Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/5607
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 maart 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. G.R.R. Knarren),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland, college.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghouder] uit [plaats] , vergunninghouder.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een verleende omgevingsvergunning voor de [adres] in [plaats] (perceel). Eiseres is het hier niet mee eens en voert een aantal beroepsgronden aan.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep (deels) gegrond is, maar dat de verleende omgevingsvergunning in stand blijft. Eiseres krijgt dus slechts deels gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 4 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 6. Daarbij gaat de rechtbank onder andere in op de vraag of het college het oude beleid aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
1.4.
Tijdens de beroepsprocedure is de huidige derde-partij eigenaar van het perceel en dus ‘opvolgend’ vergunninghouder geworden.
Procesverloop
2. Bij besluit van 14 december 2023 heeft het college de omgevingsvergunning verleend voor het renoveren van een schuur en het vestigen van een Bed en Breakfast (B&B) op het perceel. Onder meer eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In de beslissing op bezwaar van 28 mei 2024 (het bestreden besluit I) heeft het college het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard. Gedurende de beroepsprocedure van eiseres tegen het bestreden besluit I heeft het college dit besluit laten vervallen en daarvoor in de plaats de beslissing op bezwaar van 23 juni 2025 (het bestreden besluit II) genomen. Ook daarin is het bezwaarschrift ongegrond verklaard. Het college heeft in beroep een verweerschrift ingediend.
2.1.
De rechtbank heeft het beroep op 4 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres en haar gemachtigde deelgenomen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon] . Vergunninghouder heeft zich voorafgaand aan de zitting afgemeld.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geschil
3. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het beroep van rechtswege mede gericht tegen een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Omdat de verleende omgevingsvergunning in zowel het bestreden besluit I als II in stand blijft, heeft eiseres nog voldoende belang bij het voortzetten van het beroep.
3.1.
De rechtbank beoordeelt dan ook of het college in het bestreden besluit II op goede gronden de verleende omgevingsvergunning in stand heeft gelaten. Daarbij geldt dat eiseres tijdens de zitting heeft aangegeven dat zij, van de beroepsgronden die betrekking hebben op het Bouwbesluit 2012, alleen nog de grond die ziet op artikel 2.84 van het Bouwbesluit 2012 handhaaft. De rechtbank beoordeelt in beroep alleen nog deze beroepsgrond over het Bouwbesluit 2012.
3.2.
De bestreden besluiten zijn gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft het oude recht van toepassing op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. De aanvraag om een omgevingsvergunning in deze zaak is ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft [1] .
Totstandkoming van de bestreden besluiten I en II
4. Op 30 november 2023 heeft de vennootschap onder firma [v.o.f.] uit [plaats] bij het college de in overweging 2 aangehaalde omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft, bij besluit van 14 december 2023, de omgevingsvergunning verleend. Onder andere eiseres – die achter het perceel woont – heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 14 december 2023. De rechtbank verwijst verder naar het onder 2 opgenomen procesverloop. Het bestreden besluit II is inhoudelijk gelijk aan het bestreden besluit I, met dien verstande dat het college aan het bestreden besluit II ook de voorwaarden voor de exploitatie van de B&B heeft toegevoegd.
Beroepsgronden eiseres
5. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit I in strijd is met artikel 2.84 van het Bouwbesluit 2012 en met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat het college in het bestreden besluit I geen voorschrift heeft opgenomen dat vergunninghouder het perceel zelf moet bewonen. Eiseres voert ook aan dat aan het bestreden besluit II ten onrechte geen ex nunc toetsing ten grondslag ligt: het besluit is in strijd met de Beleidsregels exploitatie Bed en Breakfasts gemeente Schouwen-Duiveland 2024 (Beleidsregels B&B) die na het nemen van het bestreden besluit I van kracht zijn geworden.
Verweer college
5.1.
Volgens het college is voldoende aannemelijk dat de bestreden besluiten I en II voldoen aan het bepaalde in artikel 2.84 van het Bouwbesluit 2012. Het college erkent dat in het bestreden besluit I ten onrechte geen voorschriften voor de exploitatie van de B&B waren opgenomen, ondanks dat dit door de Commissie bezwaarschriften in bezwaar wel aan het college is geadviseerd. Om die reden is het bestreden besluit II genomen. In het bestreden besluit II diende niet ex nunc te worden getoetst. Zowel op het moment van het verlenen van de omgevingsvergunning als op het moment van het nemen van het bestreden besluit I voldeed de aanvraag aan de toen nog geldende beleidsregels voor een B&B en er was op dat moment ook nog geen gewijzigd beleid in werking getreden. In het licht van deze omstandigheden van het geval, inclusief de door vergunninghouder gedane investeringen, acht het college het gepast om in het bestreden besluit II van de hoofdregel van ex nunc toetsing af te wijken.
Overwegingen rechtbank
6. Tot 1 januari 2024 (daarna opgegaan in het omgevingsplan) was het bestemmingsplan ‘’Bebouwde kom Zierikzee’ (bestemmingsplan) van toepassing. Het perceel heeft onder andere de bestemming ‘Gemengd’ [2] . Gronden met deze bestemming zijn onder meer bestemd voor wonen.
6.1.
Artikel 2.10, eerste lid, sub c, van de Wabo bepaalt dat het college de omgevingsvergunning moet weigeren als een aanvraag voor een omgevingsvergunning ziet op de activiteit ‘bouwen’ en de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. In een dergelijk geval wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit in strijd met het bestemmingsplan in de zin van artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wabo. De omgevingsvergunning wordt enkel geweigerd als deze niet op grond van artikel 2.12 van de Wabo kan worden verleend. Artikel 2.12, eerste lid, sub, a, ten 2°, van de Wabo bepaalt dat de omgevingsvergunning in geval van strijd met het bestemmingsplan slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. De betreffende algemene maatregel van bestuur was het Besluit omgevingsrecht (Bor).
6.2.
Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende
bevoegdheid – om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen – komt het college beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
6.3.
Partijen zijn niet verdeeld over de door het college toegepaste grondslag om de omgevingsvergunning te verlenen. De discussie in de procedure beperkt zich tot de kwesties of voldoende aannemelijk is dat de aanvraag voldoet aan artikel 2.84 van het Bouwbesluit 2012 en of in het bestreden besluit II ex nunc aan de Beleidsregels B&B getoetst had moeten worden. De rechtbank zal hierna eerst over de laatst aangehaalde kwestie oordelen.
Toetsing ex nunc of ex tunc
6.4.
Voor wat betreft het ex nunc toetsen in het bestreden besluit II volgt uit de vaste rechtspraak van de AbRS dat (bij het nemen van een beslissing op bezwaar) het recht wordt toegepast zoals dat op dat moment geldt [3] . In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. De AbRS heeft in de uitspraak van 3 maart 2010 [4] overwogen dat het rechtszekerheidsbeginsel zich er tegen verzet dat – in het geval van een beleidswijziging ten nadele van de aanvrager ten tijde van de beslissing op bezwaar – in bezwaar wordt getoetst aan het beleid op grond waarvan de ontheffing niet meer verleend kan worden. In het verlengde daarvan heeft de AbRS in de uitspraak van 27 februari 2013 [5] deze lijn doorgetrokken naar het geval dat een beslissing op bezwaar vernietigd wordt en – ten tijde van het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar – nieuw beleid ongunstig voor de aanvrager uitpakt. Daarnaast heeft de AbRS in de uitspraak van 7 september 2016 [6] overwogen dat gedane investeringen ook kunnen nopen tot het toepassen van het oude beleid.
6.5.
Het bestreden besluit II is materieel gelijk aan het bestreden besluit I (namelijk: het verbouwen tot en het gebruik als B&B zijn toegestaan), met als enige verschil dat in het bestreden besluit II nu ook de voorschriften voor de B&B zijn toegevoegd en wel op basis van de (inmiddels vervallen) Nota Recreatiebeleid. De voorschriften uit die Nota zijn één op één overgenomen in het bestreden besluit II en waren ook al in de bezwaarfase betrokken. Het college heeft ook in bezwaar toegezegd om deze voorschriften in het bestreden besluit I op te nemen. Dat is uiteindelijk niet gebeurd en dat gebrek is hersteld in het bestreden besluit II. Als het college in het bestreden besluit II ex nunc zou toetsen, dan zou hiermee de rechtszekerheid van de vergunninghouder worden doorkruist. De rechtbank acht dat een te zware consequentie voor het gebrek in het bestreden besluit I. Dat het bestreden besluit I nog niet onherroepelijk was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit II doet daar niet aan af. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dat gegeven nog niet dat het college daarom per definitie gehouden is het nieuwe beleid toe te passen. Ook het feit dat het perceel inmiddels aan een andere eigenaar is overgedragen, maakt het voorstaande niet anders. Dat geldt te meer nu zowel het bestreden besluit I als het bestreden besluit II zijn genomen voorafgaand aan de overdracht aan de nieuwe vergunninghouder. De beroepsgrond tegen de uitzondering op de toetsing ex nunc slaagt dan ook niet.
6.6.
De beroepsgrond tegen het bestreden besluit I over de niet opgenomen voorschriften voor de B&B slaagt wel. Er is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een motiveringsgebrek, maar dat gebrek is met het nemen van het bestreden besluit II hersteld. Om die reden zal het beroep gegrond worden verklaard.
Artikel 2.84 van het Bouwbesluit 2012
6.7.
Ter zake de beroepsgrond van eiseres dat onvoldoende aannemelijk is dat de aanvraag voor verlening van de omgevingsvergunning aan artikel 2.84 van het Bouwbesluit 2012 voldoet, overweegt de rechtbank als volgt. Het is vaste rechtspraak van de AbRS [7] dat de toets bij de beoordeling van artikel 2.10, eerste lid, sub a, van de Wabo een aannemelijkheidstoets is. Het college komt beoordelingsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of op basis van de door vergunninghouder overgelegde stukken aannemelijk is dat wordt voldaan aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 [8] . Er hoeft niet te zijn aangetoond dat aan het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan [9] .
6.8.
In artikel 2.84, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 zijn brandveiligheidseisen opgenomen. Allereerst overweegt de rechtbank dat de beroepsgrond over dit voorschrift zal worden beoordeeld omdat deze beroepsgrond niet afstuit op het zogenaamde relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb. Zoals tijdens de zitting is besproken, is de afstand tussen de woning van eiseres en het perceel immers klein genoeg om brandveiligheidsaspecten tot het belang van eiseres te rekenen.
6.9.
De rechtbank leidt uit de in het dossier opgenomen bouwtekening af dat de bouwtekeningen mede zijn gebaseerd op de brandveiligheidsnormen uit het Bouwbesluit 2012. Eiseres heeft ter zitting haar beroep op dit artikel nader toegelicht en uitgelegd dat de brandgang tussen het perceel en het perceel van eiseres ter hoogte van de achterpoort van het perceel maar circa 70 cm breed is en dat bij het blussen van een brand een lange brandslag nodig is (en dit kan problemen opleveren). De door eiseres aangevoerde onderbouwing van de beroepsgrond valt buiten het relevante toetsingskader. Ook deze grond slaagt dan ook niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit I is gegrond en het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit II is ongegrond. Hoewel het beroep dus (deels) gegrond wordt verklaard, zal anders dan in artikel 8:72, eerste lid, van de Awb het betreden besluit niet worden vernietigd. Met het nemen van bestreden besluit II is het gebrekkige bestreden besluit I immers al komen te vervallen. De verleende omgevingsvergunning blijft ondanks dit (deels) gegronde beroep in stand.
7.1.
Omdat het beroep deels gegrond wordt verklaard, bestaat er aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van eiseres. Ook moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. De proceskostenvergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde wordt een vast bedrag per proceshandeling vergoed. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,00. Omdat de zaak een neutraal gewicht heeft, is op deze waarde de factor 1,0 toegepast. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,00.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit I gegrond;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit II ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,00 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.868,00.
Deze uitspraak is gedaan op 18 maart 2026 door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 6:19, eerste lid:
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Artikel 8:69a:
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.10, eerste lid, sub a en c en tweede lid:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (….);
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2°:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
Bouwbesluit 2012
Artikel 2.84, eerste lid:
1. De volgens NEN 6068 bepaalde weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment, naar een besloten ruimte waardoor een extra beschermde vluchtroute voert, naar een niet besloten veiligheidsvluchtroute en naar een liftschacht van een brandweerlift is ten minste 60 minuten.