Uitspraak
201112614/1/A2.
Datum uitspraak: 29 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], wonend te [woonplaats], gemeente Kollumerland en Nieuwkruisland,
2. de raad van de gemeente Kollumerland en Nieuwkruisland,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 2 november 2011 in zaak nr. 10/1352 in het geding tussen:
[appellante sub 1]
en
de raad.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 februari 2007 heeft de raad een verzoek van [appellante sub 1] om vergoeding van planschade afgewezen.
Bij besluit van 8 juni 2010 heeft de raad het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek gehandhaafd.
Bij uitspraak van 2 november 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 juni 2010 vernietigd, aan [appellante sub 1]
€ 5.000,00 ter vergoeding van planschade toegekend en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2011, en de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 december 2011, hoger beroep ingesteld. [appellante sub 1] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 16 januari 2012. De raad heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 5 januari 2012.
[appellante sub 1] en de raad hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2012, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. T.A.P. Langhout, vergezeld van [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door S. van der Heide, werkzaam bij de gemeente Kollumerland en Nieuwkruisland, vergezeld van mr. J.H.J. van Erk, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, kent de raad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan of een besluit omtrent vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2.1.1. Bij de beoordeling van een aanvraag om vergoeding van planschade dient te worden onderzocht of zich een wijziging van het planologische regime heeft voorgedaan waardoor de verzoeker in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel, waarvan gesteld wordt dat die schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het oude planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten, kan grond bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
2.2. [appellante sub 1] is eigenaar van het perceel met bedrijfswoning aan de [locatie a] in [plaats]. Op het perceel wordt een paardenpension geëxploiteerd. Zij heeft samen met wijlen haar echtgenoot verzocht om vergoeding van planschade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van een aantal planologische maatregelen ten aanzien van de aan de overzijde van de weg gelegen percelen aan de [locatie b] (hierna: de percelen).
2.3. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" waren de percelen bestemd voor "Agrarische doeleinden" zonder bebouwingsvlak.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder z, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" wordt in deze voorschriften verstaan onder agrarisch bedrijf:
- een veehouderij-, akkerbouw- of tuinbouwbedrijf, dat geheel of nagenoeg geheel is gebonden aan de bewerking en/of beweiding van cultuurgrond;
- (…);
onder een tuinbouwbedrijf wordt mede verstaan: een boomkwekerij, een bloemen-, kruiden-, bloembollen- en een knollenkwekerij.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, zijn de gronden, op de kaart aangewezen voor agrarische doeleinden categorie G en A, bestemd voor de bewerking en/of beweiding van cultuurgrond alsmede voor de uitoefening van een:
a. grondgebonden agrarisch bedrijf, indien het bebouwingsvlak van de letteraanduiding "G" is voorzien;
b. agrarisch bedrijf, indien het bebouwingsvlak van de letteraanduiding "A" is voorzien;
met de daarbij behorende bedrijfsgebouwen, bedrijfswoningen, bijgebouwen, andere bouwwerken en andere werken.
Ingevolge het tweede lid, onder a, mag bebouwing, met uitzondering van erfafscheidingen, uitsluitend binnen de op de kaart aangegeven bebouwingsvlakken worden gebouwd.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, zijn de gronden, op de kaart aangewezen voor agrarische doeleinden, categorie K, bestemd voor de kwekerij, met de daarbij behorende bedrijfsgebouwen, kassen, bedrijfswoningen, andere bouwwerken, andere werken en erven.
2.4. Bij besluit van 26 juni 1990 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kollumerland en Nieuwkruisland met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling en bouwvergunning verleend ten behoeve van het oprichten van een bedrijfsgebouw op de percelen.
Bij besluit van 18 mei 1995 heeft het college met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling en bouwvergunning verleend ten behoeve van het oprichten van een woning op de percelen.
Op 18 juni 1998 heeft de raad de "voorschriften bestemmingsplan Buitengebied partiële herziening" vastgesteld. Deze zijn op of omstreeks 22 april 1999 in werking getreden. Ingevolge het herziene bestemmingsplan zijn de percelen bestemd voor "Agrarische doeleinden, categorie K, kwekerij".
Bij besluit van 17 april 2001 heeft het college met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling en bouwvergunning verleend ten behoeve van het oprichten van een garage/werkplaats, werktuigenberging en kas op de percelen.
2.5. Bij besluit van 24 januari 2008 heeft de raad de afwijzing van het verzoek van [appellante sub 1] om vergoeding van planschade in bezwaar gehandhaafd. De raad heeft zich hierbij gebaseerd op een advies van de SAOZ van september 2006, een herzien advies van juli 2007 en een aanvullend advies van november 2007, waarin is geconcludeerd dat de planologische maatregelen niet hebben geleid tot een planologisch nadeliger positie waaruit op grond van artikel 49 van Pro de WRO vergoedbare planschade voortvloeit. De SAOZ heeft in het door [appellante sub 1] overgelegde deskundigenrapport van mr. T.A.P. Langhout van 6 juli 2007 geen aanleiding gezien haar conclusie te wijzigen.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 4 november 2009 in zaak nr.
200901254/1/H2overwogen dat de in de adviezen van de SAOZ verrichte planvergelijking op een aantal punten onjuist is. Ten aanzien van vier planologische wijzigingen is de SAOZ eraan voorbijgegaan dat die wijzigingen ertoe leiden dat het gebruik van de percelen wordt geïntensiveerd. De Afdeling heeft geoordeeld dat de raad door die adviezen aan de afwijzing van het planschadeverzoek ten grondslag te leggen, in strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft gehandeld. De Afdeling heeft het besluit van 24 januari 2008 vernietigd.
200901254/1/H2overwogen dat de in de adviezen van de SAOZ verrichte planvergelijking op een aantal punten onjuist is. Ten aanzien van vier planologische wijzigingen is de SAOZ eraan voorbijgegaan dat die wijzigingen ertoe leiden dat het gebruik van de percelen wordt geïntensiveerd. De Afdeling heeft geoordeeld dat de raad door die adviezen aan de afwijzing van het planschadeverzoek ten grondslag te leggen, in strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft gehandeld. De Afdeling heeft het besluit van 24 januari 2008 vernietigd.
Vervolgens heeft de raad de SAOZ gevraagd om opnieuw en met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling advies uit te brengen over het verzoek om vergoeding van planschade. De SAOZ heeft in het herziene advies van mei 2010 geconcludeerd dat de planologische mutaties weliswaar steeds hebben geleid tot een uitbreiding van de bouwmogelijkheden en daarmee gepaard gaande toename van de gebruiksintensiteit ter plaatse, maar dat in alle redelijkheid niet gesteld kan worden dat deze planologische mutaties - per afzonderlijke maatregel beoordeeld - geleid hebben tot een voor [appellante sub 1] nadeliger planologische situatie waaruit een waardevermindering van haar onroerende zaak is voortgevloeid. Daarbij heeft de SAOZ betrokken de tussenliggende bebouwingsmogelijkheden, de grote onderlinge afstand, de drukke tussenliggende weg, het bij één mutatie ook ontstaan van enig voordeel alsmede de ligging en aard van het bedrijfsobject van [appellante sub 1]. Bij besluit van 8 juni 2010 heeft de raad, in navolging van dit advies van de SAOZ, het bezwaar opnieuw gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard alsmede de afwijzing van het verzoek om vergoeding van planschade gehandhaafd.
2.6. De rechtbank heeft overwogen dat het vrijstellingsbesluit van 26 juni 1990 ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied" niet heeft geleid tot een toename van de gebruiksintensiteit van de percelen. Het vrijstellingsbesluit van 18 mei 1995 heeft ten opzichte van het besluit van 26 juni 1990 evenmin geleid tot een toename van de gebruiksintensiteit van de percelen. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de partiële herziening van het bestemmingsplan wel heeft geleid tot een significante toename van de gebruiksintensiteit op de percelen, aangezien die herziening voorzag in kwekerijactiviteiten op de gehele percelen en, ook wat betreft de maatvoering, meer bebouwingsmogelijkheden gaf (bedrijfsgebouwen, kassen en bedrijfswoningen) dichterbij het perceel van [appellante sub 1]. De rechtbank is van oordeel dat alleen de partiële herziening van het bestemmingsplan heeft geleid tot significante planschade voor [appellante sub 1]. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de raad niet aannemelijk gemaakt dat de schade, alle relevante omstandigheden in aanmerking nemend, per saldo toch op nihil gesteld moet worden. De rechtbank heeft het beroep van [appellante sub 1] om die reden gegrond verklaard en het besluit van 8 juni 2010 vernietigd. Aangezien ook [appellante sub 1] er niet in is geslaagd om de door haar gestelde schade van bijna € 24.000,00 aannemelijk te maken, heeft de rechtbank in het kader van een finale geschilbeslechting de aan [appellante sub 1] toekomende planschadevergoeding in goede justitie vastgesteld op € 5.000,00.
2.7. [appellante sub 1] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de raad door het niet toekennen van een schadevergoeding de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2009 niet in acht heeft genomen. Anders dan [appellante sub 1] stelt, is in die uitspraak niet vastgesteld dat als gevolg van de toegenomen gebruiksintensiteit planologisch nadeel is opgetreden en dat de raad met inachtneming hiervan de schadevergoeding dient toe te kennen. De Afdeling heeft deze punten ter beoordeling gelaten aan de raad die een nieuw besluit op het bezwaar diende te nemen.
2.8. [appellante sub 1] betoogt - samengevat - dat de rechtbank voorbijgegaan is aan een aantal onjuistheden dat aan het door de raad overgenomen advies van de SAOZ van mei 2010 kleeft. Zij voert aan dat bij de planvergelijking in dit advies ten onrechte de afstand tussen haar bedrijfswoning en de bebouwing op de percelen bepalend geacht is, omdat daarbij geen rekening is gehouden met de invloed die de ontsluitingsweg alsmede de stalling buiten van producten hebben op haar woongenot in de voortuin. [appellante sub 1] voert voorts aan dat de SAOZ ten onrechte de tussenliggende weg heeft meegewogen en als zeer druk heeft aangemerkt. Verder heeft de SAOZ niet onderkend dat de tussenliggende, afschermende bebouwing met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, aangezien ter plaatse een ontsluitingsweg, een parkeerterrein en terrein voor stalling van producten aanwezig zijn. Zij voert verder aan dat de SAOZ ten onrechte van belang heeft geacht dat haar woning een bedrijfswoning is. Volgens [appellante sub 1] had de SAOZ tot de conclusie dienen te komen dat het voordeel van het wegvallen van de bebouwingsmogelijkheden als gevolg van de partiële herziening van het bestemmingsplan niet in verhouding staat tot de verzwaring van het gebruiksregime als gevolg van die herziening. De SAOZ heeft in de planvergelijking ten onrechte de invloed van kerstdennen in het tussenliggende gebied en het vervallen van de functie van tuincentrum ten gevolge van de herziening betrokken, aldus [appellante sub 1].
De raad betoogt - samengevat - dat de rechtbank niet althans onvoldoende haar voormeld oordeel heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft volgens de raad miskend dat de in het herziene advies van de SAOZ van mei 2010 verrichte planvergelijking ten aanzien van de partiële herziening van het bestemmingsplan ten opzichte van het besluit van 18 mei 1995 juist is en dat hij dit advies aan het besluit van 8 juni 2010 ten grondslag mocht leggen. In dit advies is geconstateerd dat de partiële herziening van het bestemmingsplan zowel tot enig nadeel als tot enig voordeel heeft geleid. Gelet hierop en een aantal nader genoemde omstandigheden heeft de herziening volgens de SAOZ niet tot een waardedaling van de bedrijfswoning van [appellante sub 1] geleid. Volgens de raad is de rechtbank hieraan voorbijgegaan.
2.8.1. De SAOZ heeft in haar advies van mei 2010 geconcludeerd dat de planologische mutaties weliswaar steeds hebben geleid tot een uitbreiding van de bouwmogelijkheden en daarmee gepaard gaande toename van de gebruiksintensiteit ter plaatse, maar dat in alle redelijkheid niet gesteld kan worden dat deze planologische mutaties - per afzonderlijke maatregel beoordeeld - geleid hebben tot een voor [appellante sub 1] nadeliger planologische situatie waaruit een waardevermindering van haar onroerende zaak is voortgevloeid. Daarbij heeft de SAOZ een aantal factoren betrokken. De SAOZ heeft, anders dan [appellante sub 1] betoogt, bij de planvergelijking terecht van belang geacht dat de onroerende zaak van [appellante sub 1] een agrarisch bedrijf met bedrijfswoning betreft, omdat de waardegevoeligheid van een bedrijfswoning voor aspecten als uitzicht, geluid en privacy minder groot is dan bij een burgerwoning het geval is. Bij een burgerwoning staat het wonen en het genot daarvan voorop en bij een bedrijfswoning is het woongenot weliswaar niet onbelangrijk, maar ondergeschikt aan de bedrijfsfunctie waartoe het pand dient. Dat de SAOZ in haar advies niet specifiek is ingegaan op de invloed van de ontsluitingsweg en stallingsruimte op het woongenot in de voortuin van [appellante sub 1], is in het licht van het vorenstaande alsmede het gegeven dat in het advies van de SAOZ de omgeving van de bedrijfswoning is betrokken, evenmin een grond voor het oordeel dat dit advies onjuist is. Anders dan [appellante sub 1] betoogt, heeft de SAOZ eveneens terecht van belang geacht dat door de partiële herziening van het bestemmingsplan meer bebouwing mogelijk geworden is die ook tot een toename van de gebruiksintensiteit van de percelen heeft geleid, maar dat daar tegenover staat dat de herziening ook voordelen heeft opgeleverd voor [appellante sub 1]. Zo zijn ter plaatse geen sleufsilo's, veldschuur en bouwwerken ten behoeve van bovengrondse leidingen, waaronder elektriciteitsmasten, meer toegelaten. De SAOZ heeft in de planvergelijking betrokken dat het effect van deze bebouwingsmogelijkheden, door de kortere afstand en de (gedeeltelijk) grote hoogte daarvan, het zicht al zodanig kon beperken, dat niet gesteld kan worden dat het uitzicht vanuit de bedrijfswoning van [appellante sub 1] in relevante mate is verslechterd als gevolg van de herziening van het bestemmingsplan. Daarnaast dient volgens de SAOZ niet uit het oog te worden verloren dat op de percelen onder meer kerstdennen gekweekt zouden kunnen worden, waardoor de bebouwing voor [appellante sub 1] geheel uit het zicht zou kunnen verdwijnen. [appellante sub 1] wordt niet gevolgd in haar betoog dat het advies van de SAOZ op dit punt onjuist is. De door [appellante sub 1] genoemde uitspraken van 23 maart 2011 en 29 september 2010 in zaken nrs.
201006292/1/H2en
201001775/1/H2hebben geen betrekking op de specifieke situatie van een kwekerij. Zij bieden dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de SAOZ de invloed van de kerstdennen niet heeft kunnen betrekken in de planvergelijking op de wijze zoals zij dat heeft gedaan. Voorts is de feitelijke situatie dat aan de wegzijde van de percelen een ontsluitingsweg, een parkeerterrein en een showterrein is aangelegd, onvoldoende voor het oordeel dat de mogelijkheid daar tot tussenliggende afschermende bebouwing reeds na de eerste planologische wijziging ten gevolge van het vrijstellingsbesluit van 26 juni 1990 met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. Het betoog van [appellante sub 1] faalt in zoverre.
201006292/1/H2en
201001775/1/H2hebben geen betrekking op de specifieke situatie van een kwekerij. Zij bieden dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de SAOZ de invloed van de kerstdennen niet heeft kunnen betrekken in de planvergelijking op de wijze zoals zij dat heeft gedaan. Voorts is de feitelijke situatie dat aan de wegzijde van de percelen een ontsluitingsweg, een parkeerterrein en een showterrein is aangelegd, onvoldoende voor het oordeel dat de mogelijkheid daar tot tussenliggende afschermende bebouwing reeds na de eerste planologische wijziging ten gevolge van het vrijstellingsbesluit van 26 juni 1990 met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. Het betoog van [appellante sub 1] faalt in zoverre.
De SAOZ is in haar herziene advies van mei 2010 evenwel ten onrechte ervan uitgegaan dat voor zover verkoopactiviteiten als die van een tuincentrum op basis van de eerdere vrijstelling mogelijk gemaakt waren, niet op basis van die vrijstelling mochten worden voortgezet. De SAOZ heeft voorts ten onrechte tegenover de toename van de gebruiksintensiteit gesteld dat tussen de bebouwing op de percelen en de onroerende zaak van [appellante sub 1] een drukke weg is gelegen, aangezien die drukke weg ook al onder de oude situatie aanwezig was. Verder doet de drukke weg niet af aan de toename van het verkeer dat de percelen op- en afrijdt. Het betoog van [appellante sub 1] slaagt in zoverre.
2.8.2. Aangezien uit het voorgaande volgt dat een tweetal aspecten door de SAOZ ten onrechte bij de planvergelijking is betrokken, faalt het betoog van de raad dat de rechtbank heeft miskend dat de in het herziene advies van de SAOZ van mei 2010 verrichte planvergelijking juist is en dat hij dit advies aan het besluit van 8 juni 2010 ten grondslag mocht leggen. Het betoog van de raad dat de rechtbank niet ingegaan is op de door de raad in verweer aangedragen argumenten over de door de SAOZ verrichte planvergelijking, leidt niet tot het oordeel dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.
2.9. De raad betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte een proceskostenvergoeding toegekend heeft voor de door Langhout verleende rechtsbijstand gezien de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2009. Aangezien Langhout niet het beroep heeft ingesteld, maar [appellante sub 1] op de zitting bij de rechtbank wel vertegenwoordigd heeft, heeft de rechtbank terecht een proceskostenvergoeding toegekend voor de door Langhout verleende rechtsbijstand ter zitting. In de uitspraak van 4 november 2009 is alleen geoordeeld dat de kosten van het door Langhout opgestelde deskundigenrapport niet voor vergoeding in aanmerking komen.
2.10. De Afdeling komt, in aanmerking genomen dat, zoals hiervoor onder 2.8.1 is overwogen, de SAOZ een tweetal aspecten ten onrechte bij planvergelijking heeft betrokken, niet tot een andere vaststelling van de planschadevergoeding dan de door de rechtbank ex aequo et bono vastgestelde vergoeding van € 5.000,00. De aangevallen uitspraak komt mitsdien, met verbetering van de gronden waarop die rust, voor bevestiging in aanmerking. De hoger beroepen zijn ongegrond.
2.11. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de raad van de gemeente Kollumerland en Nieuwkruisland tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 926,52 (zegge: negenhonderdzesentwintig euro en tweeenvijftig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de raad van de gemeente Kollumerland en Nieuwkruisland een griffierecht van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Bindels
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2012
609.