Uitspraak
201007802/1/V1.
Datum uitspraak: 22 februari 2011
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 14 juli 2010 in zaak nr. 09/32511 in het geding tussen:
1. [vreemdeling 1] (hierna: vreemdeling 1),
2. [vreemdeling 2] (hierna: vreemdeling 2), mede ten behoeve van hun minderjarige kinderen, (hierna gezamenlijk: de vreemdelingen)
en
de minister, voorheen de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 18 februari 2009 heeft de staatssecretaris aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 8 september 2009 heeft de staatssecretaris de daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 14 juli 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 10 augustus 2010, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdelingen hebben een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. In de overwegingen wordt onder de minister tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2.2. Op het hoger beroep zijn de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) en het Voorschrift Vreemdelingen 2000 van toepassing, zoals die luidden tot 1 juli 2010.
2.3. In de eerste grief klaagt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende is gemotiveerd dat geen aanleiding bestaat de vreemdelingen wegens schrijnende individuele omstandigheden vrij te stellen van het vereiste te beschikken over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: het mvv-vereiste) en aan hen met toepassing van artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 de gevraagde verblijfsvergunning te verlenen. Hiertoe voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beoordelingskader vervat in de brief van de minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 21 februari 2007 (Kamerstuk 2006-2007, 19 637, nr. 1131, hierna: de brief van 21 februari 2007) uitsluitend van toepassing is op aanvragen om toelating op grond van schrijnendheid die vóór 18 maart 2005 zijn ingediend. Deze brief is volgens de minister niet betrokken bij de besluiten van 18 februari 2009 en 8 september 2009. Dat zijn gemachtigde ter zitting bij de rechtbank anders zou hebben verklaard, blijkt niet uit het proces-verbaal van die zitting. De rechtbank heeft voormelde brief daarom ten onrechte tot uitgangspunt genomen bij de toetsing van het door hem ter zake ingenomen standpunt, aldus de minister.
2.3.1. Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 wordt een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de beperkingen en voorschriften.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14, worden afgewezen, indien de desbetreffende vreemdeling niet beschikt over een geldige mvv die overeenkomt met het verblijfsdoel, waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd.
Ingevolge artikel 3.4, eerste lid, van het Vb 2000 zijn beperkingen als bedoeld in artikel 14, tweede lid, van de wet vermeld.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, kan de minister de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de wet, verlenen onder een andere beperking, dan genoemd in het eerste lid.
Ingevolge artikel 3.71, eerste lid, wordt de aanvraag tot het verlenen van een vergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14 van Pro de wet, afgewezen, indien de desbetreffende vreemdeling niet over een geldige mvv beschikt.
Ingevolge het vierde lid kan de minister het eerste lid buiten toepassing laten, voor zover toepassing daarvan naar zijn oordeel tot een onbillijkheid van overwegende aard zal leiden (hierna: de hardheidsclausule).
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 7, p. 108/109) moet worden afgeleid dat de in artikel 3.71, vierde lid, van het Vb 2000 neergelegde bevoegdheid als discretionair van aard en beperkt van omvang is bedoeld. Gevallen, waaromtrent is voorzien dat het mvv-vereiste niet zal kunnen worden tegengeworpen, zijn bij en krachtens artikel 17, eerste lid, van de Vw 2000 van dat vereiste uitgesloten, zodat toepassing van de hardheidsclausule beperkt kan blijven tot zeer uitzonderlijke gevallen die door wet- en regelgever niet zijn voorzien.
2.3.2. Niet in geschil is dat de vreemdelingen thans niet beschikken over een geldige mvv.
2.3.3. In het besluit van 8 september 2009, gelezen in samenhang met de onderscheiden besluiten van 18 februari 2009 die in voormeld besluit zijn herhaald en ingelast, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het stellen van het mvv-vereiste niet leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Hieraan is – samengevat weergegeven – ten grondslag gelegd dat de verblijfsduur van vreemdelingen 1 en 2 hier te lande het gevolg is van hun eigen keuze om geen gehoor te geven aan de reeds in besluiten van 16 maart 1998 vervatte aanzegging om Nederland te verlaten. Zij hebben er welbewust voor gekozen nieuwe verblijfsprocedures te starten, die uiteindelijk zonder resultaat zijn gebleven. Zij wisten, althans hadden er rekening mee moeten houden, dat zij niet in aanmerking zouden komen voor rechtmatig verblijf. De gestelde omstandigheid dat zij en hun in Nederland geboren kinderen inmiddels ingeburgerd zijn geraakt in de Nederlandse samenleving, dient daarom voor hun rekening en risico te worden gelaten. Verder is gewezen op de in rechte vaststaande uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 8 februari 2005 in een eerdere procedure van de vreemdelingen, waarin is overwogen dat het stellen van het mvv-vereiste niet leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Het beroep van de vreemdelingen op het gelijkheidsbeginsel, in welk kader is verwezen naar vier zaken waarin aan gezinnen wel een verblijfsvergunning is verleend wegens schrijnende individuele omstandigheden, dient te worden verworpen. Weliswaar was in die zaken ook sprake van hier te lande geboren kinderen, maar dit vormde slechts één van de bijkomende redenen van humanitaire aard op grond waarvan in die zaken verblijfsvergunningen zijn verleend. De minister is in dit verband nader ingegaan op de andere omstandigheden die in voormelde vier zaken aan de orde waren.
2.3.4. De rechtbank heeft – samengevat weergegeven – overwogen dat zij de brief van 21 februari 2007 zal betrekken bij de toetsing van het in het besluit van 8 september 2009 ingenomen standpunt inzake de schrijnendheid, omdat ook de minister, gezien de verklaringen van zijn gemachtigde ter zitting, deze brief ter zake van belang heeft geacht. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat voormeld besluit niet draagkrachtig is gemotiveerd, omdat hieruit niet volgt in hoeverre de in voormelde brief genoemde criteria een rol hebben gespeeld. Daarbij wijst zij erop dat drie kinderen in Nederland geboren zijn, dat de periodes van quasi-rechtmatig verblijf van de vreemdelingen niet kenbaar in de beoordeling zijn betrokken en dat de gemachtigde van de minister niet heeft weersproken dat er geen contra-indicaties zijn.
2.3.5. In de brief van 21 februari 2007 is vermeld dat het daarin vervatte beoordelingskader slechts van toepassing is op brieven van vreemdelingen die vóór 18 maart 2005 zijn ingediend en die zijn aangemerkt als aanvragen om toelating op grond van schrijnendheid en waarop nog niet onherroepelijk is beslist. Ten aanzien van brieven die na voormelde datum zijn ingediend, geldt volgens deze brief het vigerende beleid. In de onderscheiden besluiten van 18 februari 2009 is vermeld dat – samengevat weergegeven – vreemdelingen die op of na 18 maart 2005 een beroep doen op schrijnende omstandigheden een aanvraag om een verblijfsvergunning op grond van bijzondere, individuele omstandigheden moeten indienen, voor welke aanvraag het mvv-vereiste onverkort geldt en waarin voormelde schrijnende omstandigheden worden betrokken in het kader van de beoordeling van de vraag of de hardheidsclausule moet worden toegepast.
Hoewel, anders dan de minister betoogt, uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank naar voren komt dat aldaar is verklaard dat de brief van 21 februari 2007 in de besluitvorming als leidraad is gebruikt, vormt dit onvoldoende grond voor het oordeel dat de minister ten tijde van het besluit van 8 september 2009 het beleid voerde dat het in voormelde brief vervatte beoordelingskader ook wordt toegepast bij de beoordeling van de schrijnendheid in zaken met betrekking tot aanvragen van na 18 maart 2005. De besluiten van 18 februari 2009 en 8 september 2009 bieden hiervoor geen aanknopingspunten en door de vreemdelingen is niet gesteld dat de minister in andere gelijksoortige zaken, waarvan de aanvraag ook na 18 maart 2005 is ingediend, de schrijnendheid wel aan de hand van de brief van 21 februari 2007 heeft beoordeeld.
De minister heeft in het hiervoor onder 2.3.3 weergegeven besluit van 8 september 2009 gefundeerd het standpunt ingenomen dat, in het licht van het daarop thans van toepassing zijnde beoordelingskader, de situatie van de vreemdelingen niet dermate schrijnend moet worden geacht dat zij met toepassing van de hardheidsclausule dienen te worden vrijgesteld van het mvv-vereiste. Voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen, bestaat geen grond.
De grief slaagt.
2.4. In de tweede grief klaagt de minister dat de rechtbank, onder verwijzing naar artikel 3 van Pro het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK), ten onrechte heeft overwogen dat uit het besluit van 8 september 2009 niet blijkt op welke wijze het belang van de minderjarige kinderen van vreemdelingen 1 en 2 een rol heeft gespeeld. Hiertoe betoogt hij – samengevat weergegeven – dat uit voormeld besluit blijkt dat voldoende rekening is gehouden met de belangen van de kinderen.
2.4.1. In artikel 3, eerste lid, van het IVRK is bepaald dat bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, de belangen van het kind een eerste overweging vormen.
2.4.2. Voor zover deze bepaling van het IVRK al een direct toepasbare norm inhoudt, heeft zij geen verdere strekking dan dat bij procedures als deze rekening moet worden gehouden met belangen van daarbij betrokken kinderen. In het besluit van 8 september 2009 is ingegaan op het beroep van de vreemdelingen op voormelde verdragsbepaling en daarin is het standpunt ingenomen dat de verantwoordelijkheid voor het welzijn van de kinderen primair bij de ouders ligt en dat niet is onderbouwd dat de terugkeer van de kinderen met hun ouders zorgt voor een onderbreking in hun ontwikkeling. Verder is in het besluit uitdrukkelijk betrokken dat is aangevoerd dat de kinderen hier te lande een normale ontwikkeling hebben, naar school en naar de kerk gaan en vrienden, neven en nichten hebben. In het besluit van 8 september 2009 heeft de minister zich derhalve voldoende rekenschap gegeven van de belangen van de minderjarige kinderen van vreemdelingen 1 en 2. Wat betreft het gewicht dat aan die belangen moet worden toegekend, bevat artikel 3, eerste lid, van het IVRK geen normen die door de rechter direct toepasbaar zijn.
De grief slaagt.
2.5. In de derde grief klaagt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende is gemotiveerd dat het in artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) neergelegde recht op eerbiediging van het privéleven niet wordt geschonden. Hiertoe voert hij aan dat de vreemdelingen nimmer over een verblijfstitel hebben beschikt die hen feitelijk in staat stelde tot het uitoefenen van privéleven. Van groot belang moet worden geacht dat zij ervoor hebben gekozen in hun onrechtmatig verblijf in Nederland te persisteren, ondanks dat aan hen meerdere malen kenbaar was gemaakt dat zij Nederland dienden te verlaten. De aan de aanvragen ten grondslag gelegde omstandigheden die reeds in het kader van de hardheidsclausule in de besluiten zijn besproken, leiden niet tot de conclusie dat sprake is van schending van voormelde verdragsbepaling, aldus de minister.
2.5.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft, voor zover thans van belang, een ieder recht op respect voor zijn privéleven.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
2.5.2. De vreemdelingen hebben nimmer beschikt over een verblijfstitel die hen feitelijk tot het uitoefenen van privéleven in staat stelde. Voorts zijn de door de vreemdelingen naar voren gebrachte feiten niet zodanig bijzonder dat, gelet ook op onder meer het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 8 april 2008, nr. 21878/06, Nnyanzi tegen het Verenigd Koninkrijk, JV 2008/191, op grond daarvan uit het recht op respect voor zijn privéleven de positieve verplichting voortvloeit hun hier te lande verblijf toe te staan. De rechtbank heeft derhalve niet onderkend dat de minister niet ten onrechte heeft geconcludeerd dat geen sprake is van schending van het recht op eerbiediging van het privéleven, bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM.
De grief slaagt.
2.6. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Aan de in deze uitspraak niet besproken, bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden wordt niet toegekomen. Over die gronden is door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die gronden, dan wel onderdelen van besluit waarop ze betrekking hebben, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Die gronden vallen thans dientengevolge buiten het geschil. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zullen de beroepen van de vreemdelingen tegen het besluit van 8 september 2009 ongegrond worden verklaard.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 14 juli 2010 in zaak nr. 09/32511;
III. verklaart de door de vreemdelingen bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. den Dulk, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Den Dulk
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2011
565.
Verzonden: 22 februari 2011
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser