ruimte is in de opslag van de woning. Het gaat om huishoudelijke zaken zoals kampeerspullen, gereedschap, eventueel een caravan of camper en een auto. Volgens eiser staat het stallen van de vrachtwagen in de loods er niet aan in de weg dat sprake is van een functionele verbinding met de woning. Hij oefent zijn fouragehandel niet daadwerkelijk op het perceel uit. Voor zijn fouragehandel rijdt hij met de vrachtwagen van de ene locatie naar de andere, zonder dat hij daarbij met de handel op zijn perceel komt. Volgens eiser betreft het daarmee kleinschalige bedrijfsactiviteiten die slechts in praktische zin worden ondersteund vanuit het perceel, bijvoorbeeld door het stallen van de vrachtwagen. Dit gebruik is volgens eiser in overeenstemming met het planologisch regime, waarin een bijbehorend bouwwerk in planologisch opzicht is gerelateerd aan het gebruik van het hoofdgebouw.
9.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de loods geen bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 4, eerste lid, Bijlage II van het Bor. Het begrip ‘bijbehorend bouwwerk’ is gedefinieerd in artikel 1, Bijlage II van het Bor. Het college stelt dat de vereiste functionele verbondenheid met het hoofdgebouw op het perceel ontbreekt. Het gebruik van de loods voor de vrachtwagen is in planologisch opzicht niet gerelateerd aan het hoofdgebouw.
9.2.
De rechtbank overweegt allereerst dat het gebruik door het college van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4, eerste lid, van Bijlage II van het Bor een discretionaire bevoegdheid is. Dat betekent dat het college een zekere mate van ruimte heeft bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan zijn bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Het betekent ook dat de rechtbank de toepassing van deze bevoegdheid terughoudend toetst.
9.3.
De rechtbank overweegt verder dat voor de beoordeling of de loods kan worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk moet worden gekeken naar de functionele verbondenheid met het hoofdgebouw. De rechtbank verwijst naar de nota van toelichting bij het Bor [2] .
9.4.
De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de omgevingsvergunning te weigeren. De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat de loods niet kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1, Bijlage II, van het Bor. Het stallen van een vrachtwagen voor bedrijfsdoeleinden betreft geen gebruik dat ten dienste staat van het gebruik van het hoofdgebouw, zijnde een woning. Eiser heeft weliswaar aangevoerd dat in de loods ook opslag plaatsvindt van goederen die verband houden met de woning. Dit doet, naar het oordeel van de rechtbank, echter niet af aan het feit dat het primaire gebruik van de loods is gericht op het stallen van een vrachtwagen. De rechtbank wijst er in dit verband op dat de woning van eiser een oppervlakte heeft van 96,39 m². De door eiser gewenste omvang van de loods bedraagt 250 m2. Uit dit behoorlijk grote verschil in omvang blijkt temeer dat de vrachtwagen het dominante gebruik vormt. Naar het oordeel van de rechtbank moet het stallen van een vrachtwagen in een loods ten behoeve van een op dat perceel gevestigde fouragehandel worden aangemerkt als een bedrijfsmatige activiteit. [3] Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het gebruik van de loods daarom in planologisch opzicht niet gerelateerd is aan het gebruik van de woning.
9.5.
Verder heeft het college zich ook op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat gelet op de afwijkende omvang en het afwijkende gebruik van de loods de ruimtelijke uitstraling en het gebruik van het perceel wezenlijk veranderen, zodat de bedrijfsmatige activiteiten van eiser niet meer als kleinschalig bedrijfsmatige activiteiten als bedoeld in artikel 1.55 van de bestemmingsplanregels zijn te beschouwen.
Had het college mogelijke alternatieve oplossingen moeten onderzoeken?
10. Eiser voert aan dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of de loods ergens anders op het perceel geplaatst kon worden. Volgens eiser had het college het besluit niet mogen nemen zonder eerst een alternatieve oplossing te onderzoeken.
10.1.
De rechtbank overweegt dat in het stelsel van de Wabo geen plaats is voor een beslissing over een omgevingsvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Het is de aanvrager die bepaalt voor welke activiteiten hij een aanvraag indient en dus wat de omvang van het project is. [4] Het college is voor de beslissing over de omgevingsvergunning terecht uitgegaan van de volgens de bouwtekening bij de aanvraag aangeduide positie van de loods op het perceel.
Slaagt het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel?
11. De Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (Afdeling) heeft op 29 mei 2019 een richtinggevende uitspraak gedaan over de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. [5] In de uitspraak zet de Afdeling uiteen welke drie stappen moeten worden doorlopen als een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Bij de eerste stap moet de vraag worden beantwoord of de uitlating en/of gedraging, waarop de betrokkene zich beroept, kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
11.1.
In de uitspraak van 29 mei 2019 wordt ook verwezen naar een eerdere uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2012 [6] , waaruit volgt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich meebrengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden.
11.2.
Eiser stelt dat de door het college gedane toezegging moet worden nagekomen. Hiervoor verwijst eiser naar de brief van 17 december 2021 van het college. Uit deze brief volgt volgens eiser dat het college instemt met zijn bouwplan wanneer hij voldoet aan de daarin genoemde voorwaarden. Eiser stelt dat hij aan de voorwaarden heeft voldaan. Hij heeft door deze toezegging kosten gemaakt om een aanvraag in te dienen die hij anders niet had ingediend. Volgens eiser zijn er geen andere belangen die zwaarder wegen dan zijn belang. Dat sprake is van een toezegging blijkt verder uit het feit dat de vergunning op 26 oktober 2023 ook daadwerkelijk is verleend.
11.3.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Dat het college in de brief van 17 december 2021 aangeeft onder voorwaarden bereid te zijn medewerking te verlenen aan een nog in te dienen aanvraag, betekent niet dat daarmee ook sprake is van een welbewuste standpuntbepaling. Het college heeft in zijn verweerschrift terecht opgemerkt dat in de brief een termijn van 26 weken wordt genoemd, waarbinnen de aanvraag moest worden ingediend. De aanvraag is pas geruime tijd na het verstrijken van die termijn ingediend. Gelet daarop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat aan de inhoud van de brief geen rechten meer kunnen worden ontleend. De verwijzing naar de mogelijkheid van gewijzigde regelgeving bevestigt bovendien dat het ging om een voorlopig standpunt, afhankelijk van de omstandigheden ten tijde van een daadwerkelijke aanvraag. De rechtbank volgt het college dan ook in zijn standpunt dat de brief van 17 december 2019 geen blijk geeft van een welbewuste standpuntbepaling en dat daarin ook geen toezegging is gedaan.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Wilbrink, griffier, op 24 september 2025, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, lid 1 (voor zover relevant):
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het bouwen van een bouwwerk,
[…]
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […],
[…].
Artikel 2.12, lid 1 (voor zover relevant):
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…].
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 1, eerste lid:
1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
[…].
Artikel 4, aanhef en eerste lid (voor zover relevant):
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan
[…].