Uitspraak
Raad van State
199900744/1.
Datum uitspraak: 10 augustus 2000
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "A Import Export B.V”, gevestigd te B, appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch van 4 mei 1999 in het geding tussen:
appellante sub 2
en
appellant sub 1.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 september 1994 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister) het door appellante sub 2 (hierna: A) gemaakte bezwaar tegen het besluit van 2 februari 1994, waarbij de verzoeken van A om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op de toelating van de bestrijdingsmiddelen Basilit ACX-1 (hierna: Basilil) en Tanalith 3485 (hierna: Tanalith) gedeeltelijk zijn ingewilligd, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 mei 1997, voor zover thans van belang, heeft de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit door A ingestelde beroep gegrond verklaard en bepaald dat de minister met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen, een nieuw besluit neemt.
Bij uitspraak van 24 november 1998, inzake no. H01.97.0919, voor zover thans van belang, heeft de Afdeling de aangevallen uitspraak vernietigd en de zaak naar de rechtbank.teruggewezen.
Bij uitspraak van 4 mei 1999, verzonden op 12 mei 1999, heeft de rechtbank het door A tegen het besluit van 15 september 1994 ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond verklaard, dat besluit in zoverre vernietigd en het beroep voor het overige ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben A en de minister bij brieven van 22 juni 1999, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld. De minister heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 22 juli 1999. A heeft haar beroep aangevuld bij brief van 15 augustus 1999. Deze brieven zijn aangehecht. 1
Flexchemie B.V. (hierna: Flexchemie) te Ridderkerk en Hickson Garantor Nederland B.V. (hierna: Hickson Garantor Nederland) te Nijmegen zijn in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Bij brieven van 24 september 1999 en 14 oktober 1999 heeft A, respectievelijk de minister, een memorie ingediend. Bij brief van 25 november 1999 heeft Flexchemie een memorie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2000, waar A, vertegenwoordigd door. A, bijgestaan door mr. M. Kemme, advocaat te Thorn, en appellant sub 1 (hierna: het CTB), dat deze procedure van de minister heeft overgenomen ingevolge artikel VI van Wijzigingswet Bestrijdingsmiddelenwet 1962 in verband met de instelling van een College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (wet van 12 november 1998, Stb. 689, inwerkingtreding 1 januari 2000), vertegenwoordigd door R. Kling, werkzaam bij het CTB, bijgestaan door mr. F. Heus, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Tevens is verschenen Flexchemie, vertegenwoordigd door haar directeur H.W.F. Trompetter.
2. Overwegingen
2.1. In geding zijn de verzoeken van A om openbaarmaking van, zoals hij heeft omschreven: 1) alle interne en externe stukken en overig voor het CTB bestemd materiaal, zoals agenda's, notulen, (concept)adviezen en dergelijke, welke zijn gebruikt om tot de desbetreffende toelatings- en/of wijzigingsbeschikkingen te komen alsmede 2) de door Flexchemie en Hickson Garantor Nederland ingediende toelatingsaanvraagformulieren en 3) de daarbij behorende onderzoeksrapporten. A wil aan de hand van deze informatie onder meer bezien of Basilit en Tanalith minder schadelijk zijn voor het milieu dan de impregneermiddelen die thans in haar bedrijf worden gebruikt.
2.2. Bij de beslissing op bezwaar heeft de minister zijn beslissing gehandhaafd de door A gevraagde documenten gedeeltelijk en met weglating dan wel doorhaling van diverse passages ter inzage te geven. De minister heeft dit besluit gegrond op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g en tevens artikel 11, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob).
2.3. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het derde lid van dat artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2.4. Het hoger beroep van A richt zich tegen de uitspraak van de rechtbank, voor zover daarbij is geoordeeld dat hij geen belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het geschil alsmede voor zover daarbij is geoordeeld dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan openbaarmaking van het toelatingsaanvraagformulier van Tanalith, onderscheidenlijk de daarbij behorende onderzoeksrapporten in de weg staan. Het oordeel van de rechtbank over het ontbreken van belang heeft betrekking op de hiervoor in overweging 2.1 aangeduide stukken categorie 1 en categorie 2, voor zover die op Tanalith betrekking hebben. Dit oordeel is gebaseerd op de omstandigheid dat A inmiddels over de stukken van categorie 1 beschikt, zodat zij op de hoogte is van de volledige samenstelling van Tanalith. Overigens heeft de rechtbank nagelaten het beroep van A op die onderdelen niet-ontvankelijk te verklaren. Voor het overige heeft het oordeel van de rechtbank betrekking op de stukken van categorie 2, voor zover die op Basilit betrekking hebben, en op de stukken van categorie 3.
2.5. Vast staat dat A over de documenten van categorie 1 in de door hem gewenste ongeschoonde vorm beschikt, nu deze in het kader van de eerste voorlopige-voorzieningprocedure door de minister aan de president van de rechtbank zijn gezonden, die deze vervolgens aan A heeft doorgezonden. Dat neemt evenwel niet weg dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat A geen belang heeft bij een inhoudelijk oordeel over de openbaarheid van die documenten. Daarbij is in aanmerking genomen dat, naar de minister heeft gesteld, in de voorlopige voorzieningprocedure abusievelijk geen beroep op geheimhouding was gedaan en A, naar onweersproken is gesteld, door Hickson Garantor Nederland aansprakelijk is gesteld voor de schade die dat bedrijf zal lijden ten gevolge van de verspreiding van de in die documenten vervatte informatie. Het hoger beroep van A is derhalve in zoverre gegrond.
2.5.1. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de documenten van categorie 1 bedoeld voor intern beraad in het kader van de besluitvorming over het al dan niet toelaten door het CTB van Basilit en Tanalith. In die documenten zijn tevens aanbevelingen van de opstellers daarvan neergelegd. In zoverre bevatten deze stukken derhalve persoonlijke beleidsopvattingen aan de openbaarmaking waarvan artikel 11, eerste lid, van de Wob beperkingen stelt, die "voortvloeien uit de omstandigheid dat een openhartige onderlinge gedachtenwisseling tussen bewindspersonen en ambtenaren mogelijk moet blijven" (Nota naar aanleiding van het Eindverslag, p. 1 l). Met deze wettelijke beperking heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of - uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven, etc. Zij moeten ( ... ) in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren" (Memorie van Antwoord p. 13). Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de minister de openbaarmaking van deze documenten heeft kunnen weigeren.
2.6. Naar aanleiding van de door partijen ingestelde hoger beroepen dient voor de beantwoording van de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob inzage in het toelatingsaanvraagformulier van Tanalith (categorie 2) heeft kunnen weigeren, behalve voor zover die stof bestanddelen bevat die schadelijk zijn voor de mens, of voor dieren of planten, welker instandhouding gewenst is, allereerst te worden vastgesteld of het verzoek om inzage in dat toelatingsaanvraagformulier aan de Wob dan wel aan de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (hierna: de Bestrijdingsmiddelenwet) dient te worden getoetst.
2.6.1. Ingevolge artikel 22, eerste lid, van de Bestrijdingsmiddelenwet geldt de verplichting tot geheimhouding op grond van artikel 2:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet ten aanzien van die bestanddelen van een bestrijdingsmiddel, welke schadelijk zijn voor de mens, of voor dieren of planten, welker instandhouding gewenst is.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel besluit Onze betrokken Minister, indien in een stuk dat ingevolge het bij of krachtens deze wet bepaalde aan Onze betrokken Minister, dan wel aan een andere persoon of instelling wordt overgelegd, gegevens voorkomen of uit zodanig stuk gegevens kunnen worden afgeleid, waarvan de geheimhouding met het oog op bedrijfsgeheimen gerechtvaardigd is, op een daartoe strekkend schriftelijk verzoek van diegene die het stuk overlegt, dat die gegevens geheim worden gehouden. Een zodanig verzoek is met redenen omkleed.
Ingevolge het derde lid van dat artikel stelt Onze betrokken Minister regelen met betrekking tot de gegevens waarvoor de verplichting tot geheimhouding niet geldt.
Ingevolge artikel 2:5, eerste lid, van de Awb, is een ieder die is betrokken bij de uitvoering van de taak van een bestuursorgaan en daarbij de beschikking krijgt over gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden, en voor wie niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift ter zake van die gegevens een geheimhoudingsplicht geldt, verplicht tot geheimhouding van die gegevens, behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift hem tot mededeling verplicht of uit zijn taak de noodzaak tot mededeling voortvloeit.
2.6.2. Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in haar uitspraak van 3 maart 1998 inzake no. H01.97.0393/Q01, AB 1998, 435, wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter, neergelegd in wetten in formele zin. Een regeling is uitputtend, indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou kunnen worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet.
2.6.3. Naar het oordeel van de Afdeling is in artikel 22 van Pro de Bestrijdingsmiddelenwet een uitputtende bijzondere openbaarmakingsregeling vervat, die de Wob in zijn toepassing beperkt, nu met dat artikel een specifiek op de bescherming van het milieu en de volksgezondheid toegesneden regeling inzake openbaarheid en geheimhouding is beoogd. Dat volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Bestrijdingsmiddelenwet. Daaruit blijkt dat met artikel 22, derde lid, van die wet tevens is beoogd uitvoering te geven aan artikel 14 van Pro de richtlijn no. 91/414/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1991 , welk artikel een aantal gegevens noemt die niet als vertrouwelijk zijn te beschouwen. Hoewel het uitgangspunt van de Bestrijdingsmiddelenwet is, dat de door aanvragers verstrekte gegevens die industriële of commerciële geheimen bevatten vertrouwelijk worden behandeld ( ... ), zal in de op grond van het derde lid van artikel 22 te Pro treffen regeling tevens kunnen worden geregeld hoe niet-vertrouwelijke gegevens openbaar worden gemaakt, aldus de Memorie van Toelichting bij die wet. 2.6.4. De Afdeling volgt niet het betoog van de minister dat de Wob op het verzoek om openbaarmaking van het toelatingsaanvraagformulier van toepassing zou zijn en dat in artikel 22, eerste lid, van de Bestrijdingsmiddelenwet uitsluitend de geheimhoudingsplicht als bedoeld in artikel 2:5 van Pro de Awb buiten toepassing is gelaten. De Afdeling leidt uit artikel 22, eerste lid, af dat gegevens over de samenstelling van schadelijke stoffen naar de bedoeling van de wetgever niet vertrouwelijk hoeven of zelfs mogen blijven. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister het verzoek van A om inzage in het toelatingsaanvraagformulier van Tanalith, voor zover die stof bestanddelen bevat die schadelijk zijn voor de mens, of voor dieren of planten, welker instandhouding gewenst is, niet aan de Wob, maar aan de Bestrijdingsmiddelenwet had moeten toetsen.
2.7. Ten aanzien van de bij het toelatingsaanvraagformulier van Tanalith behorende onderzoeksrapporten (categorie 3) heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de openbaarmaking daarvan in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
2.7.1. De Afdeling heeft geen kennis kunnen nemen van deze onderzoeksrapporten, die door de minister onder geheimhouding aan de Afdeling zijn toegezonden, nu van de zijde van A geen toestemming is gegeven om mede op de grondslag van die stukken uitspraak te doen. Mede gelet hierop, ziet de Afdeling in hetgeen partijen naar voren hebben gebracht geen grond voor het oordeel dat de minister het belang van Hickson Garantor Nederland als toelatingsaanvrager niet zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van openbaarheid. Daarbij is in aanmerking genomen dat het gaat om kostbare onderzoeksrapporten die in het kader van de toelatingsaanvraag moesten worden ingediend, en dat, indien derden daarover kosteloos zouden kunnen beschikken, van een onevenredige benadeling van de toelatingaanvrager sprake is. Deze beroepsgrond van A faalt derhalve.
2.8. Het hoger beroep van de minister is mede gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, voor zover daarbij is geoordeeld dat de beslissing op bezwaar, voor zover die op de stof Basilit betrekking heeft, in strijd is met artikel 10 van Pro de Wob.
2.8.1. Vast staat dat de minister in de beroepsfase in de onmogelijkheid verkeerde de op Basilit betrekking hebbende toelatingsaanvraagformulieren en de op die stof betrekking hebbende onderzoeksrapporten aan de rechtbank over te leggen, omdat deze documenten in het ongerede waren geraakt. Naar het oordeel van de Afdeling vormt deze omstandigheid op zichzelf evenwel geen grond voor het oordeel van de rechtbank dat de door de minister ingeroepen redenen voor geheimhouding zich niet voordoen.
Deze beroepsgrond van de minister slaagt derhalve.
2.8.2. Nu deze documenten thans weer terecht zijn en door de minister ook aan de Afdeling zijn toegezonden, is de Afdeling op dezelfde gronden als in de overwegingen 2.6.3, 2.6.4 en 2.7.1 van oordeel dat de minister het verzoek om inzage in het toelatingsaanvraagformulier van Basilit niet aan de Wob, maar aan de Bestrijdingsmiddelenwet had moeten toetsen en dat de minister het belang van Flexchemie als toelatingsaanvrager zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van openbaarheid van de bij de toelatingsaanvraag voor Basilit behorende onderzoeksrapporten.
2.9. Ten aanzien van het betoog van A dat de minister in de bij de rechtbank gevoerde procedure in de proceskosten had moeten worden veroordeeld, overweegt de Afdeling dat de rechtbank een proceskostenveroordeling niet ten onrechte achterwege heeft gelaten, nu de gemachtigde van A aldaar niet ter zitting is verschenen en het louter opstellen van een pleitnota in dit geval onvoldoende kan worden geacht om aan te nemen dat sprake is van door een derde verleende rechtsbijstand, als bedoeld in artikel 1, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
2.10. Voor zover de hoger beroepen van A en van het CTB hiervoor gegrond zijn geoordeeld, dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd.
Er zijn termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling als hierna vermeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te s-Hertogenbosch van 4 mei 1999, AWB 9819240 WET, voor zover daarbij is geoordeeld dat A geen belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling, alsmede voor zover daarbij het beroep van A tegen de weigering de op Basilit betrekking hebbende documenten openbaar te maken, gegrond is verklaard;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover gericht tegen het onderdeel van het besluit van de minister van 15 september 1994, CDWJZ-94622/1 1, dat strekt tot handhaving van de weigering de toelatingsaanvraagformulieren van Basilit en Tanalith ter inzage te geven, gegrond;
III. vernietigt alsnog het onder II genoemde onderdeel van het besluit van de minister van 15 september 1994;
IV. draagt het CTB op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. veroordeelt het CTB in de door A in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 1.420,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient te worden betaald aan A;
VII. gelast dat het CTB aan A het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (f 675,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.E. van der Does, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. Frenkel, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Does w.g. mr. M.G. Tuinhout
Voorzitter ambtenaar van Staat
bij afwezigheid van mr. Frenkel
Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2000
77-206.
Verzonden: