Uitspraak
201100493/1/V3.
Datum uitspraak: 21 maart 2011
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Assen, van 6 januari 2011 in zaak nr. 10/43679 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de minister voor Immigratie en Asiel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2010 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 6 januari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 12 januari 2011, hoger beroep ingesteld. Tevens heeft zij daarbij de Afdeling verzocht haar schadevergoeding toe te kennen. Deze brief is aangehecht.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2011, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. E.J.P. Cats, advocaat te Emmen, en de minister, vertegenwoordigd door A. van de Burgt, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In haar enige grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank – door te overwegen dat de minister in haar geval niet was gehouden een afzonderlijk terugkeerbesluit te nemen, omdat zij eerder een afwijzende beschikking op haar asielaanvraag heeft ontvangen, in deze beschikking staat dat zij Nederland uit eigen beweging dient te verlaten voor het einde van de beroepstermijn en zij het hiertegen ingestelde beroep heeft ingetrokken – heeft miskend dat uit richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: de richtlijn) voortvloeit, dat de minister een terugkeerbesluit had moeten nemen. Nu de minister dit niet heeft gedaan, is de maatregel van bewaring in strijd met de richtlijn, aldus de vreemdeling.
Ter zitting heeft de vreemdeling nader toegelicht dat de richtlijn vanaf 24 december 2010 kan worden ingeroepen en dat de maatregel van bewaring daarom in elk geval vanaf die dag onrechtmatig is. Verder heeft zij naar voren gebracht dat zij tegen het onderdeel van de afwijzing van haar asielaanvraag, dat volgens de minister een terugkeerbesluit inhoudt, geen rechtsmiddel heeft kunnen aanwenden, nu het om de rechtsgevolgen van een meeromvattende beschikking gaat.
2.1.1. De richtlijn gaat over normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer ten aanzien van onderdanen van derde landen die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven. Niet in geschil is dat de vreemdeling, die naar eigen zeggen de Russische nationaliteit heeft en ten tijde van haar inbewaringstelling geen rechtmatig verblijf in Nederland had, onder de werkingssfeer van de richtlijn valt.
2.1.2. De minister heeft zich in zijn verweerschrift in hoger beroep en ter zitting primair op het standpunt gesteld dat artikel 59 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) noch artikel 15, eerste lid, van de richtlijn een terugkeerbesluit als dwingend vereiste voor het opleggen van een maatregel van bewaring voorschrijven.
2.1.3. Zoals de Afdeling in overweging 2.1.4 van de uitspraak van heden in zaak nr. 201100307/1/V3 (www.raadvanstate.nl) heeft overwogen, vloeit uit artikel 15 en Pro de systematiek van de richtlijn rechtstreeks voort dat een maatregel van bewaring, opgelegd aan een onderdaan van een derde land die illegaal in Nederland verblijft, behoudens de in artikel 6 van Pro de richtlijn vermelde uitzonderingsgevallen, uitsluitend mag worden opgelegd indien voorafgaand aan dan wel gelijktijdig met die maatregel een terugkeerbesluit is genomen.
2.1.4. De minister stelt zich in zijn verweerschrift in hoger beroep, zoals nader toegelicht ter zitting, subsidiair en onder verwijzing naar artikel 6, zesde lid, van de richtlijn, op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat een meeromvattende beschikking geldt als een terugkeerbesluit in de zin van de richtlijn. In de artikelen 27 en 45 van de Vw 2000 worden de rechtsgevolgen van een afwijzende beschikking op een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd vermeld, aldus de minister. Eén van de rechtsgevolgen van een zodanige afwijzende beschikking is de verplichting Nederland binnen de in artikel 62 van Pro de Vw 2000 gestelde termijn te verlaten, bij gebreke waarvan de bevoegdheid van de minister om de vreemdeling uit te zetten ontstaat. Deze rechtsgevolgen van een afwijzende beschikking moeten, aldus de minister, worden aangemerkt als een terugkeerbesluit. De minister verwijst in dit verband naar de memorie van toelichting bij het voorstel tot wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de richtlijn (Kamerstukken II 2009/10, 32 420, nr. 3).
2.1.5. Het terugkeerbesluit wordt in artikel 3, vierde lid, van de richtlijn als volgt gedefinieerd: "de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld".
In artikel 6, eerste lid, van de richtlijn staat dat de lidstaten, onverminderd de in de leden twee tot en met vijf vermelde uitzonderingen, een terugkeerbesluit uitvaardigen tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft.
In het zesde lid van artikel 6 staat Pro, voor zover thans van belang, dat de richtlijn niet belet dat het besluit inzake de beëindiging van het legaal verblijf tezamen met een terugkeerbesluit overeenkomstig de nationale wetgeving met één administratief of rechterlijk besluit of handeling kan worden genomen, onverminderd de procedurele waarborgen die zijn vervat in hoofdstuk III en in andere toepasselijke bepalingen van het communautair en het nationaal recht.
