Uitspraak
201109489/1/A3.
Datum uitspraak: 13 juni 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Vlissingen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 4 augustus 2011 in zaak nr. 11/231 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Vlissingen.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2010 heeft de burgemeester de aan [appellant] verleende vergunning ten behoeve van de exploitatie van [coffeeshop], gelegen aan de [locatie] te Vlissingen, ingetrokken.
Bij besluit van 16 februari 2011 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 augustus 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 9 september 2011.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 26 april 2012 ter zitting gevoegd behandeld met zaak 201109779/1/A3, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.K. Fluit, advocaat te Middelburg, en de burgemeester, vertegenwoordigd door E. Peters en A. Bouziani-Akdim, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob) kunnen bestuursorganen voor zover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
Ingevolge het tweede lid wordt, voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
Ingevolge het derde lid wordt, voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder b, betreft, de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder a, staat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan.
Ingevolge het vijfde lid vindt de weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
Ingevolge het zesde lid hebben bestuursorganen eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
Ingevolge het zevende lid, eerste volzin, kan het bestuursorgaan, voorzover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, kan een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester, voor zover het een krachtens het tweede lid aangewezen bedrijf betreft, worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, worden op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Veiligheid en Justitie bij algemene maatregel van bestuur inrichtingen of bedrijven aangewezen ten aanzien waarvan het wenselijk is dat, voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, door het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) een advies kan worden uitgebracht.
Ingevolge artikel 26 kan Pro de officier van justitie die beschikt over gegevens die er op duiden dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die reeds gepleegd zijn of, naar redelijkerwijs op grond van feiten of omstandigheden kan worden vermoed, gepleegd zullen worden, het bestuursorgaan of de aanbestedende dienst wijzen op de wenselijkheid het Bureau om een advies te vragen.
Ingevolge artikel 2:23, aanhef en onder a, van de Algemene plaatselijke verordening Vlissingen 2009 (hierna: de Apv) wordt verstaan onder horecabedrijf: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Onder een horecabedrijf worden in ieder geval verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, afhaalrestaurant, discotheek, buurthuis of clubhuis alsmede een bij dit horecabedrijf behorend terras en de andere aanhorigheden.
Ingevolge artikel 2:24, eerste lid, is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
2.1.1. In de Beleidslijn Wet bibob van de gemeente Vlissingen uit 2009 is onder meer vermeld dat bij bestaande vergunningen op het aandachtspunt coffeeshops tot een bibob-intake en screening zal worden overgegaan, indien naar het oordeel van het bestuursorgaan feiten of omstandigheden duiden op het bestaan van een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet bibob.
Verder is in deze beleidslijn vermeld dat, als de officier van justitie op grond van artikel 26 van Pro de Wet bibob gebruik maakt van zijn zogenoemde tipfunctie, het bestuursorgaan in beginsel een bibob-intake zal toepassen en vervolgens om advies zal vragen aan het Bureau. Over de invulling van de tipfunctie zal regelmatig overleg plaatsvinden in het lokale driehoeksoverleg, aldus de beleidslijn.
2.2. Bij brief van 28 september 2009 heeft de plaatsvervangend hoofdofficier van justitie van het parket Middelburg de burgemeester naar aanleiding van het lokale driehoeksoverleg van 17 september 2009 medegedeeld dat [appellant] meermalen is veroordeeld in verband met hennepteelt. De burgemeester heeft naar aanleiding van die brief bij het Bureau een verzoek om een advies ingediend. Bij brief van 9 oktober 2009 heeft hij [appellant] hiervan op de hoogte gesteld.
2.3. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 24 juni 2010 heeft de burgemeester het advies van het Bureau van 4 december 2009 (hierna: het advies) ten grondslag gelegd. Op grond van het advies is de burgemeester tot de conclusie gekomen dat ernstig gevaar bestaat dat de verleende exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet bibob. De burgemeester heeft in aanmerking genomen veroordelingen van [appellant] wegens het kweken van hennep in de periode van 1997 tot en met 2007 en een veroordeling wegens het medeplegen van uitvoer van softdrugs naar Engeland in de periode van 1 april 2001 tot en met 28 januari 2003. Verder heeft [appellant] in strijd met belastingwetgeving over de jaren 2003 tot en met 2006 geen aangifte inkomstenbelasting gedaan en zijn in dat verband door de Belastingdienst aan hem navorderingsaanslagen en verzuimboetes opgelegd. Ook heeft de Belastingdienst over het jaar 2003 een vergrijpboete opgelegd, omdat volgens deze dienst aan de zijde van [appellant] opzet in het spel was. De burgemeester heeft het onderzoek en advies van het Bureau zorgvuldig geacht en heeft de aan [appellant] verleende exploitatievergunning ingetrokken.
2.4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester op goede gronden de inhoud van de brief van 28 september 2009 van de plaatsvervangend hoofdofficier van justitie van het parket Middelburg kunnen opvatten als een aanwijzing in de zin van artikel 26 van Pro de Wet bibob en op basis daarvan een advies aan het Bureau kunnen vragen. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de burgemeester zich er voldoende van heeft vergewist dat het advies op zorgvuldige wijze is tot stand gekomen. De bevindingen van het Bureau kunnen volgens de rechtbank de conclusie dragen dat ernstig gevaar bestaat dat de verleende exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet bibob. De burgemeester heeft naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid de verleende exploitatievergunning kunnen intrekken.
2.5. [appellant] betoogt dat de burgemeester niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de exploitatievergunning in te trekken met toepassing van de Wet bibob. Daartoe voert hij aan dat de burgemeester niet bevoegd was advies te vragen aan het Bureau. De rechtbank is er volgens [appellant] in dat verband ten onrechte aan voorbijgegaan dat de burgemeester in 2008 onrechtmatig gebruik heeft gemaakt van van de polite Zeeland verkregen informatie over zijn strafrechtelijk verleden. De brief van 28 september 2009 kan niet worden beschouwd als een aanwijzing in de zin van artikel 26 van Pro de Wet bibob, nu de burgemeester deze zogenoemde "tip" zelf heeft uitgelokt en daarin de Wet bibob in het geheel niet wordt vermeld. Verder voert [appellant] aan dat het advies, omdat dit lange tijd voor hem geheim is gehouden, niet als basis mag dienen voor de intrekking van de exploitatievergunning. Voorts heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat veroordelingen voor strafbare feiten die direct te relateren zijn aan de bevoorrading van zijn coffeeshop, geen reden mogen vormen voor intrekking van de vergunning. De door hem gekweekte hennep was alleen bestemd voor verkoop in de coffeeshop overeenkomstig de voorwaarden van het gedoogbeleid. [appellant] wijst er voorts op dat de veroordelingen destijds bij de vergunningverlening al deels bekend waren en toen geen reden vormden deze niet te verlenen. De rechtbank heeft volgens [appellant] verder ten onrechte overwogen dat de burgemeester ook veroordelingen die teruggaan tot 1998 bij de besluitvorming heeft mogen betrekken, nu dergelijke veroordelingen niet meer in de justitiële registraties vermeld hadden mogen worden. [appellant] bestrijdt verder dat ernstig gevaar bestaat dat de vergunning zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten. Hij heeft zich na 2007 niet meer met het kweken van hennep beziggehouden. Het hem verweten handelen in strijd met de belastingwetgeving is volgens [appellant] inmiddels ruimschoots gecompenseerd door het feit dat hij al jaren aan zijn verplichtingen voldoet. De rechtbank heeft naar zijn oordeel voorts het beroep op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte verworpen en de intrekking van de exploitatievergunning ten onrechte niet disproportioneel geacht. De burgemeester had in dit geval kunnen volstaan met het verbinden van voorwaarden aan de vergunning, aldus [appellant].
2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 20 juli 2011 en 18 juli 2007 in onderscheidenlijk zaak nrs.
200909931/1/H3en
200606025/1), mag een bestuursorgaan, gelet op de deskundigheid van het Bureau, in beginsel van het advies uitgaan. Dit neemt niet weg dat het bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen, dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval, indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden, in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
200909931/1/H3en
200606025/1), mag een bestuursorgaan, gelet op de deskundigheid van het Bureau, in beginsel van het advies uitgaan. Dit neemt niet weg dat het bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen, dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval, indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden, in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
2.5.2. De Wet bibob en de door de burgemeester gehanteerde beleidslijn bieden naar het oordeel van de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de burgemeester naar aanleiding van de brief van 28 september 2009 geen advies had mogen vragen aan het Bureau. Ook anderszins bestonden daarvoor geen aanknopingspunten. De stelling van [appellant] dat de burgemeester een tip zou hebben uitgelokt, is niet aan de hand van enig bewijs toegelicht, daargelaten de relevantie van die stelling. Voorts is niet gebleken dat de burgemeester het advies heeft gevraagd, of het Bureau onderzoek heeft verricht voor een ander doel dan dat, waartoe de Wet bibob is vastgesteld, namelijk het voorkomen dat overheidsorganen onbewust en ongewild door vergunningen te verlenen, subsidie te geven of een overheidsopdracht te gunnen, criminele activiteiten faciliteren.
2.5.3. Uit de stukken blijkt dat [appellant] in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze op het voornemen van de burgemeester tot intrekking van de exploitatievergunning naar voren te brengen. Omdat hij van deze gelegenheid gebruik wilde maken, is hem tevens op 2 maart 2010 de gelegenheid geboden het advies in te zien. Hij heeft zich derhalve gedurende de hele procedure kunnen verdedigen tegen de inhoud daarvan. Gelet daarop bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor het oordeel dat [appellant] door beperkte mogelijkheid van inzage in het advies op ontoelaatbare wijze in zijn verweermogelijkheden is geschaad en dat het advies om die reden niet als basis zou mogen dienen voor de intrekking van de exploitatievergunning.
2.5.4. Niet in geschil is dat [appellant] strafbare feiten heeft gepleegd die verband houden met het kweken van hennep en dat hij betrokken is geweest bij het uitvoeren van softdrugs naar Engeland. Voorts is evenmin in geschil dat hij heeft gehandeld in strijd met belastingwetgeving. Bij de overtredingen op grond van de Opiumwet zijn in totaal 2.312 hennepplanten in beslag genomen met ruim zeven kilo softdrugs. Het gedoogbeleid heeft alleen betrekking op de verkoop van softdrugs en op het in dat verband in beperkte mate in voorraad hebben van drugs. De overtredingen vallen dan ook naar hun aard of wegens de hoeveelheden softdrugs die daarbij betrokken waren, buiten de grenzen van dat beleid. De stelling van [appellant] dat de door hem gekweekte hennep alleen was bestemd voor verkoop in de coffeeshop overeenkomstig de voorwaarden van het gedoogbeleid, kan hem dan ook reeds daarom niet baten. Bovendien is [appellant] in verband gebracht met het uitvoeren van softdrugs naar Engeland.
2.5.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 8 juli 2009 zaak nr.
200808942/1/H3), ontleent het Bureau zijn gegevens aan justitiële registraties en wordt de vermelding van strafbare feiten in die justitiële registraties na een bepaald tijdsverloop verwijderd. Na ommekomst van evenbedoeld tijdsverloop wordt een op zichzelf staand strafbaar feit derhalve niet in het onderzoek door het Bureau betrokken. Nu ten tijde in geding de veroordelingen vanaf 1998 in de registers waren vermeld, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de burgemeester deze veroordelingen niet heeft mogen betrekken bij zijn besluitvorming. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken dat bij de besluitvorming veroordelingen zijn betrokken die op dat moment niet meer in de justitiële registraties hadden mogen worden vermeld. De stelling van [appellant] dat de veroordelingen destijds bij de vergunningverlening deels al bekend waren en toen geen reden vormden de exploitatievergunning niet te verlenen, kan hem evenmin baten, nu slechts één veroordeling van vóór de datum van vergunningverlening dateert en de burgemeester voor die vergunningverlening geen advies heeft gevraagd aan het Bureau, zodat de veroordeling toentertijd niet bij de besluitvorming is betrokken.
200808942/1/H3), ontleent het Bureau zijn gegevens aan justitiële registraties en wordt de vermelding van strafbare feiten in die justitiële registraties na een bepaald tijdsverloop verwijderd. Na ommekomst van evenbedoeld tijdsverloop wordt een op zichzelf staand strafbaar feit derhalve niet in het onderzoek door het Bureau betrokken. Nu ten tijde in geding de veroordelingen vanaf 1998 in de registers waren vermeld, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de burgemeester deze veroordelingen niet heeft mogen betrekken bij zijn besluitvorming. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken dat bij de besluitvorming veroordelingen zijn betrokken die op dat moment niet meer in de justitiële registraties hadden mogen worden vermeld. De stelling van [appellant] dat de veroordelingen destijds bij de vergunningverlening deels al bekend waren en toen geen reden vormden de exploitatievergunning niet te verlenen, kan hem evenmin baten, nu slechts één veroordeling van vóór de datum van vergunningverlening dateert en de burgemeester voor die vergunningverlening geen advies heeft gevraagd aan het Bureau, zodat de veroordeling toentertijd niet bij de besluitvorming is betrokken.
2.5.6. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de in het advies vermelde bevindingen de conclusie van de burgemeester dragen dat ernstig gevaar bestaat dat de verleende exploitatievergunning door [appellant] mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet bibob. De enkele omstandigheid dat [appellant] na 2007 niet meer is veroordeeld voor overtreding van de Opiumwet en de Belastingdienst na 2006 geen navorderingsaanslagen en boetes meer heeft opgelegd, leidt niet tot een ander oordeel.
Voorts bestaat voldoende samenhang tussen de activiteiten waartoe deze vergunning strekt en de strafbare feiten waarmee [appellant] in verband wordt gebracht, omdat een dergelijke vergunning het plegen van deze strafbare feiten kan faciliteren. Gelet op de hoeveelheid strafbare feiten waarmee [appellant] in verband kan worden gebracht, alsmede op de aard en de ernst daarvan, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot intrekking van de exploitatievergunning. Voorts is niet gebleken dat de burgemeester in vergelijkbare gevallen niet is overgegaan tot intrekking van de exploitatievergunning. Van een schending van het gelijkheidsbeginsel is de Afdeling dan ook niet gebleken.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. P. van Dijk en mr. J.E.M. Polak, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2012
176-597.