Uitspraak
200505721/1/V3-A
Datum uitspraak: 17 maart 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, thans de minister van Justitie (hierna: de minister)
2. [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling)
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Rotterdam (hierna: de rechtbank), van 30 mei 2005 in zaak nr. 04/45792 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie.
1. Procesverloop
Bij uitspraak van 11 mei 2006 in deze zaak heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de door haar gestelde vragen, de behandeling van de hoger beroepen geschorst tot het Hof uitspraak zal hebben gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het eerdere procesverloop wordt naar die uitspraak verwezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij arrest van 17 september 2009 in zaak C-242/06 heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord. Dit arrest is aangehecht.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben de staatssecretaris van Justitie, thans de minister, bij brief van 13 november 2009 en de vreemdeling bij brief van 21 oktober 2009 een reactie op het arrest ingediend.
Partijen hebben de Afdeling toestemming gegeven om een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Voor het wettelijk kader dat in deze zaak van toepassing is, de voor het geschil relevante feiten, de standpunten van partijen en de gestelde vragen wordt verwezen naar de uitspraak van 11 mei 2006, die hier in zoverre wordt geacht te zijn herhaald en ingelast. In aanvulling daarop wordt thans als volgt overwogen.
2.2. Het Hof heeft over de personele reikwijdte van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80, voor zover thans van belang, het volgende overwogen:
50. In dit verband moet er in de eerste plaats op worden gewezen dat het Hof in de punten 75 tot en met 84 van het hiervóór aangehaalde arrest Abatay e.a. heeft geoordeeld dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 niet afhankelijk is van de voorwaarde dat de Turkse staatsburger voldoet aan de eisen van artikel 6, lid 1, van dit besluit en dat de strekking van deze bepaling niet beperkt is tot Turkse migranten die betaalde arbeid verrichten.
51. Deze twee bepalingen van besluit nr. 1/80 hebben immers betrekking op onderscheiden gevallen, aangezien artikel 6 de Pro voorwaarden regelt voor het verrichten van arbeid waardoor de geleidelijke integratie van de betrokkene in de gastlidstaat mogelijk wordt gemaakt, terwijl artikel 13 betrekking Pro heeft op nationale maatregelen inzake de toegang tot de arbeidsmarkt, waarbij de werkingssfeer van deze bepaling ook de gezinsleden omvat wier toelating tot het grondgebied van een lidstaat niet afhankelijk is van het verrichten van arbeid. Het Hof heeft hieruit in het arrest Abatay e.a. afgeleid dat artikel 13 niet Pro bedoeld is om reeds in de arbeidsmarkt van een lidstaat geïntegreerde Turkse staatsburgers te beschermen maar om juist op Turkse staatsburgers van toepassing te zijn die nog niet in aanmerking komen voor de rechten op het gebied van arbeid en, in samenhang daarmee, van verblijf uit hoofde van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80.
52. Het feit dat [de vreemdeling] niet voldoet aan de eisen om in aanmerking te komen voor concrete rechten op basis van laatstgenoemde bepaling betekent dus niet dat hij zich niet met vrucht kan beroepen op artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80.
53. In de tweede plaats is betreffende het begrip „legaal” in de zin van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 vaste rechtspraak dat dit inhoudt dat de Turkse werknemer of het lid van zijn gezin zich moet hebben gehouden aan de regels van de gastlidstaat op het gebied van de toegang, het verblijf en eventueel het verrichten van arbeid, en hij zich derhalve legaal op het grondgebied van die lidstaat bevindt (zie met name arrest Abatay e.a., punt 84 en aangehaalde rechtspraak). Dit artikel kan dus niet ten goede komen aan een Turks staatsburger wiens verblijfssituatie illegaal is (arrest Abatay e.a., punt 85).
54. In dit verband blijkt uit de stukken dat [de vreemdeling] legaal is toegelaten tot en heeft verbleven op Nederlands grondgebied en dat hem bovendien door de bevoegde autoriteiten het onvoorwaardelijk recht is verleend om in de gastlidstaat de beroepsarbeid van zijn keuze te verrichten, van welk recht hij bovendien inderdaad gebruik heeft gemaakt.
55. Eveneens staat vast dat [de vreemdeling] zich sinds zijn legale binnenkomst in Nederland op 12 september 2000, tot 2 oktober 2002, de datum waarop zijn verblijfsvergunning verliep, heeft gehouden aan alle nationale voorschriften op het gebied van het vreemdelingenbeleid en de arbeid. In het bijzonder was zijn situatie legaal op het moment waarop de nieuwe nationale wettelijke regeling van kracht werd waarbij voor de verlening en verlenging van verblijfsvergunningen de heffing van leges werd ingevoerd, blijkens de bij het Hof voorliggende stukken het enige punt van geschil in het hoofdgeding.
56. Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens is de verblijfs en arbeidssituatie van [de vreemdeling] pas vanaf 3 oktober 2002 tijdelijk niet-conform de eisen van de nationale wettelijke regeling geraakt, totdat de belanghebbende minder dan zes maanden na de datum van het verstrijken van de geldigheid van zijn verblijfsvergunning, volgens de voorschriften en met inachtneming van de verplichting tot betaling van de daarop gestelde leges, verlenging van die vergunning heeft aangevraagd.
57. Zoals de verwijzende rechter aangeeft, moest het verblijf van [de vreemdeling] conform het nationale recht met ingang van de datum van deze aanvraag weer worden beschouwd als legaal. Voorts moest een dergelijke verlate verlengingsaanvraag volgens datzelfde recht worden getoetst aan de nationale voorwaarden voor verlenging van de verblijfsvergunning en niet aan die voor de eerste verlening van een dergelijke vergunning.
58. Voorts is niet in geschil dat [de vreemdeling] verlenging van zijn verblijfstitel zou hebben gekregen, indien hij tijdig de voor zijn aanvraag geldende leges had voldaan. In de stukken is geen reden om aan te nemen dat de bevoegde Nederlandse autoriteiten voornemens waren, aan betrokkenes verblijf een einde te maken of hem dreigden uit te zetten.
59. Hoe dan ook heeft het Hof reeds eerder verklaard dat een door de nationale autoriteiten afgegeven verblijfsvergunning slechts declaratoire en bewijstechnische waarde heeft, en dat de lidstaten weliswaar de bevoegdheid hebben, te eisen dat op hun grondgebied aanwezige vreemdelingen over een geldige verblijfstitel beschikken en tijdig een aanvraag om verlenging daarvan indienen, en in beginsel de niet-nakoming van dergelijke verplichtingen kunnen bestraffen, maar dit neemt niet weg dat de lidstaten in dit verband geen maatregelen mogen nemen die onevenredig zijn aan vergelijkbare nationale situaties (zie arrest van 16 maart 2000, Ergat, C 329/97, Jurispr. blz. I-1487, punten 52, 55, 56, 61 en 62).
60. De verwijzende rechter zal bij de beoordeling of de situatie van [de vreemdeling] in de gastlidstaat voor de toepassing van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 moet worden beschouwd als verblijfs en arbeidsrechtelijk niet langer legaal, naar behoren rekening dienen te houden met al deze specifieke omstandigheden die de aanhangige zaak kenmerken.
2.2.1. Het Hof heeft over de strekking van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80, voor zover thans van belang, het volgende overwogen:
66. In casu heeft de verwijzende rechter reeds vastgesteld dat de nationale regeling moet worden beschouwd als „nieuw” in de zin van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80, aangezien zij is aangenomen na de inwerkingtreding van dit besluit.
67. Het Hof heeft dienaangaande echter ook verklaard dat de vaststelling van nieuwe voorschriften die op Turkse staatsburgers op dezelfde wijze van toepassing zijn als op gemeenschapsburgers, niet in tegenspraak is met een van de standstillclausules die zijn aangenomen op de in de associatie EEG-Turkije geregelde gebieden (zie mutatis mutandis met betrekking tot artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol arrest Soysal en Savatli, punt 61). In hetzelfde punt van dat arrest overwoog het Hof voorts dat indien deze voorschriften van toepassing waren op burgers van de lidstaten en niet op Turkse staatsburgers, deze laatsten gunstiger zouden worden behandeld dan gemeenschapsburgers, hetgeen in kennelijke strijd zou zijn met het vereiste in artikel 59 van Pro het aanvullend protocol dat de behandeling van de Republiek Turkije niet gunstiger mag zijn dan die welke de lidstaten elkaar toekennen krachtens het EG-Verdrag.
[…]
70. De standstillclausule van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 staat er dus op zich niet aan in de weg dat een voorschrift van dit type wordt ingevoerd, waarbij voor de verlening of verlenging van een verblijfsvergunning de betaling van leges wordt gevraagd van buitenlanders die op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven.
71. Dit neemt niet weg dat een dergelijke regeling niet mag neerkomen op het creëren van een beperking in de zin van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80. Gelezen in samenhang met artikel 59 van Pro het aanvullend protocol houdt artikel 13 immers Pro in dat een Turks staatsburger op wie deze bepalingen van toepassing zijn weliswaar niet in een gunstiger situatie mag worden gebracht dan die van gemeenschapsburgers, maar zich ook niet gesteld mag zien voor nieuwe beperkingen die onevenredig zijn aan die welke voor gemeenschapsburgers gelden.
72. Blijkens de verwijzingsbeslissing moesten Turkse staatsburgers ten tijde van de feiten uit hoofde van de Nederlandse regeling een bedrag van 169 EUR voldoen voor de behandeling van een verzoek tot verlening of verlenging van een verblijfsvergunning, terwijl het bedrag dat in Nederland voor de behandeling van een vergelijkbaar verzoek van gemeenschapsburgers kon worden gevraagd slechts 30 EUR beliep. Bovendien staat vast dat de geldigheidsduur van de betrokken verblijfstitels in bepaalde gevallen korter is wanneer zij worden afgegeven aan Turkse staatsburgers, zodat zij vaker om verlenging van deze titels moeten verzoeken dan gemeenschapsburgers en de financiële belasting voor deze Turkse staatsburgers dus aanzienlijk is, temeer daar het betaalde bedrag in geval van afwijzing van het verzoek niet wordt gerestitueerd.
73. Dienaangaande heeft de Nederlandse regering noch in haar bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen noch in antwoord op de haar ter terechtzitting gestelde vragen enig relevant argument te berde gebracht dat een zo aanzienlijk verschil in de van Turkse staatsburgers en van gemeenschapsburgers geheven legesbedragen kan rechtvaardigen. Daarbij moet worden opgemerkt dat de stelling van de Nederlandse regering dat de aan de afgifte van een verblijfstitel aan een Turks staatsburger voorafgaande onderzoeken en controles ingewikkelder en bezwarender zijn dan die welke noodzakelijk zijn in het geval van een gemeenschapsburger, niet aanvaardbaar is, aangezien op grond van de Nederlandse regeling de betaling van leges een voorwaarde is waaraan moet zijn voldaan voordat met de behandeling van de aanvraag tot verlening of verlenging van een verblijfsvergunning wordt begonnen, en voorts niets de lidstaat belet om te eisen dat de aanvrager zelf een dossier met alle ter onderbouwing van een dergelijke aanvraag vereiste stukken aan de bevoegde autoriteiten overlegt.
74. Derhalve moet worden vastgesteld dat een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde is een bij artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 verboden beperking is, voor zover daarbij voor de behandeling van een verzoek tot verlening of verlenging van een verblijfsvergunning van Turkse staatsburgers op wie artikel 13 van Pro toepassing is, een bedrag aan leges wordt geheven dat onevenredig is aan het bedrag dat in vergelijkbare omstandigheden wordt gevraagd van gemeenschapsburgers.
In het hoger beroep van de minister
2.3. Uit hetgeen het Hof, met name in de punten 51 en 59, heeft overwogen, hiervoor onder 2.2. weergegeven, dient te worden afgeleid dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 van toepassing is op een Turkse onderdaan, zoals de vreemdeling, aan wie een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd is verleend en die eerst na afloop van de geldigheidsduur van deze verblijfsvergunning, maar binnen de daartoe naar nationaal recht gestelde termijn van zes maanden, zoals deze gold ten tijde van belang, een aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van die verblijfsvergunning heeft ingediend.
2.3.1. De rechtbank heeft dan ook terecht, zakelijk weergegeven, overwogen dat artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 op de vreemdeling van toepassing is. De tegen deze overweging gerichte grief faalt.
2.4. Gelet op hetgeen het Hof in de punten 67 en 70 heeft overwogen, hiervoor onder 2.2.1. weergegeven, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat, voor zover thans van belang, het invoeren van legesheffing voor de aanvraag tot verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in strijd is met artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80.
De tegen deze overweging van de rechtbank gerichte grief kan evenwel niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
De minister heeft in de reactie op voormeld arrest niet bestreden dat het door de vreemdeling aan leges verschuldigde bedrag van € 169,00 voor de afdoening van de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van de aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onevenredig is aan het door een gemeenschapsonderdaan aan leges verschuldigde bedrag van € 30,00 voor de afdoening van een aanvraag om toetsing aan het gemeenschapsrecht en afgifte van het daaraan verbonden verblijfsdocument.
Derhalve is, gelet op hetgeen het Hof in punt 74 heeft overwogen sprake van een bij artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 verboden beperking.
2.5. Het hoger beroep van de minister is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
2.6. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
In het hoger beroep van de vreemdeling
2.7. Nu het hoger beroep van de minister ongegrond is en evenmin is gebleken dat de vreemdeling met hetgeen hij in hoger beroep heeft aangevoerd in een gunstiger materiële positie zou kunnen geraken dan waarin hij thans verkeert met de vaststelling dat het aan leges verschuldigde bedrag van € 169,00 in strijd is met artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80, heeft de vreemdeling geen belang bij het hoger beroep.
2.8. Het hoger beroep van de vreemdeling is niet-ontvankelijk.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het hoger beroep van de vreemdeling niet-ontvankelijk;
III. veroordeelt de minister van Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2311,50 (zegge: tweeduizend driehonderdelf euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat de minister van Justitie aan de vreemdeling het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 207,00 (zegge: tweehonderdzeven euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
V. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van de minister van Justitie griffierecht ten bedrage van € 414,00 (zegge: vierhonderdveertien euro) heft.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. T.M.A. Claessens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van de Kolk
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2010
347.
Verzonden: 17 maart 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser