Uitspraak
201008436/1/H3.
Datum uitspraak: 27 april 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 16 juli 2010 in zaak nr. 09/2968 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 december 2008 heeft de minister beslist om zonder [appellant] in de gelegenheid te stellen zelf maatregelen te nemen, bestuursdwang toe te passen door op Terschelling uitgezette edelherten van rijkswege te vangen, mee te voeren en op te slaan en om de kosten van de toepassing van bestuursdwang integraal op [appellant] te verhalen.
Bij besluit van 3 november 2009 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het besluit van 9 december 2008 herroepen voor zover het ziet op het integraal verhalen van de kosten en besloten de kosten van het afschieten van de edelherten op [appellant] te verhalen.
Bij uitspraak van 16 juli 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 augustus 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 22 september 2010.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2011, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.C.Q. Bult, mr. K. de Jonge en T.J.P.S. de Frel, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2009 is de wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) in werking getreden. Ingevolge artikel IV van deze wet blijft, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing. Dit betekent dat het nieuwe recht niet van toepassing is op het huidige geding.
2.2. Ingevolge artikel 5:24, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt in de beschikking tot toepassing van bestuursdwang een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.
Ingevolge het vijfde lid behoeft geen termijn te worden gegund, indien de vereiste spoed zich daartegen verzet.
Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, is de overtreder de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd, tenzij de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) is het verboden dieren of eieren [appellant] in de vrije natuur uit te zetten.
Ingevolge artikel 75, derde lid, voor zover hier van belang, kan de minister ontheffing verlenen van het bepaalde bij artikel 14, eerste lid.
2.3. De minister heeft het volgende aan het besluit van 9 december 2008 ten grondslag gelegd. Op of omstreeks 11 november 2008 heeft [appellant], gezamenlijk handelend met [belanghebbende], een tiental gefokte edelherten uitgezet in de vrije natuur van het eiland Terschelling. Dit levert een overtreding op van artikel 14, eerste lid, van de Ffw, aldus de minister. Hij heeft geen aanleiding gezien om op grond van artikel 75, derde lid, van de Ffw een ontheffing van het verbod neergelegd in artikel 14, eerste lid, van de Ffw te verlenen, zodat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Volgens de minister staan spoedeisende omstandigheden er voorts aan in de weg om [appellant] in de gelegenheid te stellen zelf de edelherten te vangen. De minister heeft beslist om de edelherten van rijkswege te vangen, mee te voeren en op te slaan, zonder [appellant] een termijn te gunnen om daartoe zelf maatregelen te treffen. De aan de tenuitvoerlegging van de bestuursdwang verbonden kosten zullen integraal op [appellant] worden verhaald, aldus de minister.
Bij het besluit op bezwaar heeft de minister het besluit van 9 december 2008 herroepen voor zover het ziet op het integraal verhalen van de kosten op [appellant]. De minister heeft in dit verband overwogen dat de kosten van de verdovingsactie, uitgevoerd om de edelherten levend te vangen, niet op [appellant] zullen worden verhaald, omdat deze actie niet tot het gewenste resultaat heeft geleid. De kosten van de ambtelijke inzet worden evenmin op hem verhaald. De kosten gemoeid met het afschieten van de edelherten komen volgens de minister redelijkerwijze wel ten laste van [appellant]. Dit zijn de directe kosten die zijn gemaakt om de door [appellant] gepleegde overtreding te herstellen, aldus de minister.
2.4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] het in artikel 14, eerste lid, van de Ffw neergelegde uitzetverbod heeft overtreden en daarom bevoegd was tot handhavend optreden. Zij heeft voorts geoordeeld dat de minister terecht heeft vastgesteld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat en dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die tot het oordeel leiden dat de minister niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik heeft kunnen maken. Volgens de rechtbank heeft de minister verder mogen aannemen dat de vereiste spoed zich verzette tegen het stellen van een begunstigingstermijn, omdat het vangen van de edelherten met het verstrijken van de tijd zou worden bemoeilijkt. De minister heeft volgens de rechtbank voorts, gelet op het risico van verwildering en nadat het vangen van de edelherten niet het gewenste resultaat opleverde, in redelijkheid kunnen besluiten bestuursdwang toe te passen door de edelherten af te schieten zonder opnieuw een handhavingsbesluit te nemen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de keuze voor het afschieten van de edelherten proportioneel is in verhouding tot de aard van de overtreding, nu de edelherten van het eiland moesten worden verwijderd en de vangacties vruchteloos bleken. Tot slot heeft zij geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden, waarbij het algemeen belang zodanig is betrokken bij de effectuering van het besluit, dat deze nopen tot afwijking van het uitgangspunt dat de overtreder betaalt.
