Uitspraak
200507749/1.
Datum uitspraak: 19 juli 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/78 van de rechtbank Maastricht van 22 juli 2005 in het geding tussen:
appellant
en
het college van beroep voor de examens Hogeschool Zuyd.
1. Procesverloop
Bij brief van 13 juli 2004 heeft de voorzitter van de examencommissie van de faculteit HEAO/Financieel management van de Hogeschool Zuyd appellant meegedeeld dat hij onmogelijk kan voldoen aan zijn verzoek het door hem toegezonden beoordelingsformulier afstudeerstage 2000 te ondertekenen dan wel te laten ondertekenen door een andere functionaris, aangezien appellant niet heeft voldaan aan de vereisten van deze stage.
Bij beslissing van 22 november 2004 heeft het college van beroep voor de examens Hogeschool Zuyd (hierna: het college van beroep) het daartegen door appellant ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 22 juli 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 september 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 31 oktober 2005. Laatstgenoemde brief is aangehecht.
Bij brief van 12 december 2005 heeft het college van beroep van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2006, waar het college van beroep, vertegenwoordigd door zijn [secretaris] is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De Afdeling ziet zich - ambtshalve - gesteld voor de vraag of de rechtbank bevoegd was van het bij haar ingestelde beroep kennis te nemen. Ook de rechtbank heeft - eveneens ambtshalve - hierbij stilgestaan en geen aanleiding gezien zich onbevoegd te verklaren.
2.2. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder een bestuursorgaan verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld,
of
b. een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder h, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) wordt onder een openbare instelling verstaan een instelling die uitgaat van de overheid.
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder i, van de WHW wordt onder een bijzondere instelling verstaan een instelling die uitgaat van een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid.
Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, van de WHW omvat elk tentamen een onderzoek naar de kennis, het inzicht en de vaardigheden van de examinandus, alsmede de beoordeling van de uitkomsten van dat onderzoek.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel is het examen afgelegd indien de tentamens van de tot een opleiding of propedeutische fase van een bacheloropleiding behorende onderwijseenheden met goed gevolg zijn afgelegd, voor zover de examencommissie niet heeft bepaald dat het examen tevens omvat een door haar zelf te verrichten onderzoek als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 7.10a, tweede lid, van de WHW, zoals dit luidde ten tijde hier van belang, verleent het instellingsbestuur de graad Bachelor en de graad Master aan degene die met goed gevolg het afsluitend examen van een bacheloropleiding in het hoger beroepsonderwijs onderscheidenlijk het afsluitend examen van een masteropleiding in het hoger beroepsonderwijs heeft afgelegd.
Ingevolge artikel 7.11, eerste lid, van de WHW, zoals dit luidde ten tijde hier van belang en voor zover thans van belang, wordt ten bewijze dat het examen met goed gevolg is afgelegd door de examencommissie een getuigschrift uitgereikt.
Ingevolge artikel 7.19a, van de WHW, zoals dit luidde ten tijde hier van belang en voor zover thans van belang, is degene aan wie op grond van artikel 7.10a een graad is verleend, gerechtigd die graad in de eigen naamsvermelding tot uitdrukking te brengen.
Ingevolge artikel 7.20, tweede lid, van de WHW is degene die op grond van artikel 7.19a is gerechtigd een graad in het hoger beroepsonderwijs in de eigen naamsvermelding tot uitdrukking te brengen, tevens gerechtigd tot het voeren van:
a. de titel ingenieur, afgekort tot ing., indien het een bacheloropleiding in het hoger beroepsonderwijs betreft op het gebied van de landbouw en natuurlijke omgeving of op het gebied van de techniek, of
b. de titel baccalaureus, afgekort tot bc., indien het een bacheloropleiding in het hoger beroepsonderwijs betreft waarop onderdeel a niet van toepassing is.
Ingevolge artikel 7.58, eerste lid, van de WHW dient degene die een getuigschrift als bedoeld in artikel 7.11 wenst te verkrijgen, overeenkomstig door het instellingsbestuur vast te stellen regels, een verzoek in ertoe strekkende dat door dit bestuur wordt verklaard, dat het getuigschrift kan worden afgegeven.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel worden bij het verzoek overgelegd:
a. de bewijzen van met goed gevolg afgelegde tentamens,
b. het bewijs dat is voldaan aan de bij de onderwijs- en examenregeling gestelde verplichting betreffende het deelnemen aan praktische oefeningen, en
c. de desbetreffende bewijzen van inschrijving.
Ingevolge het vierde lid van dat artikel geeft een examencommissie geen getuigschrift af dan nadat het instellingsbestuur heeft verklaard dat het getuigschrift kan worden afgegeven.
Ingevolge artikel 7.61, eerste lid, van de WHW, zoals dit luidde ten tijde hier van belang, kan een betrokkene beroep instellen bij het college van beroep voor de examens tegen:
a. beslissingen als bedoeld in de artikelen 7.8b, derde en vijfde lid, 7.9, eerste lid, en 16.6a, derde lid,
b. beslissingen inzake vaststelling van het aantal behaalde studiepunten als bedoeld in artikel 7.9a, 7.9b, 7.9ba, of 7.9bb, alsmede beslissingen inzake het met goed gevolg hebben afgelegd van het afsluitend examen, bedoeld in artikel 7.9d,
c. beslissingen inzake de omvang van de vrijstelling, bedoeld in artikel 7.31a, derde lid,
d. beslissingen, niet zijnde besluiten van algemene strekking, genomen op grond van het bepaalde bij of krachtens titel 2 van dit hoofdstuk, met het oog op de toelating van de examens,
e. beslissingen genomen op grond van het aanvullend onderzoek, bedoeld in de artikelen 7.25, vierde lid, en 7.28, vierde lid,
f. beslissingen van examencommissies en examinatoren,
g. beslissingen van commissies als bedoeld in artikel 7.29, eerste lid, en
h. beslissingen genomen op grond van de artikelen 7.30a en 7.30b met het oog op de toelating tot de in dat artikel bedoelde opleidingen.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan het beroep, wat de openbare instellingen betreft in afwijking van hoofdstuk 7 van de Awb, worden ingesteld terzake dat een beslissing in strijd is met het recht.
Ingevolge het zesde lid van dat artikel, voor zover thans van belang, vernietigt het college de beslissing geheel of gedeeltelijk, indien het college het beroep gegrond acht. Het college is niet bevoegd in de plaats van de geheel of gedeeltelijk vernietigde beslissing een nieuwe beslissing te nemen, wat de openbare instellingen betreft in afwijking van artikel 7:25 van Pro de Awb.
Ingevolge artikel 7.66, eerste lid, aanhef en onder b, van de WHW, zoals dit luidde ten tijde hier van belang, oordeelt het college van beroep voor het hoger onderwijs bij uitsluiting, voor zover niet op grond van artikel 7.61, eerste lid, beroep openstaat op een college van beroep voor de examens, dan wel niet op grond van artikel 7.68 beroep openstaat op een college van beroep voor het bijzonder onderwijs, over het beroep dat door een betrokkene is ingesteld tegen beslissingen van het instellingsbestuur, genomen op grond van het bepaalde bij of krachtens titel 3 van dit hoofdstuk.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel staat tegen uitspraken van het college van beroep voor het hoger onderwijs generlei beroep open.
Ingevolge artikel 7.68, eerste lid, van de WHW, voor zover thans van belang, kan het bestuur van een bijzondere instelling voor hoger onderwijs, al dan niet in samenwerking met de besturen van een of meer andere bijzondere instellingen voor hoger onderwijs, een college van beroep instellen ter behandeling van de geschillen, bedoeld in artikel 7.66, eerste lid, niet zijnde beslissingen als bedoeld in artikel 7.61, eerste lid, dan wel zich aansluiten bij een dergelijk college.
Ingevolge artikel 15.5 van de WHW wordt degene die aan een in de bijlage van deze wet genoemde instelling medewerkt aan het afgeven van een getuigschrift zonder dat ten aanzien van degene die het desbetreffende examen met goed gevolg heeft afgelegd, door het instellingsbestuur is verklaard dat het getuigschrift kan worden afgegeven, gestraft met geldboete van de derde categorie.
Ingevolge artikel 15.6, tweede lid, van de WHW is het verboden titels, genoemd in de artikelen 7.20 en 7.22, tweede lid, van die wet te verlenen.
Ingevolge het derde lid van dat artikel wordt degene die handelt in strijd met het eerste of tweede lid, gestraft met geldboete van de eerste categorie.
2.3. De Afdeling stelt vast dat de Hogeschool Zuyd uitgaat van een rechtspersoon die krachtens privaatrecht is ingesteld. De Hogeschool Zuyd noch de organen van bedoelde rechtspersoon kunnen dan ook als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb worden aangemerkt, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld.
2.4. Bepalend voor de vraag of de Hogeschool Zuyd dan wel de organen daarvan met enig openbaar gezag zijn bekleed als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, is het antwoord op de vraag of een of meer overheidstaken zijn opgedragen en daarvoor de benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend, zoals ook de rechtbank terecht onder ogen heeft gezien. Dit is slechts anders indien uit de wet in formele zin waarin die overheidstaken zijn opgedragen, voortvloeit dat de Awb niet van toepassing is.
2.4.1. De rechtbank heeft hierover overwogen dat het college van beroep zijn bevoegdheid in kwesties als de onderhavige rechtstreeks aan de WHW ontleent, met name aan artikel 7.61, eerste lid, onder f, van die wet. Deze bevoegdheid en de wijze van uitoefening daarvan worden in de overige leden van genoemd artikel nader genormeerd, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank moet dan ook worden gesproken van toekenning aan het college van beroep van een - incidentele - publiekrechtelijke bevoegdheid, hetgeen wordt onderstreept doordat het college van beroep een rol speelt bij het afgeven van getuigschriften als bedoeld in de WHW met de daaraan in die wet omschreven gevolgen.
2.4.2. De Afdeling stelt voorop dat blijkens voormeld artikel 1.1, aanhef en onder h en i, van de WHW het onderscheid tussen een openbare en bijzondere instelling in de zin van deze wet hierin bestaat dat een openbare instelling uitgaat van een publiekrechtelijke en een bijzondere instelling van een privaatrechtelijke rechtspersoon. Nu de Hogeschool Zuyd uitgaat van een rechtspersoon die krachtens privaatrecht is ingesteld, is zij aan te merken als een bijzondere instelling in de zin van de WHW.
2.4.3. Tegen de in het op zowel openbare als bijzondere instellingen van toepassing zijnde artikel 7.61, eerste lid, onder a tot en met h, van de WHW vermelde beslissingen kan een betrokkene beroep instellen bij het college van beroep voor de examens van de desbetreffende instelling. De overige leden van voormeld artikel schrijven de te volgen procedure voor. De zinsneden opgenomen in het tweede en zesde lid van dat artikel "wat openbare instellingen betreft in afwijking van […] de Awb" hebben, evenals de afwijkingen van de Awb die in andere leden van dit artikel zijn opgenomen, volgens de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 646, nr. 3, p. 30) ten doel tot uitdrukking te brengen dat de uitzonderingen die de WHW aanbrengt op de Awb, uitsluitend betrekking hebben op openbare instellingen. Hieruit volgt dat de wetgever ervan uitgaat dat de Awb, behoudens de hierna onder 2.4.4 en 2.4.5 bedoelde uitzondering, alleen op die instellingen van toepassing is. Voor bijzondere instellingen en hun organen geldt dat de Awb niet op hun handelen van toepassing is en dat zij in zoverre reeds hierom niet als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, aanhef en onder b, van de Awb kunnen worden aangemerkt. Gelet hierop nemen bijzondere instellingen noch de organen daarvan besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Tegen beslissingen van een college van beroep voor de examens van een bijzondere instelling kan ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb dan ook geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld.
2.4.4. In de Memorie van Toelichting op de Aanpassing onderwijswetgeving aan de derde tranche Awb (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 265, nr. 3) is het voorgaande uitdrukkelijk bevestigd, zij het dat daarin een uitzondering wordt gemaakt voor de beslissingen van het bevoegd gezag van een bijzondere school omtrent de afgifte van het getuigschrift. Voor zover het bevoegd gezag van een bijzondere school getuigschriften afgeeft, neemt het een besluit en kan het op grond van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb als bestuursorgaan worden aangemerkt, aldus de toelichting op p. 4. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 17 juli 2000 (in zaak no. 199901807/1, AB 2000, 446 en JB 2000/247) overwogen dat de examencommissie van een bijzondere instelling voor hoger onderwijs met openbaar gezag is bekleed, voor zover het betreft het al dan niet toekennen van een getuigschrift ten bewijze dat het examen met goed gevolg is afgelegd en dat de examencommissie dan ook in zoverre als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, aanhef onder b, van de Awb dient te worden aangemerkt.
2.4.5. De Afdeling is thans nader van oordeel dat niet de - feitelijke - afgifte van het getuigschrift een uitoefening van openbaar gezag inhoudt, doch de verklaring van het instellingsbestuur ertoe strekkende dat het getuigschrift kan worden afgegeven als bedoeld in artikel 7.58, eerste lid, van de WHW. Zonder deze verklaring kan de examencommissie, gelet op het vierde lid van artikel 7.58 van de WHW, niet overgaan tot de afgifte van het getuigschrift als bedoeld in artikel 7.11, eerste lid, van die wet. De beslissing van het instellingsbestuur voormeld verzoek in te willigen houdt in dat de graad als bedoeld in artikel 7.10a van de WHW wordt verleend, hetgeen mede tot gevolg heeft dat een titel als bedoeld in artikel 7.20 van de WHW mag worden gevoerd. Deze titel geniet ingevolge de artikelen 15.5 en 15.6 van de WHW en artikel 435 van Pro het Wetboek van Strafrecht wettelijke bescherming. Deze bepalingen strekken ertoe te waarborgen dat slechts degenen die daar recht op hebben, een verklaring van het instellingsbestuur ontvangen dat het betreffende getuigschrift kan worden afgegeven, blijkens hetwelk hun een graad is verleend en zij een titel mogen voeren. Nu aan het instellingsbestuur in artikel 7.58, eerste lid, van de WHW een daartoe strekkende publiekrechtelijke bevoegdheid is toegekend, dient het instellingsbestuur in zoverre dan ook als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb te worden aangemerkt. Aangezien voormelde beslissing van het instellingsbestuur niet valt onder de in het eerste lid van artikel 7.61 van de WHW vermelde beslissingen, is ingevolge het bepaalde in het eerste lid van artikel 7.66 en het eerste lid van artikel 7.68 van die wet niet het college van beroep voor de examens, doch het college van beroep voor het hoger onderwijs dan wel, indien een bijzondere instelling daarbij is aangesloten, een college van beroep voor het bijzonder hoger onderwijs bevoegd om over een tegen die beslissing ingesteld beroep te oordelen.
2.4.6. Gelet op het voorgaande, is een beslissing van een examinator van een bijzondere instelling inzake de beoordeling van een tentamen niet aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb staat tegen in dat kader door het college van beroep voor de examens genomen beslissingen dan ook geen beroep open bij de bestuursrechter.
2.4.7. In het onderhavige geval bevat de brief van 31 juli 2004 een beslissing als bedoeld in artikel 7.61, aanhef en onder f, van de WHW. Nu sprake is van een bijzondere instelling staat, gelet op het hiervoor overwogene, tegen de beslissing van het college van beroep van 22 november 2004 op het tegen de brief van 31 juli 2004 door appellant op grond van artikel 7.61 van de WHW ingestelde beroep, geen beroep open bij de bestuursrechter. De rechtbank had zich dan ook onbevoegd dienen te verklaren van het door appellant tegen de beslissing van 22 november 2004 ingestelde beroep kennis te nemen. Met het oog op artikel 8:71 van Pro de Awb stelt de Afdeling vast dat terzake van het geschil dat partijen in deze procedure verdeeld houdt, uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingediend.
2.5. Gelet op het vorenoverwogene, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank alsnog onbevoegd verklaren kennis te nemen van het bij haar door appellant ingestelde beroep tegen de beslissing van het college van beroep van 22 november 2004.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
2.7. Een redelijke toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat het griffierecht door de Secretaris van de Raad van State aan appellant wordt terugbetaald.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 22 juli 2005, AWB 05/78;
III. verklaart de rechtbank onbevoegd om van het bij haar ingestelde beroep kennis te nemen;
IV. gelast dat de Secretaris van de Raad van State aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 207,00 (zegge: tweehonderdzeven euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. P. van Dijk en mr. J.E.M. Polak, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Hirsch Ballin w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2006
18-435.