In artikel 7, eerste lid, van de richtlijn staat, voor zover thans van belang, dat in een terugkeerbesluit een passende termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen wordt vastgesteld, onverminderd de in de leden 2 en 4 bedoelde uitzonderingen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de richtlijn, voor zover thans van belang, wordt tegen een terugkeerbesluit een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar toegekend bij een bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit of bij een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd.
Ingevolge artikel 45, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, heeft de beschikking waarbij een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 28, wordt afgewezen van rechtswege tot gevolg dat de vreemdeling niet langer rechtmatig in Nederland verblijft tenzij een andere rechtsgrond voor rechtmatig verblijf van toepassing is en dat de vreemdeling Nederland uit eigen beweging dient te verlaten binnen de in artikel 62 gestelde Pro termijn, bij gebreke waarvan hij kan worden uitgezet.
In het voorstel van wet tot wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de richtlijn (Kamerstukken II 2009/10, 32 420, nr. 2) wordt, voor zover thans van belang, voorgesteld om in artikel 45, eerste lid de tekst "heeft van rechtswege tot gevolg" te vervangen door "geldt als terugkeerbesluit en heeft van rechtswege tot gevolg".
In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel (Kamerstukken II 2009/10, 32 420, nr. 3, blz. 14) staat dat met dit voorstel wordt beoogd buiten twijfel te stellen dat de meeromvattende beschikking, bedoeld in het eerste lid, geldt als terugkeerbesluit in de zin van de richtlijn.
2.1.6. Bij besluit van 8 september 2009 is de aanvraag van de vreemdeling om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd afgewezen. Niet in geschil is dat het tegen dit besluit ingestelde beroep op of omstreeks 6 juli 2010 is ingetrokken.
In het besluit van 8 september 2009 staat, onder punt 5, onder het kopje "Rechtsgevolgen van deze beschikking", voor zover thans van belang, het volgende:
"De afwijzing van de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel heeft de gevolgen als opgesomd in artikel 45 van Pro de Vreemdelingenwet. Dat houdt onder meer in dat betrokkene, met ingang van de dag waarop de beroepstermijn is verstreken, niet langer rechtmatig in Nederland verblijft. Betrokkene dient Nederland uit eigen beweging te verlaten voor het einde van de beroepstermijn. Bij gebreke hiervan kan hij worden uitgezet. […] Indien betrokkene tijdig beroep instelt tegen dit besluit […] worden ingevolge artikel 82 van Pro de Vreemdelingenwet de hier genoemde rechtsgevolgen echter opgeschort."
2.1.7. De afwijzing van een asielaanvraag heeft, behoudens uitzonderingen, ingevolge artikel 45 van Pro de Vw 2000 van rechtswege tot gevolg dat het rechtmatig verblijf van de betrokken vreemdeling eindigt en dat hij Nederland binnen de in artikel 62 van Pro de Vw 2000 gestelde termijn dient te verlaten. In een besluit tot afwijzing van een asielaanvraag wordt een vreemdeling van deze rechtsgevolgen in kennis gesteld. Daarbij wordt onder meer aangegeven vanaf wanneer het verblijf in Nederland onrechtmatig wordt en welke termijn de betrokken vreemdeling wordt gegund om zelfstandig te vertrekken.
Aldus is in de meeromvattende beschikking de door de richtlijn vereiste administratieve vaststelling vervat dat het verblijf van de derdelander onrechtmatig is of wordt en dat er een terugkeerverplichting is. Nu de vreemdeling voorts in de procedure gericht tegen het besluit op een asielaanvraag de juistheid van de vaststelling van de rechtsgevolgen van dat besluit aan de orde kan stellen, bestaat geen grond om aan te nemen dat van een doeltreffend rechtsmiddel, als bedoeld in 13, eerste lid, van de richtlijn, geen sprake is.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat na een afwijzend besluit op de asielaanvraag, ook als vóór het verstrijken van de implementatietermijn tot die afwijzing is besloten, geen afzonderlijk terugkeerbesluit meer behoeft te worden genomen.
In dit geval behoefde de rechtbank evenwel niet aan deze beoordeling toe te komen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de in overweging 2.1.3 vermelde uitspraak van heden, is het nemen van een terugkeerbesluit in een geval als dat van de vreemdeling, waarbij de implementatietermijn van de richtlijn ten tijde van de inbewaringstelling nog niet was verstreken, geen voorwaarde voor het kunnen opleggen of voortzetten van de maatregel van bewaring.
2.1.8. De grief faalt.
2.2. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.3. Het verzoek om schadevergoeding dient reeds hierom te worden afgewezen.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Dokkum
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2011
480.
Verzonden: 21 maart 2011
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser