Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/691
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 maart 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghouder] uit [plaats 2] (de vergunninghouder).
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het toekennen van een omgevingsvergunning voor het bouwen en gebruiken van een caravanstalling op het [adres] . Eiseres is het niet eens met deze vergunning. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Mede aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de vergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad heeft gevraagd. Bovendien is onvoldoende onderbouwd dat de activiteiten geen significante gevolgen hebben voor de natuur in met name het Ulvenhoutse bos. Eiseres krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. De vergunninghouder heeft een aanvraag ingediend voor het bouwen en in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van gronden voor een caravanstalling. Het college heeft deze aanvraag met een conceptbesluit vanaf 22 mei 2024 gedurende zes weken ter inzage gelegd. [1] Met het bestreden besluit van 17 december 2024 heeft het college de vergunning definitief verleend. Omdat het besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), staat tegen dit besluit rechtstreeks beroep open. [2]
De bestreden vergunning beperkt zich tot het mogen bouwen van een caravanstalling en het mogen gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan als caravanstalling.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 22 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eiseres, [naam 3] en [naam 4] namens het college en de gemachtigden van de vergunninghouder.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 21 december 2023 heeft eiseres een omgevingsvergunning voor het bouwen van een schuur en het slopen van bebouwing aangevraagd. Het gaat om de bouw van een caravanstalling, waarvoor voormalige agrarische bebouwing moet worden gesloopt.
3.1.
Op 17 mei 2024 heeft het college een ontwerpbesluit vastgesteld, waarin het het voornemen bekendgemaakt heeft om de vergunning te verlenen.
3.2.
Op 17 december 2024 heeft het college de gevraagde vergunning verleend.
Wettelijk kader
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning in deze zaak is ingediend op 21 december 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inhoudelijke beoordeling
Het bestemmingsplan
5. Op de gronden waarop de caravanstalling is voorzien geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied Zuid 2013’. Formeel zijn ook de Herziening bouwregels Buitengebied Noord, Zuid en Oost en de parapluplannen Hospita en parkeren 2022, Water en Groen en Erfgoed 2023 van toepassing, maar inhoudelijk wijzigen deze het bestemmingsplan ‘Buitengebied Zuid 2013’ op deze percelen niet. De gronden hebben de enkelbestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuur- en landschapswaarden’ met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - veehouderij’ en zijn bestemd voor duurzaam agrarisch grondgebruik en agrarische bedrijfsuitoefening. Het bouwen van een caravanstalling past niet binnen deze bestemming.
Daarnaast gelden de dubbelbestemmingen ‘Waarde - Archeologie’ en ‘Waarde – Attentiegebied ecologische hoofdstructuur’.
Toetsingskader omgevingsvergunning
6. Het college heeft, voor zover hier van belang, een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’. [3]
De Wabo kent in artikel 2.10 een verplicht toetsingskader voor de activiteit ‘bouwen’. Kort gezegd betekent dit dat het college moet toetsen of het bouwplan voldoet aan het bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan en redelijke eisen van welstand. Indien er geen sprake is van strijd met één van deze weigeringsgronden moet het college de vergunning verlenen. Indien er zich één van deze weigeringsgronden voordoet, is het college in beginsel verplicht de omgevingsvergunning voor het bouwen te weigeren.
6.1.
Als er sprake is van strijd met het bestemmingsplan, is het college verplicht te onderzoeken of er alsnog een vergunning kan worden verleend. [4] Het college heeft dat onderzocht en is tot de conclusie gekomen dat hij vergunning wil verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. Het college heeft beleidsruimte om al dan niet de vergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Het college is in dit geval van mening dat de gevraagde vergunning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank zal hieronder beoordelen of het college de vergunning op goede gronden heeft verleend.
Verklaring van geen bedenkingen
7. Bij toepassing van de door het college gevolgde procedure moet de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen afgeven. [5] De gemeenteraad van Breda heeft op 4 juli 2019 een delegatiebesluit genomen waarin zij een lijst met categorieën gevallen heeft vastgesteld, waarbij het college geen verklaring van geen bedenkingen hoeft te vragen. Op 21 juli 2022 is deze lijst voor het laatst gewijzigd. [6]
7.1.
De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit niet gemotiveerd heeft waarom het geen verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad heeft gevraagd. Daardoor is het onduidelijk onder welke categorie uit het delegatiebesluit het beoogde project volgens het college valt. Ook ter zitting heeft het college hier geen duidelijkheid over kunnen geven. De rechtbank is met het college van oordeel dat het hier om een perceel buiten de bebouwde kom gaat. Daarvoor geldt op grond van het delegatiebesluit dat er geen verklaring van geen bedenkingen nodig is voor het wijzigen van gebruik in samenhang met bouwwerkzaamheden als de bebouwde oppervlakte en de inhoud van het gebouw niet wijzigen. Uit de aanvraag blijkt dat de bebouwde oppervlakte van het terrein na uitvoering van de werkzaamheden toeneemt van 675 m² naar 1.475 m². Dat betekent dat het beoogde project niet in deze categorie van het delegatiebesluit past en dat het college een verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad moest vragen. Het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen is een procedureel gebrek dat niet zonder meer kan worden gepasseerd. Het bestreden besluit komt als gevolg hiervan voor vernietiging in aanmerking.
Stikstof
8. Eiseres maakt zich ernstig zorgen om de kwaliteit van het Ulvenhoutse bos. Er is gebruik gemaakt van een verouderde Aerius-berekening, waardoor de depositiewaarden te laag uitkomen. Er is ten onrechte niet gerekend met een koude start en de bewegingen van mobiele werktuigen zijn niet goed berekend. Er is alleen gerekend met verkeer voor de woning en de caravanstalling en niet met zwaar verkeer voor de agrarische bedrijvigheid. Eiseres wijst erop dat de stikstofrechten van het bedrijf ook niet zijn ingetrokken, zodat die niet als referentiewaarde ingezet mogen worden.
8.1.
Het college wijst erop dat uit de stikstofdepositieberekening blijkt dat de drempelwaarde van 0,00 mol/ha/jaar zowel in de aanlegfase als de gebruiksfase op geen enkel Natura 2000-gebied wordt overschreden. Er zijn geen significante gevolgen voor de natuur, dus geldt er geen vergunningplicht op basis van de Wet natuurbescherming (Wnb).
8.2.
De bestreden vergunning beperkt zich tot het mogen bouwen van een caravanstalling en het mogen gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan als caravanstalling. De rechtbank constateert dat de nieuwe stalling inmiddels gebouwd is. Eiseres geeft aan dat ze begrijpt dat de daarbij vrijgekomen stikstofuitstoot niet ongedaan gemaakt kan worden, maar ziet wel mogelijkheden voor compenserende maatregelen. Er is dus nog procesbelang bij het beoordelen van de stikstofdepositie in de bouwfase.
8.3.
De aan het besluit ten grondslag liggende Aerius-berekening is van 16 april 2024. Volgens de rechtspraak moet aan een besluit een berekening met de nieuwste Aerius-calculator ten grondslag worden gelegd. [7] In oktober 2024 is een nieuwe versie van de calculator beschikbaar gekomen. Het besluit is van 17 december 2024. Dat betekent dat het besluit niet is gebaseerd op een berekening met de nieuwste Aerius-calculator. Bovendien is er nog uitgegaan van intern salderen. Volgens de laatste jurisprudentie mag dat niet. [8] Dat betekent dat niet meer van de oude Aerius-berekening uitgegaan kan worden en dat een nieuwe berekening aan het besluit ten grondslag had moeten worden gelegd.
8.4.
Het college heeft in de beroepsprocedure een nieuwe Aerius-berekening van 19 december 2025 overgelegd. Daaruit volgt dat de stikstofdepositie, ook op basis van de nieuwe versie van de calculator, nihil is. Daarbij zijn wel andere uitgangspunten en invoerwaarden gebruikt dan bij de oorspronkelijke berekening. Het gaat daarbij onder andere om het aantal en de lengte van voertuigbewegingen. Er wordt vanuit gegaan dat voertuigbewegingen slechts tot de [straat] meegerekend hoeven te worden omdat het verkeer daar opgaat in het heersende verkeersbeeld. Het college heeft aangegeven dat deze berekening met de daaraan ten grondslag gelegde uitgangspunten nog niet is beoordeeld door de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant. Dat betekent dat onduidelijk is of de stikstofdepositie op omliggende natuurgebieden en met name op het Natura 2000-gebied het Ulvenhoutse Bos daadwerkelijk nihil is.
8.5.
Nu niet is uitgesloten dat de stikstofdepositie op het Ulvenhoutse Bos hoger is dan nihil, zijn significante gevolgen voor de natuur niet uitgesloten en moet er dus een natuurvergunning aanhaken aan de omgevingsvergunning. Het niet aanhaken van de natuurvergunning leidt tot strijd met artikel 2.2aa in samenhang met artikel 6.10a, eerste lid, van het Bor. [9] Dit is een ernstig gebrek in de vergunningverlening dat moet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Ook dit gebrek leent zich er namelijk niet voor om te passeren op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb.
8.6.
Voor zover eiseres zich beroept op de overgangsperiode die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft ingesteld, slaagt dat beroep ook niet. De ABRvS heeft uit oogpunt van rechtszekerheid voor initiatiefnemers van activiteiten, die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was, een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) bepaald. In die periode kan het bevoegd gezag niet met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom optreden tegen de voortzetting van die activiteit zonder natuurvergunning. De initiatiefnemer kan in deze periode onderzoeken of voor de voortzetting van de activiteit een natuurvergunning nodig is. Als dat zo is, dan kan de initiatiefnemer de overgangsperiode gebruiken om een aanvraag voor een natuurvergunning te doen. [10] De vergunning is verleend voor de activiteit bouwen en gebruiken in strijd met bepalingen van het bestemmingsplan. Hoewel de sloop van de voormalige agrarische stal al is begonnen voor 1 januari 2025, zijn deze aangevraagde activiteiten pas begonnen na 1 januari 2025 en vallen ze daarmee niet onder de bedoelde overgangsperiode.
Ecologische waarden en hydrologie
9. Eiseres vindt de landschappelijke inpassing te mager. Binnen 2 kilometer van de projectlocatie zijn 15 zoogdiersoorten aangetroffen. De quickscan is echter onvoldoende. Er is immers maar één ochtend een veldbezoek geweest op 2 januari 2024, toen de natuur in rust was. Verder is er onvoldoende aandacht besteed aan hydrologie en de invloed op grondwater in het Ulvenhoutse bos. Een watertoets of watervergunning als voorgeschreven in artikel 22.2 van de planvoorschriften ontbreekt. Eiseres vindt het bij het verweer aangeleverde advies geen serieus advies omdat het in zeer korte tijd is opgesteld.
9.1.
Het college geeft aan dat volgens de Landschapsinvesteringsregeling 400 m² aan landschappelijke inpassing nodig is. Met behoud van de bestaande 200 m² en toevoeging van 300 m², wordt hieraan voldaan. Doordat op dezelfde locatie wordt gebouwd als de te slopen bebouwing, vindt er geen verdere aantasting plaats en kan op basis van de quickscan geconcludeerd worden dat zich daar geen beschermde flora en fauna bevindt.
Voor wat betreft hydrologie wijst het college erop dat het hele bouwblok bebouwd mag worden. Door dit project neemt de verharding per saldo af. De stalling kent ook geen onderkeldering of diepe fundering en heeft daarom geen invloed op de hydrologie. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat er een watertoets is gedaan.
9.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De regeling bepaalt dat de landschappelijke inpassing twee keer de langste zijde en één keer de korte zijde van het gebouw keer vier moet bedragen. Dat is in casu (2x40+1x20)x4= 400m². Hieraan wordt voldaan. De rechtbank ziet geen aanleiding om hiervan af te wijken en te oordelen dat de landschappelijke inpassing in dit geval groter uitgevoerd moet worden dan het beleid vereist. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt waarom het college daartoe had moeten overgaan.
9.3.
Op grond van artikel 22.2 van de planbepalingen moet de watertoets worden gedaan door het waterschap. Er is geen door het waterschap verrichte watertoets bij de oorspronkelijke vergunning gevoegd. De watertoets (wateradvies) is wel bij het aanvullend verweerschrift gevoegd. Het waterschap adviseert positief, omdat de bebouwing niet met meer dan 500 m² toeneemt. De rechtbank is van oordeel dat dit advies duidelijk is en kan het advies goed volgen. Eiseres heeft hier inhoudelijk ook niets tegen ingebracht, zodat deze omissie in de onderbouwing van het besluit is hersteld. Dat het advies in zeer korte tijd tot stand is gekomen betekent niet dat het inhoudelijk onjuist is. Het ontbreken van de watertoets was echter wel een gebrek in de vergunning. Dit gebrek kan echter worden gepasseerd, omdat eiseres niet hierdoor is benadeeld. Zij heeft in deze beroepsprocedure namelijk alsnog naar voren kunnen brengen waarom zij het hiermee niet eens is.
9.4.
De rechtbank begrijpt dat eiseres bedoelt te stellen dat het ecologisch onderzoek zodanig onzorgvuldig is uitgevoerd dat niet kan worden uitgesloten dat de aanwezigheid van beschermde flora en fauna in de weg staat aan de vergunbaarheid van de caravanstalling. Hoewel het veldbezoek eenmalig is geweest, maakt dat het onderzoek niet per definitie onzorgvuldig. In het onderzoeksrapport is toegelicht dat is gebleken dat het gebied volledig ongeschikt is voor beschermde planten. Geconstateerd is dat alle bomen blijven staan en dat er geen marterachtigen aanwezig zijn. Onderbouwd is waarom door uitvoering van het plan geen vleermuizen worden verstoord. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom volstaan kon worden met één veldbezoek. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiseres weliswaar heeft gesteld dat binnen twee kilometer van de projectlocatie 15 zoogdiersoorten zijn aangetroffen, maar dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat er ter plaatse daadwerkelijk beschermde plant- en diersoorten aanwezig zijn, die door de vergunde activiteiten verstoord worden.
