Uitspraak
200607218/1.
Datum uitspraak: 10 oktober 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2006 heeft de gemeenteraad van Den Helder, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 31 januari 2006, het bestemmingsplan "Oostoever 2004" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 22 augustus 2006, kenmerk 2006-27781, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 25 september 2006, bij de Raad van State ingekomen op 3 oktober 2006, beroep ingesteld.
Bij brief van 25 januari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2007, waar [appellant], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. S.J.P.A.M. van Herpen, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad van Den Helder, vertegenwoordigd door ing. H.J. Winter, ambtenaar van de gemeente. De Nederlandse Aardolie Maatschappij (hierna: de NAM) heeft zich, met bericht, niet doen vertegenwoordigen.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Procedurele aspecten
2.2. Ten aanzien van de stelling van appellanten dat verweerder in zijn besluit niet had mogen volstaan met een verwijzing naar de reactie van de gemeenteraad op de ingebrachte bedenkingen, overweegt de Afdeling het volgende.
Nu verweerder in zijn besluit heeft aangegeven in te stemmen met de reactie van de gemeenteraad op de door appellanten ingebrachte bedenkingen en hij deze reactie als bijlage bij zijn besluit heeft gevoegd, dient deze reactie te worden beschouwd als het standpunt van verweerder met betrekking tot de door appellanten bij hem ingebrachte bedenkingen. Het volgen van een dergelijke handelwijze leidt niet op voorhand tot de conclusie dat verweerder zich niet - mede naar aanleiding van door appellanten ingebrachte bedenkingen - een eigen oordeel heeft gevormd omtrent hetgeen een belangenafweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening vereist. De Afdeling overweegt dat in beginsel geen wettelijke bepaling of algemeen rechtsbeginsel aan een dergelijke handelwijze in de weg staat. Niet is gebleken dat dat in dit geval anders is.
Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling in deze klacht van appellanten geen aanleiding te oordelen dat het bestreden besluit reeds daarom, gelet op de in rechtsoverweging 2.1 geformuleerde maatstaf, voor vernietiging in aanmerking zou komen.
Het plan
2.3. Het plan strekt tot actualisering van het bestemmingsplan "Oostoever 1994" en is grotendeels conserverend van aard. Het plan voorziet voorts in regulering van een aantal ontwikkelingen, waaronder het vaststellen van een veiligheidszone rond het gasbehandelingscomplex van de NAM.
Het plangebied wordt begrensd door het Marine Haventerrein in het noorden, de Waddenzee in het oosten, de Rijksweg N250 in het westen en de gemeentegrens met Anna Paulowna in het zuiden.
Van noord naar zuid bezien bestaat het plangebied uit het Baggerdepot Oost I, een rioolwaterzuiveringsinstallatie, een klein bedrijventerrein met daarop industriële en havengebonden bedrijven en een aantal autosloperijen, het gasbehandelingscomplex, het Baggerdepot Oost II en een natuurgebied. De woning van appellanten bevindt zich ten westen van het plangebied, aan de Rijksweg 24 te Den Helder, schuin tegenover Baggerdepot Oost II en het gasbehandelingscomplex.
Het overige standpunt van appellanten
2.4. Appellanten stellen zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de hieronder nader aangeduide onderdelen van het bestemmingsplan.
Hun bezwaren richten zich primair tegen de vastlegging in het plan van de risico-contouren van het gasbehandelingscomplex van de NAM. Appellanten voeren aan dat de contouren zo zijn vastgesteld dat hun woning zich tussen de 10-5 en de 10-6 contour bevindt, hetgeen volgens hen tot onaanvaardbare risico's leidt en tot een aanzienlijke waardedaling van hun perceel.
Zij betogen voorts dat ook de overlading van condensaat aan de loswal op circa 200 meter afstand van hun woning grote risico's met zich meebrengt en vragen zich af of in het plan niet tevens een risico-contour dient te worden aangebracht rondom de naast hun woning gelegen aardgastransportleidingen.
De bezwaren van appellanten hebben verder betrekking op de in het plan opgenomen baggerstortplaats, Oost II. Zij klagen dat de stortplaats wordt gebruikt voor het storten van andere afvalstoffen dan waarvoor het depot bedoeld is en dat de stortplaats bij zuid-oostelijke windrichting veel stankoverlast veroorzaakt. Dit is volgens hen des te bezwaarlijker, nu er in het voormalige bestemmingsplan nog van werd uitgegaan dat het hier slechts een tijdelijke stortplaats betrof.
Bestreden besluit
2.5. Verweerder heeft het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft hieraan goedkeuring verleend.
Het oordeel van de Afdeling
2.6.1. De bezwaren van appellanten met betrekking tot (het ontbreken van) de risicocontouren in het plan moeten worden geacht te zijn gericht tegen het plandeel met de bestemming "Bedrijven", met de nadere aanduiding "gasbehandelingsinstallatie toegestaan", tegen het plandeel met de bestemming "Boezemkering" voor zover die bestemming voorziet in een laad- en losplaats van condensaat ter hoogte van het terrein van de NAM en tegen het plandeel met de bestemming "(Aardgas) Transportleidingen (dubbel bestemming)".
2.6.2. De risicocontouren rondom het gasbehandelingscomplex zijn gebaseerd op het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: BEVI) en de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: REVI), van 27 oktober 2004.
De contouren dienen hoofdzakelijk om de ruimtelijk relevante gevolgen van de installatie, zoals beperkingen van het gebruik van de omliggende gronden en de oprichting van bouwwerken op die gronden op planniveau vast te stellen, en aan te geven wat door het totaal van de verleende en inmiddels onherroepelijk geworden milieuvergunningen vanuit milieuhygiënisch opzicht ter plaatse is toegestaan.
2.6.3. Vooropgesteld wordt dat het plan wat betreft het gasbehandelingscomplex geen nieuwe gebruiks- en bouwmogelijkheden biedt ten opzichte van hetgeen onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Oostoever 1994" was toegestaan en eveneens aansluit bij de voor het bedrijf in het verleden verleende milieuvergunningen. De vastlegging van de risicocontouren op basis van hetgeen in planologisch en milieuhygiënisch opzicht reeds was toegestaan, houdt geen wijziging in van de in de omgeving van het gasbehandelingscomplex veroorzaakte veiligheidsrisico's.
Ter beoordeling staat dan ook slechts de vraag of de gevaarzetting door de bedrijfsactiviteiten van de NAM op basis van de geldende milieu- en ruimtelijke ordeningsvoorschriften zodanig is dat verweerder zich, gelet op de gevolgen daarvan voor appellanten, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bedrijf in het voorliggende plan zonder meer opnieuw als zodanig mocht worden bestemd.
2.6.4. Naar het oordeel van de Afdeling bevatten het BEVI en de REVI voor een bevestigend antwoord op die vraag geen aanknopingspunten.
In artikel 1, eerste lid onder p van het BEVI zijn normen opgenomen voor het zogenaamde plaatsgebonden risico, dat is gedefinieerd als de kans dat een persoon die een jaar lang onafgebroken en onbeschermd op een bepaalde plaats zou verblijven, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen de inrichting in kwestie.
Gelet op de stukken moet er met verweerder en de gemeenteraad van worden uitgegaan dat de woning van appellanten ingevolge artikel 1, eerste lid, onder a, van het BEVI voor de toepassing van dit besluit moet worden aangemerkt als een beperkt kwetsbaar object, nu het hier gaat om een object als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a, sub a, 1: "verspreid liggende woningen van derden met een dichtheid van maximaal twee woningen per hectare".
Ingevolge artikel 5, tweede lid, dient het bevoegde gezag bij de vaststelling van een ruimtelijk besluit waarbij de bouw of vestiging van beperkt kwetsbare objecten wordt toegelaten, rekening te houden met de richtwaarde, genoemd in artikel 8, tweede lid. Zoals is overwogen in twee uitspraken van de Afdeling van 25 oktober 2006, inzake nrs.
200505405/1en
200508135/1, geldt die normering niet alleen voor plannen of besluiten krachtens de Wet op de Ruimtelijke Ordening die zien op de nieuwbouw of nieuwvestiging van (beperkt) kwetsbare objecten, maar ook voor dergelijke plannen of besluiten met betrekking tot een gebied waar reeds (beperkt) kwetsbare objecten aanwezig zijn.
200505405/1en
200508135/1, geldt die normering niet alleen voor plannen of besluiten krachtens de Wet op de Ruimtelijke Ordening die zien op de nieuwbouw of nieuwvestiging van (beperkt) kwetsbare objecten, maar ook voor dergelijke plannen of besluiten met betrekking tot een gebied waar reeds (beperkt) kwetsbare objecten aanwezig zijn.
De woning van appellanten bevindt zich buiten het plangebied. Het BEVI biedt voor deze situatie strikt genomen geen regeling.
Voor de beantwoording van de vraag of het gasbehandelingscomplex, gelet op de afstand daarvan tot de woning van appellanten, in het voorliggende plan opnieuw als zodanig mocht worden bestemd, dient in beginsel eveneens bij de normstelling in artikel 5, tweede lid, in onderlinge samenhang met artikel 8, tweede lid, van het BEVI te worden aangesloten.
De ingevolge artikel 8, tweede lid, voor beperkt kwetsbare objecten geldende richtwaarde is 10-6 per jaar. De woning van appellanten bevindt zich tussen de 10-5 en de 10-6 contourlijn rond het complex.
Blijkens de Nota van Toelichting op het BEVI kan van de hiervoor bedoelde richtwaarde door het bevoegd gezag om gewichtige redenen worden afgeweken. Gelet op de feiten en omstandigheden in dit geval, waaronder het feit dat het hier om een reeds lange tijd bestaande situatie gaat, waarin door het bestemmingsplan noch wat betreft het bedrijf, noch wat betreft de woning van appellanten enige wijziging wordt gebracht, acht de Afdeling afwijking van de richtwaarde in dit geval niet onredelijk.
Het voorgaande in aanmerking nemende ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de - onder meer uit de contouren naar voren komende - situering van het complex ten opzichte van het perceel van appellanten niet zal leiden tot een situatie die uit een oogpunt van veiligheid als onaanvaardbaar aangemerkt moet worden.
De klacht van appellanten betreffende vermindering van de waarde van hun eigendommen kan evenmin slagen. Daartoe wordt vastgesteld dat, indien het besluit van verweerder al tot waardevermindering leidt, nu dat besluit geen vergroting van de reeds onder het vorige planologische regime bestaande gevaarzetting door het gasbehandelingscomplex voor appellanten tot gevolg heeft, geen grond bestaat voor het oordeel dat verweerder aan een eventuele waardevermindering doorslaggevend gewicht had moeten toekennen.
2.6.5. Blijkens het aan het bestemmingsplan ten grondslag liggende onderzoek is bij de beoordeling van de gevaarzetting door de aanwezigheid van het gasbehandelingscomplex mede rekening gehouden met de overlaadplaats van condensaat. De hierboven weergegeven conclusie met betrekking tot de aanvaardbaarheid van de risico's ter plaatse van het perceel van appellanten geldt derhalve tevens voor de overlaadplaats. Hierbij is in aanmerking genomen dat ter zitting door verweerder naar voren is gebracht dat de conclusie dat de condensaatverlading geen verhoogd risico met zich brengt is bevestigd in een rapport van 2001.
De maximale omvang van het effect van een leidingbreuk is voorts becijferd op circa 15 meter, en bij een plasbrand door lekkage in de leidingen circa 10 meter. Aangetoond noch gebleken is dat hierbij van verkeerde uitgangspunten is uitgegaan.
Verweerder is er dan ook met de gemeenteraad van kunnen uitgaan dat de verlaadactiviteiten geen ontoelaatbare risico's opleveren voor het perceel Rijksweg 24, alsmede dat voor het in het bestemmingsplan vastleggen van afzonderlijke contouren ter zake geen noodzaak bestond.
2.7. Met betrekking tot het plandeel met de bestemming "Baggerstort" op de locatie Oost II overweegt de Afdeling als volgt.
Op de bij het voorheen vigerende bestemmingsplan behorende plankaart was met betrekking tot de locatie Oost II de aanduiding 'baggerstort tijdelijk toegestaan' vermeld. In de bijbehorende planvoorschriften was echter geen termijn ter zake gesteld, zodat aan de bedoelde aanduiding op de plankaart geen zelfstandige betekenis toekwam. Blijkens de stukken vloeide de aanduiding met betrekking tot de tijdelijkheid van de stortplaats voort uit het ten tijde van de vaststelling van het voormalige plan bestaande voornemen om deze binnen de planperiode te verplaatsen en de bestemming van de gronden in kwestie te wijzigen in natuurgebied.
Uit de toelichting op het thans voorliggende bestemmingsplan blijkt evenwel dat beëindiging van de baggerstort wegens de afwezigheid van andere beschikbare locaties voor de opslag van dit slib destijds geen reële optie is gebleken.
Om de voortzetting van de stortplaats niet langer te laten voortduren dan noodzakelijk, is in het voorliggende bestemmingsplan aan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid toegekend om, in geval van beëindiging van het gebruik van de gronden als baggerstortplaats binnen de planperiode, de bestemming binnen het daartoe aangegeven gedeelte op de plankaart te wijzigen in de bestemming "Natuurgebied".
Niet aannemelijk is geworden dat de aanwezigheid van het depot, mede gelet op de afstand tussen het depot en de woning van appellanten en de meest voorkomende windrichting, alsook op de aan de vergunningen voor het depot ter voorkoming van stankhinder verbonden voorschriften, bij die woning leidt tot een zodanige stankoverlast dat verweerder daarin, bij afweging van het belang bij - in ieder geval voorlopige - voortzetting van het gebruik van de gronden als stortplaats, aanleiding had moeten zien om de goedkeuring aan dit plandeel te onthouden.
2.8. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de plandelen niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan de plandelen.
Het beroep is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. H.P.J.A.M. Hennekens en mr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Zijlstra
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2007
240