Uitspraak
200900112/1/H3.
Datum uitspraak: 14 oktober 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 november 2008 in zaak nr. 08/1592 in het geding tussen:
appellant
en
de minister van Algemene Zaken.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 augustus 2007 heeft de minister van Algemene Zaken (hierna: de minister) het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten over de zogenoemde 100 dagen dialoog die het kabinet Balkenende IV vlak na zijn aantreden is aangegaan met burgers en maatschappelijke organisaties, afgewezen.
Bij besluit van 24 januari 2008 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de correspondentie met rechtspersonen openbaar gemaakt en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 november 2008, verzonden op 28 november 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 januari 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 3 februari 2009.
[appellant] heeft de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de minister gezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juli 2009, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge die aanhef en onder f, wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, vijfde lid, wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Ingevolge het derde lid is het tweede lid, aanhef en onder e, niet van toepassing voor zover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
2.2. [appellant] heeft de minister verzocht om openbaarmaking van documenten over de dialoog die het kabinet Balkenende IV is aangegaan met burgers en maatschappelijke organisaties.
De minister heeft in het besluit van 30 augustus 2007, zoals gehandhaafd bij het besluit van 24 januari 2008, voor zover thans van belang, allereerst geweigerd bij hem berustende brieven van burgers alsmede de reacties daarop openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Voorts stelt de minister dat van de door het Ministerie van Algemene Zaken georganiseerde bijeenkomst op 21 mei 2007 geen verslag is gemaakt. Wel zijn van de gevoerde gesprekken zogenoemde "mindmaps" gemaakt, waarin de opvattingen en beleidsvoorstellen van de aanwezigen kort zijn aangeduid. De minister heeft op grond van artikel 11 van Pro de Wob geweigerd deze "mindmaps" openbaar te maken, omdat ze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De minister heeft op die grond ook geweigerd de overige stukken die in het kader van de dialoog door medewerkers van verschillende delen van het ministerie zijn opgesteld, openbaar te maken.
2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de brieven van burgers, voor zover deze al strikt persoonlijke ervaringen bevatten, geanonimiseerd openbaar kunnen en moeten worden gemaakt. Geanonimiseerde verstrekking leidt immers niet tot aantasting van de persoonlijke levenssfeer. Bovendien heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat de minister niet is nagegaan of de inzenders van de brieven mogelijk geen bezwaar hadden tegen verstrekking van hun brieven. Verder betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de "mindmaps" zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. [appellant] wijst daartoe op de opzet van de 100 dagen dialoog, de grootschalige aanwezigheid van burgers op de bijeenkomst en de gestructureerdheid van het beraad. Nu met de "mindmaps" slechts is beoogd de tijdens de gesprekken aan de orde gestelde onderwerpen inzichtelijk voor de betrokkenen te rangschikken, kunnen deze volgens [appellant] voorts niet worden aangemerkt als te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Indien moet worden aangenomen dat de "mindmaps" wel zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, bevatten deze volgens [appellant] geen persoonlijke beleidsopvattingen, doch slechts kernwoorden van hetgeen aan de orde is gekomen op de bespreking. [appellant] betoogt tot slot dat weliswaar voorstelbaar is dat de overige door hem gevraagde stukken persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, maar dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister niet heeft onderzocht of de stukken in niet tot personen herleidbare vorm kunnen worden verstrekt en evenmin is nagegaan of degenen die de beleidsopvattingen hebben geuit er mogelijk mee zouden instemmen dat deze zouden worden verstrekt.
2.3.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door de minister overgelegde documenten.
De brieven van burgers bevatten vertrouwelijk meegedeelde persoonlijke omstandigheden en emotionele uitlatingen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat openbaarmaking daarvan de persoonlijke levenssfeer van de brievenschrijvers zou raken, ook indien hun persoonsgegevens zouden worden weggelakt, en dat de minister bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid openbaarmaking van deze brieven heeft kunnen weigeren.
Ten aanzien van de "mindmaps" is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat deze, nog daargelaten of ze zijn opgesteld in het kader van intern beraad, geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. [appellant] betoogt met juistheid dat de "mindmaps" slechts kernwoorden bevatten van hetgeen aan de orde is gekomen tijdens de verschillende gesprekken. Daarbij zijn op enkele plaatsen namen van gesprekspartners vermeld. Van opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten, waarvan de openbaarmaking mag worden geweigerd omdat "ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven, etc." (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, p. 13), is geen sprake. Reeds daarom heeft de minister geanonimiseerde openbaarmaking daarvan ten onrechte met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob, achterwege gelaten.
Met betrekking tot de overige stukken is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is aan het bestuursorgaan. Indien het op basis van zijn discretionaire bevoegdheid, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, kan het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Dat neemt evenwel niet weg dat het bestuursorgaan, dat verantwoordelijk is voor de betrokken bestuursvoering, bevoegd is om, los van de bereidheid van betrokkenen om in te stemmen met openbaarmaking, de informatie niet te verschaffen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 38). In dit geval kan, anders dan [appellant] heeft betoogd, niet worden geoordeeld dat de minister niet in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid omdat niet is gebleken dat een goede en democratische bestuursvoering met openbaarmaking is gediend. Aan het vragen van de in de tweede volzin van artikel 11, tweede lid, van de Wob bedoelde instemming is de minister dan ook terecht niet toegekomen. De rechtbank heeft derhalve met juistheid overwogen dat de minister terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd de overige documenten openbaar te maken.
2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep gegrond verklaren, het besluit van 24 januari 2008 vernietigen voor zover de minister daarbij zijn weigering om de "mindmaps" geanonimiseerd openbaar te maken heeft gehandhaafd, het besluit van 30 augustus 2007 herroepen voor zover de minister daarbij heeft geweigerd de "mindmaps" geanonimiseerd openbaar te maken, de minister opdragen deze gegevens openbaar te maken en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 24 januari 2008.
2.5. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 november 2008 in zaak nr. 08/1592;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Algemene Zaken van 24 januari 2008, kenmerk 3056549, voor zover de minister daarbij zijn weigering om de "mindmaps" geanonimiseerd openbaar te maken heeft gehandhaafd;
V. herroept het besluit van 30 augustus 2007, kenmerk 3045968, voor zover de minister daarbij heeft geweigerd de "mindmaps" geanonimiseerd openbaar te maken;
VI. bepaalt dat de minister "de mindmaps" geanonimiseerd openbaar maakt;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 24 januari 2008;
VIII. veroordeelt de minister van Algemene Zaken tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt de minister van Algemene Zaken tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat de minister van Algemene Zaken aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 368,00 (zegge: driehonderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Den Broeder
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2009
187.