Archeologie
10. Volgens eiseres is het onduidelijk of dieper dan 50 cm wordt gegraven. Er heeft geen archeologisch onderzoek plaatsgevonden waaruit blijkt dat er ter plaatse geen archeologische waarden aanwezig zijn.
10.1.
Het college geeft aan dat de dubbelbestemming archeologie op slechts een klein stuk van de te bebouwen oppervlakte ligt. Bovendien is vervanging van bebouwing toegestaan, omdat de locatie al is verstoord door de oude stallen.
10.2.
In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De wetgever heeft met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eiseres door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. [11]
10.3.
Uit artikel 21.1 van het bestemmingsplan volgt dat de voor ‘Waarde - Archeologie’ aangewezen gronden, naast de andere voor die gronden aangewezen bestemmingen (basisbestemming), zijn bestemd voor bescherming en veiligstelling van archeologische waarden ter plaatse.
10.4.
De rechtbank is van oordeel dat artikel 21.1 van het bestemmingsplan niet strekt ter bescherming van de belangen van eiseres. De bepalingen over archeologie en het verstoren van de bodem zijn opgenomen ter bescherming van het archeologisch belang. Dit is geen belang dat strekt ter bescherming van de natuur, waar eiseres voor opkomt. De rechtbank mag het bestreden besluit niet toetsen op grond van artikel 8:69a van de Awb en moet dus afzien van een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond. [12]
Onvoldoende onderbouwing van het besluit
11. Eiseres vindt dat het besluit onvoldoende onderbouwt waarom dit plan de omgevingskwaliteit verbetert en in welke zin een caravanstalling die zo groot is nog gezien kan worden als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf. Bovendien is ook niet alle agrarische bebouwing afgebroken. Vervanging van het dak van de bestaande bebouwing was voldoende geweest. Ook bestaat de vrees dat dit de opstap is naar inrichting als woonblok, wat erg ongewenst is in het buitengebied.
11.1.
Het college geeft aan dat gelet op artikel 1.64 van de planbepalingen en artikel 3.73 van de Interim omgevingsverordening de caravanstalling voldoet aan de definitie van een nevenactiviteit. Omdat het statische opslag is, is de verkeersaantrekkende werking ook minimaal. Het gaat hier volgens het college om een gemengd gebied in het buitengebied. De teruggebouwde bebouwing is kleiner dan de voorgaande bebouwing en past daarmee qua aard en schaal in het buitengebied.
11.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft met een buitenplanse afwijkingsbevoegdheid een nevenactiviteit toegestaan bij een agrarisch bedrijf. Doordat geen gebruik is gemaakt van de binnenplanse regeling hoeft ook niet aan de specifieke eisen van deze regeling voldaan te worden. In de ruimtelijke onderbouwing is voldoende onderbouwd dat de ontwikkeling van veehouderij naar caravanstalling, met uitzondering van de hiervoor al aangegeven omissies, acceptabel is. De stelling van eiseres dat ten onrechte niet alle agrarische bebouwing is afgebroken volgt de rechtbank ook niet. De Interim omgevingsverordening bepaalt slechts dat de overtollige bebouwing wordt gesloopt. [13] Verder moet het college volgens vaste rechtspraak van de ABRvS beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. [14] Het college hoeft hierbij ook niet vooruit te lopen op mogelijke toekomstige ontwikkelingen zoals woningbouw. Aangezien dit een onzeker toekomstige gebeurtenis is, hoefde het college en kan de rechtbank hier geen rekening mee houden.
Conclusie en gevolgen
12. Het bestreden besluit kent enkele gebreken en het college heeft ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad gevraagd. Eiseres heeft dus terecht beroep ingesteld. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen en het college opdragen om een nieuw besluit te nemen. Het college moet bij het nieuwe besluit op de aanvraag de gemeenteraad vragen om een verklaring van geen bedenkingen en als die verklaring wordt verleend, moet het college beoordelen of de natuurvergunning aan de omgevingsvergunning aan moet haken. Daarbij moet met name naar de stikstofdepositie als gevolg van het aangevraagde project gekeken worden.
12.1.
De gegrondverklaring betekent dat het college het griffierecht moet terugbetalen aan eiseres.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 17 december 2024;
- draagt het college op binnen 6 maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. M. Koek, leden, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, griffier op 3 maart 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.