Uitspraak
Raad
van State
200206105/1.
Datum uitspraak: 4 februari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[vreemdeling 1 en 2],
appellanten
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank te 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Utrecht, van 8 november 2002 in het geding tussen:
appellanten
en
de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie.
1. Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 18 oktober 2002 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de minister) aanvragen van appellanten om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 8 november 2002, verzonden op diezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank te ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Utrecht (hierna: de voorzieningenrechter), het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 15 november 2002, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 26 november 2002 heeft de minister een reactie ingediend.
Bij brief van 15 januari 2003 hebben appellanten een productie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. van Kuppenveld, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te ‘s-Gravenhage, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 28 van Pro die wet, worden verleend aan de vreemdeling, voor wie terugkeer naar het land van herkomst naar het oordeel van de Minister van Justitie van bijzondere hardheid zou zijn in verband met de algehele situatie aldaar.
Ingevolge artikel 3.106 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) zijn de indicatoren die in ieder geval zullen worden betrokken in de beoordeling of sprake is van een situatie, als bedoeld in voormeld artikel 29, eerste lid, onder d:
a. de aard van het geweld in het land van herkomst, met name de ernst van de schendingen van de mensenrechten en het oorlogsrecht, de mate van willekeur, de mate waarin het geweld voorkomt en de mate van geografische spreiding van het geweld;
b. de activiteiten van internationale organisaties ten aanzien van het land van herkomst indien en voorzover deze een graadmeter vormen voor de positie van de internationale gemeenschap ten aanzien van de situatie in het land van herkomst, en
c. het beleid in andere landen van de Europese Unie.
2.2. De enige grief klaagt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de opheffing van het categoriaal beschermingsbeleid voor Afghanistan de rechterlijke toetsing kan doorstaan en geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat de minister zich op basis van de informatie in het ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken inzake Afghanistan van 19 augustus 2002 niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat terugkeer naar, dan wel verblijf in Afghanistan, in verband met de algehele situatie aldaar niet van bijzondere hardheid is. Appellanten voeren daartoe aan dat het besluit tot opheffing van het categoriaal beschermingsbeleid berust op een onjuiste lezing van het ambtsbericht en aldus een juiste feitelijke grondslag ontbeert.
2.3. Niet in geschil is dat geen concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van voormeld ambtsbericht.
2.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 november 2001 in zaak nr. 200104464/1, gepubliceerd in RV 2001, 11), moet de vraag of een asielzoeker op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 voor toelating in aanmerking komt worden beantwoord aan de hand van een beoordeling van de algehele situatie in het land van herkomst. Terzake daarvan komt de minister een ruime beoordelingsmarge toe, waarvan de aanwending toetsing in rechte slechts dan niet kan doorstaan, indien geoordeeld moet worden dat het besluit niet voldoet aan de wettelijke voorschriften, dan wel de minister bij afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen en gegeven de feitelijke grondslag ervan, niet in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen.
Het is de taak van de rechter de beoordeling door de minister van de algehele situatie van het land van herkomst, die veelal tot stand pleegt te komen in overleg met de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan die maatstaven te toetsen, niet om een eigen oordeel omtrent de algehele – en veiligheidssituatie aldaar in de plaats van dat van de minister te stellen. De rechter dient het desbetreffende oordeel van de minister in beginsel te respecteren.
2.4.1. De Staatssecretaris van Justitie (hierna: de: staatssecretaris) heeft over het op de voet van artikel 12b van de Vreemdelingenwet, zoals die gold tot 1 april 2001, ontwikkelde beleid inzake de verlening van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (hierna: vvtv) op 18 december 1997 een brief aan de Tweede Kamer gezonden (TK 1997-1998, 19 637, nr. 308), de zogeheten vvtv-indicatorenbrief. In de brief zijn de uitgangspunten opgenomen die worden gehanteerd bij de besluitvorming inzake de invoering, voortzetting en beëindiging van het vvtv-beleid. Zo vermeldt de brief (p. 4):
”(…) elke nieuwe beslissing wordt gebaseerd op nieuwe informatie over de situatie in het land van herkomst, op een gewijzigd inzicht in de situatie in het land van herkomst, op een gewijzigd inzicht in de beoordeling van deze informatie of op een gewijzigd beleidsinzicht.”.
2.4.2. In de brief heeft de staatssecretaris zich voorts op het standpunt gesteld dat, indien in het land van herkomst sprake is van ernstig en willekeurig menselijk geweld, betekenis toekomt aan de spreiding van dat geweld en de mate waarin het voorkomt. In de brief is onder meer als volgt te lezen (p. 7 en 8):
“(…) In het algemeen is het enkele bestaan van (burger)oorlog onvoldoende reden voor een vvtv-beleid. Het criterium van de bijzondere hardheid is (…) materieel van aard (te weten de vraag of risico’s die bij terugkeer mede voortvloeien uit het bedoelde gewapend conflict uit humanitair/oorlogsrechtelijk oogpunt onverantwoord zijn). Er is in het algemeen pas aanleiding voor een vvtv-beleid, indien de (burger)oorlog het dagelijks leven in het land dermate ontwricht, dat deze humanitair onverantwoorde risico’s optreden.”.
“(…) Dit standpunt brengt tevens met zich dat indien niet langer sprake is van oorlogsgeweld, bijvoorbeeld in geval van een de facto staakt-het-vuren, een vvtv-beleid niet langer meer geïndiceerd kan zijn.”.
De aan de Tweede Kamer toegezonden notitie over het beleid van categoriale bescherming van 23 mei 2001 (TK 2000-2001, 19 637, nr. 588, p.4) vermeldt voorts onder meer als volgt:
“(…) Het begrip humanitair ziet in de hiervoor geciteerde passage (bezien in de context waarin het gebruikt is) uitsluitend op “humanitair oorlogsrecht”. Om het anders te zeggen: oorlogsgeweld gericht tegen burgers. Het heeft dus geen betrekking op de humanitaire situatie in algemene zin. In het algemeen blijkt uit de formulering van deze indicator dat het om menselijk geweld gaat en niet om de algemene humanitaire situatie in een bepaald land. De omstandigheden die onder de hier genoemde onverantwoorde risico’s vallen in de zin van de indicatorenbrief, zien dus op een (menselijk) geweldsrisico. (…)”;
“Het is niet goed denkbaar dat de algemene humanitaire situatie in een bepaald land zodanig is dat voor alle burgers in dat land, naar plaatselijke maatstaven gemeten, een categoriale noodsituatie bestaat, dat wil zeggen dat er in zijn algemeenheid een categoriaal risico voor lijf en leden bestaat ten gevolge van de algemene humanitaire situatie. Dat de humanitaire situatie zorgelijk is of dat het niveau van de beschikbare basisvoorzieningen naar Nederlandse maatstaven te wensen overlaat is in ieder geval niet voldoende voor de conclusie dat sprake is van een categoriale noodsituatie (..)”;
en “De algemene humanitaire situatie zal dus in beginsel geen aanleiding kunnen vormen voor het voeren van een beleid van categoriale bescherming.”.
2.4.3. Bij de besluiten van 18 oktober 2002 is toepassing gegeven aan het beleid dat in de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 9 september 2002 (TK 2001-2002, 19 637, nr. 680) en in het bij Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire (TBV) 2002/39 gewijzigde deel C8, hoofdstuk “Beoordeling van asielaanvragen van asielzoekers van Afghaanse nationaliteit”, onderdeel 7.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) is neergelegd. In de brief stelt de minister zich op basis van het ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 19 augustus 2002 inzake Afghanistan (hierna: het ambtsbericht) op het standpunt dat de terugkeer van afgewezen asielzoekers naar Afghanistan niet van bijzondere hardheid in de zin van artikel 29, eerste lid, onder d, van de Vw 2000 is en concludeert hij tot beëindiging van het beleid van categoriale bescherming. Volgens voormeld onderdeel van de Vc 2000 kunnen asielzoekers uit Afghanistan, die niet op individuele gronden in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning asiel, geen aanspraak maken op verlening van een verblijfsvergunning op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000.
2.4.4. Voor de beoordeling van de algehele situatie in Afghanistan heeft de minister zich in voormelde brief van 9 september 2002 gebaseerd op het ambtsbericht dat de periode van november 2001 tot en met begin augustus 2002 beslaat en op basis daarvan geconcludeerd dat de veiligheidssituatie in het algemeen ten opzichte van die ten tijde van het Taliban-regime is verbeterd. In deze brief wordt vermeld dat de ernst van het geweld in het algemeen is verminderd en dat de mate, waarin het voorkomt en de mate van geografische spreiding ervan, als zodanig niet tot de conclusie leiden dat categoriale bescherming zou moeten worden geboden. Aldus heeft de minister de bevindingen in voormeld ambtsbericht getoetst aan de uitgangspunten, neergelegd in artikel 3.106 van het Vb 2000 en voormelde notitie van 23 mei 2001. In het bijzonder is de mate van geweld en geografische spreiding ervan in de beoordeling betrokken.
2.5. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat de veiligheidssituatie volgens het ambtsbericht in het algemeen is verbeterd, onverlet laat dat de veiligheidssituatie lokaal zorgelijk kan zijn.
Ter zitting heeft de minister nader uiteen doen zetten dat hij de veiligheidssituatie in Afghanistan in haar geheel beziet. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat, hoewel de veiligheidssituatie volgens het ambtsbericht per gedeelte van het land kan fluctueren, geen bepaald vast omlijnd deel van het land, onderscheidenlijk een specifieke bevolkingsgroep in beginsel categoriaal beschermingswaardig is. De Afdeling acht geen grond aanwezig voor het oordeel dat die lezing van het ambtsbericht onjuist is of dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de minister aldus, zoals appellanten betogen, aan de opheffing van het categoriaal beschermingsbeleid voor Afghanistan een onjuiste vaststelling van feiten ten grondslag heeft gelegd.
2.5.1. De voorzieningenrechter heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister zich op basis van de door hem daartoe in aanmerking genomen omstandigheden niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de veiligheidssituatie in Afghanistan zodanig ten goede is veranderd, dat niet langer categoriale bescherming behoeft te worden geboden. Hetgeen appellanten daaromtrent hebben aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel. De minister heeft daarbij mede betekenis mogen hechten aan de omstandigheid dat sinds 1 maart 2002 ruim 1,6 miljoen Afghanen met behulp van UNHCR vrijwillig naar dat land zijn teruggekeerd. De minister heeft in hetgeen Human Rights Watch en Amnesty International daaromtrent hebben gesteld voorts geen aanleiding hoeven zien om het advies van UNHCR van 10 juli 2002, dat het niet langer nodig is de afdoening van asielaanvragen op te schorten en asielzoekers actief kunnen worden voorgelicht over geassisteerde terugkeer, niet te volgen.
2.5.2. De conclusie is dat geen grond bestaat om te oordelen dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de algehele situatie in Afghanistan niet meer van zodanige aard is, dat het categoriaal beschermingsbeleid moet worden voortgezet en dat de minister niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat terugkeer naar, dan wel verblijf in, Afghanistan in verband met de algehele situatie aldaar niet meer van bijzondere hardheid is.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en
mr. B. van Wagtendonk en H. Troostwijk, Leden,
in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, ambtenaar van Staat.
w.g. Loeb w.g. Groeneweg
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2003
32-428.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift
de Secretaris van de Raad van State
voor deze,