Uitspraak
201102602/1/V2.
Datum uitspraak: 12 april 2012
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen, van 17 februari 2011 in zaak nrs. 11/3029 en 11/3027 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de minister voor Immigratie en Asiel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2011 heeft de minister een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 17 februari 2011, verzonden op 21 februari 2011, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 28 februari 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2011, waar de minister, thans: de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Hetgeen de vreemdeling als grief 1 heeft aangevoerd en aan artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) voldoet, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, met dat oordeel volstaan.
2.2. De vreemdeling betoogt in grief 2 dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de in het besluit van 26 januari 2011 vermelde vertrektermijn van nul dagen in overeenstemming is met richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn). Daartoe voert de vreemdeling aan dat hem ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn een vertrektermijn van zeven tot dertig dagen had moeten worden gegund en dat de voorzieningenrechter, door te overwegen dat de minister in dit geval terecht van het toekennen van zodanige vertrektermijn heeft afgezien, nu hij de aanvraag als kennelijk ongegrond heeft afgewezen, niet heeft onderkend dat uit voormeld besluit niet blijkt dat deze in artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn genoemde uitzondering zich voordoet. Mitsdien is het in het besluit van 26 januari 2011 vervatte terugkeerbesluit in strijd met de Terugkeerrichtlijn, aldus de vreemdeling.
2.2.1. Ingevolge artikel 23, vierde lid, aanhef en onder h, van richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005 L 326; hierna: de Procedurerichtlijn) kunnen de lidstaten bepalen dat een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II voorrang krijgt of wordt versneld, indien de asielzoeker een hernieuwd asielverzoek heeft ingediend zonder ter zake doende nieuwe elementen met betrekking tot zijn bijzondere omstandigheden of de situatie in zijn land van herkomst.
Ingevolge artikel 28, tweede lid, voor zover thans van belang, kunnen de lidstaten in gevallen van ongegronde asielverzoeken, waarop een van de in artikel 23, vierde lid, aanhef en onder a en onder c tot en met o, vermelde omstandigheden van toepassing is, een asielverzoek als kennelijk ongegrond beschouwen, indien dit zo in de nationale wetgeving is omschreven.
Volgens punt 10 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn, voor zover thans van belang, verdient, zolang geen reden bestaat om aan te nemen dat dit de terugkeerprocedure ondermijnt, vrijwillige terugkeer de voorkeur boven gedwongen terugkeer en dient een termijn voor vrijwillig vertrek te worden toegekend.
Ingevolge artikel 3, vierde lid, wordt voor de toepassing van de Terugkeerrichtlijn onder "terugkeerbesluit" verstaan: de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, vaardigen de lidstaten, onverminderd de in de leden twee tot en met vijf vermelde uitzonderingen, een terugkeerbesluit uit tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt in een terugkeerbesluit een passende termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen vastgesteld, onverminderd de in het vierde lid bedoelde uitzonderingen.
Ingevolge het vierde lid kunnen de lidstaten, indien er een risico op onderduiken bestaat, of een aanvraag voor een verblijfsvergunning als kennelijk ongegrond dan wel frauduleus is afgewezen, dan wel indien de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, afzien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek, of een termijn toekennen die korter is dan zeven dagen.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, voor zover thans van belang, doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk 24 december 2010 aan deze richtlijn te voldoen.
Ingevolge artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, heeft de vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning, als bedoeld in artikel 28, terwijl bij of krachtens deze wet dan wel op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist.
Ingevolge artikel 61, eerste lid, dient de vreemdeling die niet of niet langer rechtmatig verblijf heeft Nederland uit eigen beweging te verlaten binnen de in artikel 62 bepaalde Pro termijn.
Ingevolge artikel 62, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, dient de vreemdeling, nadat zijn rechtmatig verblijf is geëindigd, Nederland uit eigen beweging binnen vier weken te verlaten.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder c, zoals dat luidde ten tijde van belang, dient, in afwijking van het eerste lid, de vreemdeling wiens aanvraag is afgewezen binnen een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen aantal dagen en die reeds eerder een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 28, heeft ingediend, Nederland onmiddellijk te verlaten.
Ingevolge artikel 3.110, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) zijn voor het onderzoek naar de aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van Pro de Vw 2000, in een Aanmeldcentrum acht dagen beschikbaar.
2.2.2. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen kan een particulier indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode, niet, niet tijdig of onjuist is geïmplementeerd, een rechtstreeks beroep doen op de bepalingen van die richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd (arrest van 19 januari 1982 in zaak 8/81, Becker, www.eur-lex.europa.eu).
Niet in geschil is dat de Nederlandse wetgever de Terugkeerrichtlijn ten tijde van het besluit van 26 januari 2011 niet had geïmplementeerd. Artikel 7, eerste en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn zijn onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd, zodat de vreemdeling zich met ingang van 25 december 2010 rechtstreeks op deze bepalingen kon beroepen.
2.2.3. De vreemdeling heeft eerder op 17 september 2008 een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Bij besluit van 16 september 2009 is deze aanvraag afgewezen. In dat besluit, dat thans in rechte vaststaat, is onder het kopje "Rechtsgevolgen van deze beschikking" vermeld, voor zover thans van belang, dat de afwijzing van de aanvraag de rechtsgevolgen heeft, opgesomd in artikel 45 van Pro de Vw 2000, hetgeen onder meer inhoudt dat de vreemdeling met ingang van de dag waarop de beroepstermijn is verstreken niet langer rechtmatig in Nederland verblijft. De vreemdeling dient Nederland uit eigen beweging voor het einde van de beroepstermijn te verlaten, bij gebreke waarvan hij kan worden uitgezet. Indien de vreemdeling tijdig beroep instelt tegen dit besluit, worden ingevolge artikel 82, eerste lid, van de Vw 2000 de genoemde rechtsgevolgen opgeschort.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 21 maart 2011 in zaak nr. 201100493/1/V3 (www.raadvanstate.nl), is in de meeromvattende beschikking de door de Terugkeerrichtlijn vereiste administratieve vaststelling vervat dat het verblijf van de derdelander onrechtmatig is of wordt en dat er een terugkeerverplichting is binnen de daarvoor vastgestelde termijn. Hetgeen in het besluit van 16 september 2009 onder het kopje "Rechtsgevolgen van deze beschikking" is vermeld, moet aldus worden opgevat dat bij dat besluit is vastgesteld dat het rechtmatig verblijf van de vreemdeling hier te lande is geëindigd en dat hem een vertrektermijn voor de duur van de beroepstermijn is gegund.
2.2.4. De onderhavige, op 18 januari 2011 door de vreemdeling ingediende aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is binnen de in artikel 3.110, eerste lid, van het Vb 2000 genoemde termijn van acht dagen bij eerder vermeld besluit van 26 januari 2011 afgewezen. In dat besluit is onder het kopje "Rechtsgevolgen van deze beschikking" vermeld, voor zover thans van belang, dat de afwijzing van de aanvraag de rechtsgevolgen heeft, opgesomd in artikel 45 van Pro de Vw 2000, hetgeen onder meer inhoudt dat de vreemdeling niet langer rechtmatig in Nederland verblijft. Voorts is daar vermeld dat het besluit tevens wordt aangemerkt als terugkeerbesluit in de zin van de Terugkeerrichtlijn en dat de vreemdeling Nederland onmiddellijk dient te verlaten, bij gebreke waarvan hij kan worden uitgezet. Ten slotte is vermeld dat uit artikel 82, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Vw 2000 volgt dat, indien de vreemdeling beroep instelt tegen het besluit, de genoemde rechtsgevolgen niet worden opgeschort.
2.2.5. De minister heeft ter zitting bij de Afdeling, onder verwijzing naar voormeld artikel 62, derde lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000, zoals dat luidde ten tijde van belang, primair betoogd dat, indien, zoals in het onderhavige geval, een vreemdeling bij de afwijzing van zijn eerdere aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd een vertrektermijn voor de duur van de beroepstermijn is gegund, die, gelet op artikel 69, eerste lid, van de Vw 2000, vier weken bedraagt, bij de afwijzing van een opvolgende aanvraag om verlening van zodanige verblijfsvergunning niet opnieuw een vertrektermijn hoeft te worden vastgesteld. Daarbij heeft de minister toegelicht dat voormeld artikelonderdeel weliswaar niet tot stand is gebracht met het oog op de implementatie van de Terugkeerrichtlijn, maar dat deze bepaling wel met die richtlijn strookt. Uit de Terugkeerrichtlijn kan volgens de minister niet worden afgeleid dat een eerder gegunde vertrektermijn, die voldoet aan de hoofdregel van artikel 7, eerste lid, en die ongebruikt is verstreken, haar betekenis verliest zodra een opvolgende aanvraag wordt ingediend. De Terugkeerrichtlijn verplicht niet om in die situatie een nieuw terugkeerbesluit, met een daarbij behorende vertrektermijn, uit te vaardigen. Dat betekent dat in dit geval aan toetsing aan artikel 7 van Pro de Terugkeerrichtlijn niet wordt toegekomen, zodat, anders dan de vreemdeling in de grief betoogt, van strijd met voormelde richtlijn geen sprake is, aldus de minister.
2.2.6. Anders dan de minister primair ter zitting bij de Afdeling heeft betoogd, brengt de omstandigheid dat de vreemdeling reeds bij de afwijzing van zijn eerste aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd een vertrektermijn is gegund die, gelet op de in artikel 69, eerste lid, van de Vw 2000 neergelegde termijn van vier weken voor het indienen van een beroepschrift, voldoet aan de hoofdregel van artikel 7, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn en dat is gesteld noch gebleken dat hij Nederland binnen die termijn uit eigen beweging heeft verlaten, niet met zich dat de minister bij de afwijzing van de onderhavige aanvraag om verlening van zodanige verblijfsvergunning niet opnieuw een terugkeerbesluit, met een daarbij behorende vertrektermijn, hoefde uit te vaardigen. Met zijn betoog gaat de minister eraan voorbij dat de vreemdeling, nadat met het afwijzende besluit van 16 september 2009 zijn rechtmatig verblijf hier te lande was beëindigd, als gevolg van het indienen van zijn - opvolgende - aanvraag op 18 januari 2011 opnieuw rechtmatig verblijf heeft gekregen, bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000. Nu uit artikel 3, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn volgt dat met het uitvaardigen van een terugkeerbesluit niet alleen een terugkeerverplichting binnen een daartoe, overeenkomstig artikel 7 van Pro de Terugkeerrichtlijn, gestelde termijn wordt opgelegd, doch hiermee in de eerste plaats, vóórdat tot het opleggen van die terugkeerverplichting kan worden overgegaan, wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard, was de minister gehouden bij de afwijzing van de op 18 januari 2011 door de vreemdeling ingediende aanvraag opnieuw vast te stellen dat diens rechtmatig verblijf, dat hij in afwachting van de beslissing op die aanvraag had, was geëindigd. De minister heeft niet onderkend dat onder deze omstandigheden een terugkeerbesluit niet achterwege kon blijven en dat hij niet, zonder eerst door uitvaardiging van een terugkeerbesluit vast te stellen dat het rechtmatig verblijf van de vreemdeling hier te lande was geëindigd, een vertrektermijn kon vaststellen.
2.2.7. Niettegenstaande het voorgaande heeft de minister, gelet op hetgeen in het besluit van 26 januari 2011 onder het kopje "Rechtsgevolgen van deze beschikking" is vermeld, zoals hiervoor onder 2.2.4 weergegeven, bij dat besluit tevens een terugkeerbesluit uitgevaardigd, waarbij hij heeft vastgesteld dat de vreemdeling niet langer rechtmatig in Nederland verblijft en hem te kennen heeft gegeven dat hij Nederland onmiddellijk dient te verlaten. Nu voormeld besluit is genomen na een eerder afwijzend besluit en dat besluit van gelijke strekking is als het eerdere afwijzende besluit, is ingevolge artikel 82, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, het rechtmatig verblijf van de vreemdeling hier te lande met ingang van 26 januari 2011 geëindigd. Dat brengt met zich dat het in het besluit van 26 januari 2011 vervatte terugkeerbesluit uitsluitend kan worden getoetst, voor zover het de daarbij opgelegde terugkeerverplichting binnen een daartoe gestelde termijn betreft. Mitsdien staat thans ter beoordeling of de ten aanzien van de vreemdeling vastgestelde vertrektermijn van nul dagen in overeenstemming is met artikel 7 van Pro de Terugkeerrichtlijn.
2.2.8. Zoals de vreemdeling ter toelichting op de grief terecht betoogt, blijkt uit het besluit van 26 januari 2011 niet dat in zijn geval zich een van de in artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn genoemde uitzonderingen voordoet. De minister heeft evenwel ter zitting bij de Afdeling subsidiair betoogd dat hij in dit geval de vertrektermijn op nul dagen heeft kunnen stellen, omdat hij de aanvraag van de vreemdeling als kennelijk ongegrond heeft afgewezen.
2.2.9. In het besluit van 26 januari 2011 is vermeld dat de minister de op 18 januari 2011 door de vreemdeling ingediende aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen met toepassing van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht heeft afgewezen. Aldus doet zich in dit geval de in artikel 23, vierde lid, onder h, van de Procedurerichtlijn genoemde omstandigheid voor dat de asielzoeker een hernieuwd asielverzoek heeft ingediend zonder ter zake doende nieuwe elementen met betrekking tot zijn bijzondere omstandigheden of zijn land van herkomst. Het subsidiaire betoog van de minister dat hieruit volgt dat hij het asielverzoek van de vreemdeling als kennelijk ongegrond heeft afgewezen en hij mitsdien, gelet op het bepaalde in artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn, de vertrektermijn op nul dagen heeft kunnen stellen, slaagt evenwel niet. Uit de memorie van toelichting bij het voorstel tot wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de Procedurerichtlijn (Kamerstukken II, 2006 07, 30 976, nr. 3, blz. 8) blijkt dat de wetgever ervoor heeft gekozen de facultatieve bepaling van artikel 28, tweede lid, van de Procedurerichtlijn niet in de nationale wetgeving te implementeren. Nu, zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie in het arrest van 21 oktober 2010, C-227/09, Accardo, punten 46 en 47, (www.curia.europa.eu) heeft overwogen, afwijkende bepalingen van een richtlijn, indien deze niet rechtsgeldig zijn omgezet, niet rechtstreeks kunnen worden ingeroepen tegen particulieren, heeft de minister, anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, niet op de grond dat hij de aanvraag van de vreemdeling als kennelijk ongegrond heeft afgewezen van het toekennen van een vertrektermijn van zeven tot dertig dagen kunnen afzien. De voorzieningenrechter heeft niet onderkend dat, zoals de vreemdeling terecht betoogt, het in het besluit van 26 januari 2011 vervatte terugkeerbesluit, gelet op het voorgaande, in strijd is met artikel 7 van Pro de Terugkeerrichtlijn.
De grief slaagt.
2.3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de voorzieningenrechter het beroep gericht tegen het in het besluit van 26 januari 2011 vervatte terugkeerbesluit ongegrond heeft verklaard. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Gelet op het vorenoverwogene zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het door de vreemdeling ingestelde beroep, voor zover gericht tegen dat terugkeerbesluit, gegrond verklaren en het besluit van 26 januari 2011 in zoverre vernietigen.
2.4. De minister voor Immigratie, Integratie en Asiel dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen, van 17 februari 2011 in zaak nr. 11/3027, voor zover de voorzieningenrechter het beroep, gericht tegen het in het besluit van 26 januari 2011 vervatte terugkeerbesluit, ongegrond heeft verklaard;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep in zoverre gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister voor Immigratie en Asiel van 26 januari 2011, kenmerk 0809.17.1214, voor zover dat ziet op het terugkeerbesluit;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. veroordeelt de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins de Vin en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Klinkers, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Klinkers
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2012
549.
Verzonden: 12 april 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser