Uitspraak
200403909/1 en 200408000/1.
Datum uitspraak: 27 juli 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van de Provincie Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2004 heeft verweerder, voorzover hier van belang, het besluit van het dagelijks bestuur van het voormalige waterschap Groot-Geestmerambacht (hierna: het waterschap) van 20 december 2002 vernietigd wegens strijd met het recht en met het algemeen belang.
Appellant heeft bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 mei 2004, beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het door hem daartegen gemaakte bezwaar.
Bij besluit van 31 augustus 2004, verzonden op 13 september 2004, (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder dat door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Daartegen heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 september 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 oktober 2004.
Bij brief van 16 december 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft na het sluiten van het vooronderzoek nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. O.W. Borgeld, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. S.M.C. Rooijers, en mr. P.F. van Haasteren, beiden ambtenaar van de provincie Noord-Holland, zijn verschenen. Voorts is verschenen het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het hoogheemraadschap), vertegenwoordigd door mr. R.A.A. Duk, advocaat te Den Haag.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) beslist het bestuursorgaan op het bezwaarschrift binnen zes weken of - wanneer een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb is ingesteld - binnen tien weken na ontvangst hiervan. Ingevolge het derde lid kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen.
Ingevolge artikel 7:13, tweede lid, van de Awb deelt het bestuursorgaan, indien een commissie over het bezwaar zal adviseren, dit zo spoedig mogelijk mee aan de indiener van het bezwaarschrift.
2.2. Appellant heeft bij brief van 24 maart 2004 bezwaar gemaakt tegen voormeld besluit van verweerder van 9 maart 2004. Bij brief van 6 mei 2004 is door verweerder de ontvangst van het bezwaarschrift op 26 maart 2004 bevestigd. Verweerder heeft aan appellant niet medegedeeld dat een commissie over het bezwaar zal adviseren. Evenmin heeft hij binnen zes weken na ontvangst van het bezwaarschrift schriftelijk mededeling gedaan aan appellant dat de beslissing op bezwaar voor ten hoogste vier weken werd verdaagd. Derhalve gold voor het nemen van een beslissing op het bezwaarschrift van appellant een beslistermijn van zes weken na ontvangst hiervan. Nu verweerder niet binnen deze termijn op het bezwaarschrift heeft beslist, heeft hij niet tijdig een beslissing genomen.
2.3. Het beroep voorzover gericht tegen het niet tijdig beslissen is derhalve gegrond.
2.4. Het betoog van appellant dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit in strijd met vormvoorschriften heeft gehandeld, slaagt niet. Appellant stelt weliswaar terecht dat het bestreden besluit een onjuiste rechtsmiddelenclausule bevat, maar het bestreden besluit kan in zoverre met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb in stand worden gelaten, nu niet valt in te zien dat appellant daardoor in zijn belangen is geschaad. Anders dan appellant meent, heeft verweerder terecht, overeenkomstig artikel 7:4, tweede en derde lid, van de Awb, de op het bezwaar betrekking hebbende stukken ter inzage gelegd en appellant daarvan mededeling gedaan. Verweerder behoefde niet uit eigen beweging de stukken aan appellant toe te zenden. Het was aan appellant om desgewenst om toezending van een afschrift van die stukken te verzoeken. Voorts heeft verweerder terecht het overleg als bedoeld in artikel 10:41, eerste lid, van de Awb gevoerd met het hoogheemraadschap als opvolger in alle rechten en plichten van het waterschap, dat heeft opgehouden te bestaan. Ten slotte is niet gebleken dat het bestreden besluit op onjuiste wijze is verzonden.
2.5. Anders dan appellant stelt is niet gebleken dat verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet is uitgegaan van de juiste feiten. De door appellant als onjuist aangemerkte passages in het advies van de hoor- en adviescommissie betreffen de weergave van het bij de commissie gevoerde verweer en niet het advies zelf dat verweerder aan het bestreden besluit van 31 augustus 2004 ten grondslag heeft gelegd dan wel kennelijke verschrijvingen in het advies. Dat in het verslag van de hoorzitting, dat slechts een zakelijke weergave van het aldaar verhandelde is, voor de behandeling van het bezwaar essentiële vragen en opmerkingen zijn weggelaten, is niet gebleken.
2.6. Ingevolge artikel 156, eerste lid, van de Waterschapswet, kan een besluit dan wel een niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg van het waterschapsbestuur door gedeputeerde staten worden vernietigd.
Ingevolge artikel 10:35 van Pro de Awb kan vernietiging alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
2.6.1. Ingevolge artikel 49, eerste lid, van de Waterschapswet worden, voorzover dit niet bij wet is geschied, voor de voorzitter bij algemene maatregel van bestuur regels vastgesteld betreffende:
a. benoeming, schorsing, tijdelijk niet uitoefenen van zijn functie, en ontslag;
b. uitkering bij ontslag;
c. aanspraken in geval van ziekte;
d. andere aangelegenheden, zijn rechtspositie betreffende, die regeling behoeven.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kunnen bij de in het eerste lid bedoelde regels financiële voorzieningen worden getroffen die ten laste van het waterschap komen.
Op grond van voormelde bepalingen is het Rechtspositiebesluit voorzitters waterschappen (hierna: RPB) vastgesteld. Het RPB is gewijzigd bij besluit van 13 april 2004 (Stb. 2004, 194). Ingevolge artikel II van dat besluit, voorzover hier van belang, treedt het in werking met ingang van de dag na datum van uitgifte van het Staatsblad waarin het wordt geplaatst en werkt het terug tot 1 januari 2001.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, aanhef en onder c, van het RPB zoals dat luidde voor voormelde wijziging, ontvangt de voorzitter van het waterschap wachtgeld volgens een verordening door het provinciaal bestuur opgesteld bij ontslag wegens opheffing van het waterschap.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel, dienen de bepalingen van de in het eerste lid bedoelde verordening in overeenstemming te zijn met de voorschriften welke in acht genomen moeten worden bij de toekenning en uitbetaling van wachtgeld aan burgemeesters.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, van het RPB, zoals dat luidt na voormelde wijziging, heeft de voorzitter ten laste van het Waterschap recht op een uitkering bij eervol ontslag of niet-herbenoeming anders dan op eigen aanvraag.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden de hoogte en de duur van de uitkering ingevolge het eerste lid berekend op basis van de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk, met dien verstande dat bij eervol ontslag wegens opheffing van het Waterschap de uitkering:
a. voor tenminste twee jaar wordt toegekend;
(…)
d. indien de voorzitter op de dag voorafgaand aan de datum van opheffing 58 jaar of ouder is, gedurende het eerste jaar na het ontslag de uitkering 100%, het tweede jaar 90% en vervolgens 75% van het voor hem geldend dagloon, bedoeld in artikel 1, onderdeel f, van het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk bedraagt.
Ingevolge het derde lid van dit artikel is het verplichtingen- en sanctieregime van de Werkloosheidswet van overeenkomstige toepassing.
2.7. Ten gevolge van de opheffing op 1 januari 2003 van het waterschap, is aan appellant, destijds voorzitter van het waterschap, op zijn verzoek ontslag uit zijn functie van dijkgraaf verleend met het oog op een FPU-uitkering. Het waterschap heeft bij besluit van 20 december 2002 voor appellant een aanvulling tot een bedrag van € 401.065,55 op de hem toekomende FPU-uitkering getroffen.
Verweerder heeft bij besluit van 9 maart 2004, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, met toepassing van artikel 156 van Pro de Waterschapswet dit besluit vernietigd wegens strijd met het recht en het algemeen belang.
2.8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 25 september 2002 in zaak no.
200101205/1(AB 2002, 402) gaat het bij vernietiging om een bevoegdheid met een ruime mate van beleidsvrijheid. De uitoefening daarvan dient door de rechter met grote terughoudendheid te worden getoetst. De Afdeling dient dan ook de vraag te beantwoorden of verweerder in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat instandhouding van het besluit van het waterschap, bij afweging van de daarmee gediende belangen, tegenover de met handhaving van het besluit gemoeide belangen, niet aanvaardbaar was.
200101205/1(AB 2002, 402) gaat het bij vernietiging om een bevoegdheid met een ruime mate van beleidsvrijheid. De uitoefening daarvan dient door de rechter met grote terughoudendheid te worden getoetst. De Afdeling dient dan ook de vraag te beantwoorden of verweerder in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat instandhouding van het besluit van het waterschap, bij afweging van de daarmee gediende belangen, tegenover de met handhaving van het besluit gemoeide belangen, niet aanvaardbaar was.
2.9. Uit vermeld artikel 49 van Pro de Waterschapswet volgt dat de wetgever de rechtspositie van de voorzitter van het waterschap heeft willen regelen bij wet en algemene maatregel van bestuur. Deze regels laten in ieder geval voorzover het een uitkering bij ontslag betreft geen ruimte voor daarvan afwijkende regelingen. Daarmee verdraagt zich dan ook niet dat een waterschap, in afwijking van het op grond van voormelde bepaling vastgestelde RPB en de daarin opgenomen voorwaarden en verplichtingen, de rechtspositie van de voorzitter zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag op een andere wijze regelt door hem bij ontslag een aanvulling op zijn FPU-uitkering te bieden. Anders dan appellant betoogt, heeft verweerder zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het besluit van het waterschap, waarin een aanvulling op de FPU-uitkering van appellant wordt vastgesteld, in strijd is met het recht en was hij dan ook bevoegd tot het vernietigen van het besluit van het waterschap van 20 december 2002. Het uitputtende karakter van de rechtspositieregeling van voorzitters van waterschappen brengt voorts mee dat in de regeling zelf de belangenafweging opgesloten ligt inzake de aard van de uitkering en de hoogte daarvan. Die belangenafweging kan daarom bij de beantwoording van evenbedoelde vraag niet meer aan de orde komen. Wel dient beoordeeld te worden of de aangevoerde strijd met de rechtszekerheid, het gelijkheids- dan wel het vertrouwensbeginsel zou meebrengen dat verweerder niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat instandhouding van het besluit, gelet op de daarmee gemoeide belangen, niet aanvaardbaar was.
2.10. Appellant betoogt dat de Uitkerings- en pensioenverordening waterschapsbestuurders Noord-Holland (hierna: verordening) ten tijde van de opheffing van het waterschap niet in overeenstemming was met het Rechtspositiebesluit Burgemeesters, zoals dat luidde na wijziging op 1 januari 2001, zodat verweerder in strijd met de rechtszekerheid heeft gehandeld. Daaraan kan, volgens hem, niet afdoen dat het RPB op 13 april 2004 met terugwerkende kracht tot 1 januari 2001 is gewijzigd, waardoor een provinciale verordening niet langer was vereist.
2.10.1. Dit betoog slaagt niet. Provinciale Staten hebben weliswaar artikel 15a van de verordening, ter zake van ontslag wegens opheffing van het waterschap, niet tijdig aan de wijziging van artikel 46 van Pro het Rechtspositiebesluit Burgemeesters op 1 januari 2001 aangepast, maar daaruit volgt niet dat een uitkering conform de wettelijke regeling zoals die op dat moment luidde, niet mogelijk was, nu de verordening hoofdzakelijk de rechtspositieregelingen voor de burgemeester van overeenkomstige toepassing verklaart en bij de uitvoering van die regeling kon worden aangesloten bij de wijziging van die regelingen. Niet valt in te zien dat het niet tijdig aanpassen van de verordening door Provinciale Staten moet leiden tot het oordeel dat verweerder niet mocht overgaan tot het vernietigen van het besluit van het waterschap van 20 december 2002. Nu appellant door de wijziging van artikel 26 van Pro het RPB bij besluit van 13 april 2004 met terugwerkende kracht tot 1 januari 2001 niet in een nadeliger positie is geraakt, heeft verweerder bij het bestreden besluit het RPB zoals dat gold na voormelde wijziging terecht van toepassing geacht.
2.11. Appellant betoogt voorts dat verweerder in strijd met het opgewekt vertrouwen en de rechtszekerheid het besluit van het waterschap van 20 december 2002 eerst op 9 maart 2004 heeft vernietigd, terwijl verweerder bovendien bij brief van 19 december 2002 heeft medegedeeld dat hij niet bevoegd is tot het toekennen van een aanvulling op de FPU-uitkering.
2.11.1. Dit betoog slaagt evenmin. Verweerder heeft bij brief van 19 december 2002 weliswaar medegedeeld dat hij niet bevoegd is tot het toekennen van een aanvulling op de FPU-uitkering, maar hij heeft in diezelfde brief, onder verwijzing naar de regeling voor dijkgraven in het RPB, aangegeven een onderzoek te zullen instellen naar de vraag of de door appellant gewenste regeling in strijd is met het recht dan wel het algemeen belang. Voorts heeft verweerder bij besluit van 11 maart 2003 het besluit van het waterschap met toepassing van artikel 10:43 van Pro de Awb geschorst hangende het onderzoek of er reden is tot vernietiging over te gaan.
2.12. Het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Dat aan burgemeesters een aanvulling op de FPU-uitkering is toegekend, wat daarvan ook zij, kan niet leiden tot het oordeel dat verweerder het besluit van het waterschap in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft vernietigd, nu verweerder geen bevoegdheid heeft ten aanzien van uitkeringen van burgemeesters bij ontslag. Van gelijke gevallen waarin verweerder niet is overgegaan tot vernietiging van een regeling als hier aan de orde is niet gebleken.
2.13. Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond.
2.14 Voorzover appellant heeft beoogd een verzoek tot vergoeding van schade te doen op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb, moet dit verzoek worden afgewezen, reeds omdat het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond is en niet is gebleken van schade die appellant zou hebben geleden door het niet tijdig beslissen.
2.15. Verweerder dient, gelet op hetgeen onder 2.3 is overwogen, op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen gegrond;
II. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van de Provincie Noord-Holland tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van dit beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Provincie Noord-Holland aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
III. gelast dat de Provincie Noord-Holland aan appellant het door hem voor de behandeling van dit beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 vergoedt;
IV. verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Voorzitter, en mr. G.J. van Muijen en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Haan, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Haan
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2005
27-362.