2.5. [appellant] betoogt in de eerste plaats dat hem door de politie is verzekerd dat de tijdens het verhoor opgetekende verklaring geen gevolgen en in het bijzonder geen financiële gevolgen voor hem zou hebben. De politie heeft verder benadrukt dat de door hem afgelegde verklaring noodzakelijk was, omdat de minister geen maatregelen mocht treffen zolang nog onduidelijkheid bestond over wie de eigenaar van de edelherten was. Onder druk van deze omstandigheden heeft [appellant] de door de politie opgetekende verklaring getekend. Dit betekent volgens [appellant] echter niet dat de inhoud van die verklaring een juiste weergave van de feiten is. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend, aldus [appellant].
2.5.1. De rechtbank heeft met juistheid onder verwijzing naar het proces-verbaal van verhoor van 3 december 2008 met nr. 2008124597-4 geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] het in artikel 14, eerste lid, van de Ffw neergelegde uitzetverbod heeft overtreden en daarom als overtreder is aan te merken. Hierbij heeft de rechtbank van belang geacht dat uit genoemd proces-verbaal volgt dat [appellant] contact heeft opgenomen met hertenfokkers, de aanschaf van de edelherten heeft gefinancierd, de edelherten naar Terschelling heeft vervoerd en deze daar heeft uitgezet. [appellant] heeft de juistheid van de inhoud van het proces-verbaal niet met objectieve gegevens betwist. Hij heeft bovendien niet aannemelijk gemaakt dat, naast [belanghebbende], ook anderen een aandeel hebben gehad in het uitzetten van de edelherten. Dat de politie [appellant] zou hebben verzekerd dat de tijdens het verhoor opgetekende verklaring geen gevolgen voor hem zou hebben betekent niet, zoals de rechtbank op goede gronden heeft overwogen, dat [appellant] daarom niet als overtreder van het uitzetverbod is aan te merken. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat die toezegging, indien gedaan, niet namens of door de minister is gedaan en die toezegging bovendien niet zag op bestuursrechtelijke handhaving.
Het betoog faalt.
2.6. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 14, eerste lid, van de Ffw, zodat de minister ter zake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de te dienen belangen dat van handhavend optreden behoorde te worden afgezien. Het uitzetten van de edelherten op Terschelling vormt geen bedreiging voor de natuur en de landbouw en ook verkeerskundige belangen zijn niet in geding. De minister heeft niet met objectief verifieerbare gegevens gemotiveerd dat dit wel het geval zou zijn. Verder diende volgens [appellant] te worden afgezien van handhavend optreden, omdat de door de minister ingeschakelde jagers aanzienlijke schade hebben aangericht bij het verwijderen van de edelherten van het eiland.
2.7.1. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die de minister ertoe hadden moeten nopen af te zien van handhavend optreden. De minister heeft zich in dit verband onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 14, eerste lid, van de Ffw op het standpunt mogen stellen dat aan het in deze bepaling neergelegde uitzetverbod de overweging ten grondslag ligt dat het uitzetten [appellant] in alle gevallen indruist tegen de natuurlijke processen. Het uitzetten [appellant] kan volgens de minister niet alleen een bedreiging vormen voor de inheemse flora en fauna, maar ook voor andere belangen, zoals die van de landbouw, volksgezondheid of openbare veiligheid. Daarmee heeft de minister zijn besluit voldoende gemotiveerd. Met de niet gemotiveerde stelling, dat het uitzetten van de edelherten op Terschelling geen bedreiging vormt voor natuur en landbouw en dat verkeerskundige belangen niet in geding zijn, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de te dienen belangen dat de minister van handhavend optreden had behoren af te zien. De niet gemotiveerde stelling dat de door de minister ingeschakelde jagers aanzienlijke schade hebben aangericht bij het verwijderen van de edelherten van het eiland leidt evenmin tot het oordeel dat de minister van handhavend optreden had behoren af te zien.
Het betoog faalt.
2.8. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat de vereiste spoed zich verzette tegen het gunnen van een begunstigingstermijn. De rechtbank heeft hierbij ten onrechte van belang geacht dat de minister over een vast bestand van deskundigen beschikt. Voor zover hem bekend, is geen van de ingeschakelde jagers in het verleden ooit ingeschakeld bij het verdoven dan wel het afschieten van edelherten. Voorts had [appellant] zelf jagers en deskundigen kunnen inschakelen en zodoende zelf invloed kunnen uitoefenen op de hoogte van de kosten voor het inschakelen van jagers.
[appellant] voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat de vereiste spoed, nadat het vangen van de edelherten niet tot het gewenste resultaat leidde, nog altijd aanwezig was en dat de minister mocht besluiten bestuursdwang toe te passen door de edelherten af te schieten. De minister had een nieuw besluit moeten nemen, waarbij aan [appellant] een begunstigingstermijn moest worden gegund om ervoor zorg te dragen dat de edelherten zouden worden afgeschoten. De rechtbank heeft in dit verband ten onrechte overwogen dat de Wildbeheereenheid Terschelling (hierna: Wbe), die heeft aangeboden de edelherten kosteloos af te schieten, niet met de vereiste spoed zou overgaan tot het afschieten van de edelherten. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, volgt dit niet uit de verklaring van K. Bijlsma ter zitting van de rechtbank, aldus [appellant].
2.8.1. Dit betoog slaagt evenmin. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat op 9 december 2008 de uitgezette edelherten waarschijnlijk nog enigszins gewend waren aan mensen en dus niet erg schuw. Volgens de minister moest echter met spoed worden aangevangen met het treffen van maatregelen ten behoeve van het vangen van de edelherten, omdat deze met de dag minder tam zouden worden. Onder deze omstandigheden heeft de minister het niet verantwoord geacht om [appellant] eerst in de gelegenheid te stellen de edelherten zelf te vangen. Hierbij heeft de minister van belang geacht dat indien de door [appellant] te nemen maatregelen niet succesvol bleken, ten minste enkele weken zouden verstrijken, alvorens de minister zou toekomen aan de tenuitvoerlegging van bestuursdwang. In dat geval zou het aanzienlijk moeilijker zijn om de uitgezette edelherten nog te vangen, aldus de minister. Gelet hierop heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat de vereiste spoed zich tegen het stellen van een begunstigingstermijn verzette. Hierbij heeft de rechtbank verder terecht in aanmerking genomen dat de vereiste deskundigheid voor het vangen van de edelherten door deze te verdoven voor de minister eenvoudig en snel toegankelijk is, terwijl [appellant] zelf niet over die deskundigheid beschikt. Met de niet gemotiveerde stelling dat [appellant] zelf deskundigen had kunnen inschakelen en zodoende zelf invloed had kunnen uitoefenen op de hoogte van de kosten, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat hij de vereiste spoed kon betrachten bij het ongedaan maken van de overtreding van het in artikel 14, eerste lid, van de Ffw neergelegde uitzetverbod.
De rechtbank heeft voorts met juistheid overwogen dat de omstandigheid dat het vangen van de edelherten niet tot het gewenste resultaat heeft geleid, niet betekent dat, gelet op het risico van verwildering van de edelherten en de omstandigheid dat zich drachtige hinden onder de uitgezette dieren bevonden, de vereiste spoed zich niet langer verzette tegen het stellen van een begunstigingstermijn. Anders dan [appellant] betoogt, behoefde de minister niet opnieuw te beslissen tot handhavend optreden. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat ook het afschieten van edelherten deskundigheid vergt. De rechtbank is voorts terecht voorbij gegaan aan het betoog van [appellant] dat hij de Wbe kosteloos had kunnen inschakelen voor het afschieten van de edelherten. De minister heeft zich in dit verband op het standpunt mogen stellen dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de Wbe eerst tot afschot van de edelherten zou overgaan in het kader van het normale reeënbeheer, hetgeen nog enige tijd zou kunnen duren. Dat de edelherten uiteindelijk met behulp van de Wbe zijn afgeschoten, ziet op de tenuitvoerlegging van de bestuursdwang en leidt reeds daarom niet tot een ander oordeel.
2.9. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de edelherten vrijwel direct nadat zij op het eiland zijn losgelaten reeds verwilderd waren. De minister had dan ook direct een voederkraal moeten aanleggen, zodat het betrekkelijk eenvoudig zou zijn geweest om de herten direct af te schieten, hetgeen kosten zou besparen.
2.9.1. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het betoog dat de minister ten onrechte niet direct tot afschot van de edelherten is overgegaan, ziet op de feitelijke uitoefening van de bestuursdwang. Zij is terecht aan dit betoog voorbij gegaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juni 2004 in zaak nr.
200306954/1) staat de wijze van tenuitvoerlegging van de bestuursdwang los van de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
200306954/1) staat de wijze van tenuitvoerlegging van de bestuursdwang los van de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
Het betoog faalt.
2.10. Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat uitsluitend kostenverhaal is aangezegd ten aanzien van het vangen, het meevoeren en het opslaan van de edelherten. De minister heeft dan ook ten onrechte de kosten van het afschieten van de edelherten op hem verhaald. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, lag in de strekking van het besluit van 9 december 2008 niet besloten dat de edelherten zouden worden afgeschoten indien vangpogingen vruchteloos bleken. Voorts zijn de kosten voor het afschieten van de edelherten gemaakt ter bescherming van het algemene belang, zodat het niet redelijk is om deze kosten op hem te verhalen. Tot slot heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat de kosten die op hem worden verhaald exorbitant hoog zijn, aldus [appellant].
2.10.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het voor [appellant], mede gelet op de strekking van het besluit van 9 december 2008 waarin het vaste voornemen van de minister tot het ongedaan maken van overtreding van het in artikel 14, eerste lid, van de Ffw neergelegde uitzetverbod is neergelegd, duidelijk is geweest dat indien de verdovingsacties niet tot het gewenste resultaat zouden leiden tot afschot van de edelherten zou worden overgegaan en dat de kosten daarvan op [appellant] zouden worden verhaald. Het betoog van [appellant] dat uitsluitend kostenverhaal is aangezegd ten aanzien van het vangen, het meevoeren en het opslaan van de edelherten faalt dan ook.
In artikel 5:25 van Pro de Awb is neergelegd dat bestuursdwang en kostenverhaal als regel samengaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 december 2006 in zaak nr.
200510119/1) volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling dat voor het maken van een uitzondering onder meer aanleiding kan bestaan indien de aangeschrevene ten aanzien van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat niet is gebleken van dergelijke of andere bijzondere omstandigheden die ertoe nopen de kosten voor het afschieten van de edelherten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van [appellant] te laten komen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat [appellant] ten aanzien van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken, zodat het betoog dat de kosten voor het afschieten van de edelherten ter bescherming van het algemeen belang zijn gemaakt, reeds daarom faalt.
200510119/1) volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling dat voor het maken van een uitzondering onder meer aanleiding kan bestaan indien de aangeschrevene ten aanzien van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat niet is gebleken van dergelijke of andere bijzondere omstandigheden die ertoe nopen de kosten voor het afschieten van de edelherten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van [appellant] te laten komen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat [appellant] ten aanzien van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken, zodat het betoog dat de kosten voor het afschieten van de edelherten ter bescherming van het algemeen belang zijn gemaakt, reeds daarom faalt.
In de hoogte van de kosten heeft de rechtbank voorts terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat de minister van het uitgangspunt dat de overtreder betaalt, diende af te wijken. Hierbij is van belang dat de minister weliswaar de kosten van het afschieten van de edelherten op [appellant] zal verhalen, maar niet de kosten van het vangen van de edelherten en de kosten van de ambtelijke inzet, gemoeid bij het ongedaan maken van de overtreding van artikel 14, eerste lid, van de Ffw.
De stelling dat het bij de afschotacties op Terschelling in rekening gebrachte uurtarief van de jagers aanmerkelijk hoger is dan het uurtarief dat bij vang- en afschotacties elders in rekening is gebracht, ziet op de hoogte van de kosten. De hoogte van de kosten van de toepassing van bestuursdwang en de redelijkheid van het maken van die kosten, is ter beoordeling van de rechter die ingevolge artikel 5:26, derde lid, van de Awb, zoals deze bepaling ten tijde van belang gold, heeft te oordelen over een ingesteld verzet tegen een dwangbevel waarbij de kosten worden ingevorderd. De Afdeling is ter zake niet bevoegd.
Het betoog faalt.
2.11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Grimbergen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2011
581.