Uitspraak
200404817/1.
Datum uitspraak: 16 maart 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 23 april 2004 in het geding tussen:
appellanten
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2001 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) aan appellanten een schadevergoeding van ƒ 50.000,00 (€ 22689,01) toegekend, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 29 november 1999, in verband met het onherroepelijke Tracébesluit Betuweroute (hierna: tracébesluit), tracédeel Pannerdensch Kanaal.
Bij besluit van 16 april 2003 heeft de Minister het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 april 2004, verzonden op 13 mei 2004, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 10 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op gelijke datum, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 juli 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 22 juli 2004 heeft de Minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2004, waar appellanten in persoon, bijgestaan door mr. G.J. van Brakel, advocaat te Huissen, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. B.P.M. van Ravels, advocaat te Breda, en mr. C.C.F. Rulkens, werkzaam bij Railinfrabeheer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Volgens artikel 2 van Pro de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute (Stcrt. 1996, nr. 189; hierna: de Regeling), voorzover hier van belang, kent de Minister op verzoek van degene die schade lijdt, of zal lijden, als gevolg van het onherroepelijke Tracébesluit Betuweroute, alsmede hieruit voortvloeiende besluiten van bestuursorganen en rechtmatige uitvoeringshandelingen, een vergoeding naar billijkheid toe, voorzover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van de verzoeker behoort te blijven en voorzover de vergoeding niet, of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
2.2. Appellanten hebben verzocht om vergoeding van schade bestaande uit waardevermindering van hun woning aan de [locatie] te [plaats] en tijdelijk gederfd woongenot als gevolg van de aanleg van de Betuweroute.
2.3. Bij het primaire besluit heeft de Minister, in afwijking van het advies van de schadecommissie Betuweroute, schadevergoeding ten bedrage van ƒ 50.000,00 (€ 22.689,01) toegekend ter zake van waardevermindering van de woning als gevolg van verminderd uitzicht en een toename in de geluidbelasting.
2.4. Bij de beslissing op bezwaar heeft de Minister het bij het primaire besluit toegekende bedrag gehandhaafd. Voor de gronden van deze beslissing heeft hij verwezen naar het advies van de bezwaarcommissie. In dat advies is onder meer gesteld dat het verzoek van appellanten als een verzoek om planschade dient te worden gekwalificeerd. Voor de beoordeling van dit verzoek dient de beweerdelijk schadeveroorzakende maatregel, het tracébesluit, te worden vergeleken met het voordien geldende planologisch regime. Bezien moet worden of de toekomstige bestemming spoorwegdoeleinden op een afstand van circa 155 meter van de woning van appellanten, in plaats van de huidige bestemming agrarische doeleinden, zal leiden tot een voor appellanten planologisch nadeliger regime, waardoor zij schade lijden of zullen lijden.
Op grond van de planologische vergelijking komt de bezwaarcommissie tot de conclusie dat appellanten ten aanzien van de gestelde schadefactoren geluid, uitzicht en trilling door het tracébesluit niet in een planologisch nadeliger situatie komen te verkeren. Ten aanzien van de schade geleden door de verandering van de omgeving door de aanleg van de Betuweroute, stelt de bezwaarcommissie zich op het standpunt dat appellanten met de toekenning van de schadevergoeding van ƒ 50.000,00 (€ 22.689,01) voldoende zijn gecompenseerd. Ten aanzien van de schadefactor externe veiligheid is de bezwaarcommissie van mening dat appellanten weliswaar in een nadeliger situatie zijn komen te verkeren, maar dat deze situatie niet tot schade leidt die op grond van de Regeling voor vergoeding in aanmerking komt, omdat het veiligheidsrisico als gevolg van preventieve maatregelen zeer klein wordt geacht. Ten aanzien van de tijdelijke hinder is de bezwaarcommissie van mening dat deze niet leidt tot een zodanige beperking van het gebruik en het genot van de woning, dat deze het normaal maatschappelijk risico te boven gaat. Derhalve komt ook deze schadefactor niet voor vergoeding in aanmerking.
In het advies is ten slotte gesteld dat de gemaakte kosten van juridische en deskundige bijstand evenmin voor vergoeding in aanmerking komen.
2.5. De rechtbank kan zich verenigen met de door de Minister gemaakte planologische vergelijking. Voorts is de rechtbank, samengevat, van oordeel dat de Minister op goede gronden terecht niet meer schadevergoeding heeft toegekend wegens waardevermindering van de woning en dat de gevraagde schadevergoeding ter zake van tijdelijke hinder terecht is geweigerd.
2.6. In hoger beroep hebben appellanten primair betoogd dat zij zich niet kunnen vinden in het door de Minister ten aanzien van de beoordeling van het verzoek om schadevergoeding gehanteerde uitgangspunt dat hun verzoek gekwalificeerd moet worden als een verzoek om planschade, en dat derhalve vergelijking van planologische regimes geboden is voor de beantwoording van de vraag of zij schade lijden of zullen lijden. Appellanten stellen zich op het standpunt dat zo ten onrechte de wijzigingen van de feitelijke situatie niet van belang worden geacht en daarmee het bereik van de Regeling op onaanvaardbare wijze wordt ingeperkt. Voorts stellen zij dat de rechtbank de omvang en ingrijpendheid van de Betuweroute voor omwonenden onderschat. In dat verband handhaven zij hun eerder aangevoerde grieven met betrekking tot de ontoereikende schadevergoeding voor de waardevermindering van hun woning en het niet vergoeden van schade veroorzaakt door tijdelijke hinder.
2.7. Het geschil in hoger beroep betreft in de eerste plaats de vraag aan de hand van welke maatstaven een verzoek om schadevergoeding waarop de Regeling van toepassing is, moet worden beoordeeld. De Regeling beoogt, blijkens de toelichting daarop, naast de behandeling van nadeelcompensatieclaims tevens te voorzien in een eerdere behandeling van planschadeclaims, ter vergoeding van als gevolg van de Betuweroute geleden nadeel. Uit de toelichting op artikel 6 blijkt Pro voorts dat de adviescommissie, als bedoeld in artikel 5 van Pro de Regeling, in haar advisering dient aan te geven of een verzoek om schadevergoeding gekwalificeerd moet worden als een verzoek om planschade of als een verzoek om nadeelcompensatie. Dat is van belang, omdat deze verzoeken ieder een eigen beoordeling vergen. Bij de toepassing van de Regeling hanteert de Minister als uitgangspunt dat een verzoek om schadevergoeding voorzover de gestelde schade het gevolg is van het tracébesluit in beginsel wordt behandeld als een verzoek om vergoeding van planologische schade waarbij wordt getoetst aan de criteria die gelden voor de beoordeling van planschade.
De Afdeling acht dit uitgangspunt aanvaardbaar gelet op de aard van het tracébesluit. Het (onherroepelijke) tracébesluit maakt het mogelijk concreet na te gaan of er sprake is van een in planologisch opzicht gewijzigde en nadeliger situatie. In dit verband zij er op gewezen dat thans ingevolge artikel 15, zesde lid, van de op 15 oktober 2000 in werking getreden wijziging van de Tracéwet, in samenhang met artikel 19 en Pro artikel 49, aanhef en onder b, van de WRO, tracébesluiten, voorzover deze in strijd zijn met het oude bestemmingsplan ook onder het bereik van artikel 49 WRO Pro vallen. Voorts is in artikel 2 van Pro de Regeling een op de leest van artikel 49 van Pro de WRO gebaseerde formulering opgenomen en staat ook de toelichting op de Regeling vooral in het teken van de behandeling van planschade.
Op dit uitgangspunt behoort een uitzondering te worden gemaakt in die gevallen waarin de gestelde schade niet of niet uitsluitend kan worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van het tracébesluit, maar wel aan daaruit voortvloeiende besluiten of uitvoeringshandelingen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Regeling. In die gevallen dient een verzoek om schadevergoeding (mede) te worden aangemerkt als een verzoek om nadeelcompensatie, waarbij alsdan onder meer de vraag dient te worden beantwoord of er sprake is van buiten het normale maatschappelijke risico vallende en op een beperkte groep burgers drukkende schade.
2.7.1. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de Minister in dit geval het verzoek om schadevergoeding voorzover het betreft de gestelde waardedaling van de woning terecht heeft behandeld als een verzoek om planschade en niet (tevens) als een verzoek om nadeelcompensatie. Immers, deze schadepost vloeit rechtstreeks voort uit het tracébesluit. De overige schadeposten zijn veeleer het gevolg van uitvoeringswerkzaamheden aan het tracé en dienen te worden getoetst aan de criteria die gelden voor nadeelcompensatie.
2.7.2. Ten aanzien van de door de Minister gemaakte planologische vergelijking overweegt de Afdeling als volgt.
De Minister heeft een vergelijking gemaakt tussen het ter plaatse geldende planologisch regime, zoals vervat in het bestemmingsplan "Buitengebied Bemmel 1978/1985" van de voormalige gemeente Bemmel enerzijds en het als gevolg van het tracébesluit Betuweroute, tracédeel Pannerdensch Kanaal, toekomstige planologisch regime anderzijds. Daarbij is geconstateerd dat zowel ter zake van het tracé van de Betuweroute als ter zake van de tijdelijke bouwzone sprake is van een planologische wijziging. De Minister is tot de slotsom gekomen dat vanwege de verandering van de landschappelijke omgeving door de komst van het Betuwetracé sprake is van een tot vergoeding nopende planologische verslechtering en heeft ƒ 50.000,00 (€ 22.689,01) toegekend. Appellanten zijn het oneens met de hoogte van de vergoeding en hebben aangevoerd, dat aldus onvoldoende rekening is gehouden met de schadefactoren geluid, uitzicht en trillingen. Ten aanzien van deze schadefactoren, die mede aan de gestelde waardevermindering van de woning ten grondslag liggen, is de Afdeling van oordeel dat de Minister zich in navolging van de bezwaarcommissie terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een verslechtering. Daarbij is van belang dat de desbetreffende hinder zich eveneens zou kunnen hebben voorgedaan bij een maximale benutting van de planologische mogelijkheden onder het oude regime. Ten aanzien van de te verwachten trillingshinder in de exploitatiefase van de Betuweroute is daarbij nog van belang, dat de Minister voor de beantwoording van de vraag of ter plaatse tot schadevergoeding nopende trillingshinder zal optreden in redelijkheid van de Duitse norm DIN 4150 heeft kunnen uitgaan. Na ingebruikneming van de Betuweroute zullen ten aanzien van woningen die liggen binnen de 50 meter van de spoorbaan trillingen worden gemeten. Ten aanzien van woningen die liggen tussen de 50 en 100 meter van de spoorbaan zullen metingen worden verricht na eventuele klachten van bewoners. Uitgaande van genoemde norm is ten aanzien van woningen gelegen op een afstand van meer dan 100 meter van de spoorbaan niet te verwachten dat trillingshinder zal optreden. De Afdeling ziet geen grond deze aanname onjuist te achten. Gelet hierop is er thans onvoldoende grond om aan te nemen dat appellanten in hun op 165 meter afstand van de spoorbaan liggende woning tot vergoeding nopende trillingshinder zullen ondervinden. De stelling van appellanten dat trillingshinder leidt tot waardevermindering van de woning is door de Minister derhalve terecht niet aannemelijk geacht. Mocht na ingebruikneming van de Betuweroute blijken dat er niettemin sprake is van trillingshinder, dan kunnen appellanten verzoeken om maatregelen en/of opnieuw een verzoek om schadevergoeding indienen op grond van de Regeling.
Ten aanzien van de door appellanten gestelde schadefactor "externe veiligheid" heeft de Minister zich terecht op het standpunt gesteld dat er weliswaar sprake is van een verslechtering, maar dat er geen sprake is van een zodanige toename van het veiligheidsrisico door het vervoer van gevaarlijke stoffen dat deze leidt tot een objectief bepaalbare waardevermindering van de woning.
De slotsom is dat appellanten, wat betreft de gestelde waardevermindering van hun woning, met de toekenning van een schadevergoeding van ƒ 50.000,00 (€ 22.689,01) voor de verandering van de landschappelijke omgeving door de komst van de Betuweroute voldoende zijn gecompenseerd. Het taxatierapport van J.M.G. de Leeuw van 18 december 2001, dat appellanten hebben aangevoerd ter onderbouwing van de door hen gestelde waardevermindering, leidt niet tot een ander oordeel. Bij de bepaling van onder de Regeling voor vergoeding in aanmerking komende schade is het rapport niet bruikbaar, nu daarin geen vergelijking is gemaakt tussen hetgeen maximaal mogelijk was onder het oude planologische regime en in de situatie na het tracébesluit, maar de feitelijke situatie van voor en na de aanleg van de Betuweroute is vergeleken.
2.7.3. Met betrekking tot de weigering van de Minister om appellanten een vergoeding van schade toe te kennen wegens tijdelijke overlast van de bouwwerkzaamheden, overweegt de Afdeling als volgt.
Appellanten worden als gevolg van het tracébesluit geconfronteerd met werkzaamheden op de tracébestemming en op twee bouwterreinen. Van belang is dat nu de tijdelijke uitvoeringsschade met name wordt veroorzaakt door de aanleg van de Betuweroute, deze dient te worden aangemerkt als schade ten gevolge van uitvoeringswerkzaamheden en in beginsel op grond van artikel 2 van Pro de Regeling voor vergoeding in aanmerking kan komen.
De Afdeling is anders dan de rechtbank van oordeel dat de Minister deze schade redelijkerwijs niet geheel ten laste van appellanten heeft kunnen laten, omdat duur, intensiteit en omvang van de hinder van dien aard zijn dat deze het normaal maatschappelijk risico te boven gaan. Daarbij is van belang de periode van overlast, te weten achttien maanden, en het feit dat gedurende deze periode dag en nacht wordt c.q. is doorgewerkt. Verder is van gewicht dat de voornaamste bouwplaats op slechts 56 meter afstand van de woning van appellanten is gelegen, alsmede de aard van de hinder, te weten trillingshinder, geluidoverlast door boor- en heimachines en uitzichtschade, en het feit dat een en ander plaatsvindt in een voorheen rustige en landelijke omgeving.
2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar vernietigen, voorzover het de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding in verband met de tijdelijke bouwwerkzaamheden betreft. De Minister dient met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
2.9. De Minister dient op navolgende wijze in de proceskosten van appellanten in beroep en hoger beroep te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 23 april 2004, AWB 03/115 BELEI;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 16 april 2003, BR/Bezw/20145999/20313675, voorzover het de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding in verband met de tijdelijke bouwwerkzaamheden betreft;
V. bepaalt dat de Minister in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar neemt;
VI. veroordeelt de Minister van Verkeer en Waterstaat in de door appellanten in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht (€ 380,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.C.M. Ramsahai, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Ramsahai
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2005
299/401.