Uitspraak
201210347/1/R2.
Datum uitspraak: 25 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Koninklijke Schelde Groep B.V., gevestigd te Vlissingen, en andere,
2. het college van burgemeester en wethouders van Vlissingen (hierna: het gemeentebestuur),
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid C.RO Ports Nederland B.V., gevestigd te Ritthem, gemeente Vlissingen, en andere,
4. de naamloze vennootschap Zeeland Seaports N.V., gevestigd te Terneuzen,
5. het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het provinciebestuur),
6. de vereniging Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (hierna: de Vogelbescherming), gevestigd te Zeist,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 augustus 2012, kenmerk PDN/2012-122, heeft de staatssecretaris het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 23 december 2009 betreffende de aanwijzing van het Habitatrichtlijngebied Westerschelde en Saeftinghe en de wijziging van de besluiten tot aanwijzing van de Vogelrichtlijngebieden Verdronken Land van Saeftinghe, Westerschelde en Nederlandse Zwingebied op grond van de artikelen 10a, eerste lid, en 15 van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), gewijzigd.
Tegen dit besluit hebben Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, het gemeentebestuur, C.RO Ports Nederland B.V. en andere, Zeeland Seaports N.V., het provinciebestuur en de Vogelbescherming beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, het gemeentebestuur, C.RO Ports Nederland B.V. en andere, Zeeland Seaports N.V. en het provinciebestuur hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2013, waar Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, vertegenwoordigd door mr. J.M. van Koeveringe-Dekker, advocaat te Middelburg, en C.F. Maas, het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door E. Jasperse en M. Schouw, beiden werkzaam bij de gemeente, C.RO Ports Nederland B.V. en andere, vertegenwoordigd door mr. L. de Kok, advocaat te Amsterdam, en drs. J.L.A. Vermeire, Zeeland Seaports N.V., vertegenwoordigd door mr. K.J. Saarloos en mr. N.H. van den Biggelaar, beiden advocaat te Amsterdam, en R.J. Trompetter en B. Bouwman, het provinciebestuur, vertegenwoordigd door mr. J.J. Versteeg, werkzaam bij de provincie, de Vogelbescherming, vertegenwoordigd door mr. H.M. Dotinga, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot-Valenteijn en E.R. Osieck, beiden werkzaam bij het ministerie van Economische Zaken, zijn verschenen.
Overwegingen
Deskundigenonderzoek
1. De Afdeling heeft geen aanleiding gezien de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijk Ordening te benoemen als deskundige voor het instellen van een onderzoek. Naar het oordeel van de Afdeling staan de feiten en omstandigheden ten aanzien van de aanwezige waarden in het Rammekensschor voldoende vast, zodat een advies als vorenbedoeld niet nodig is.
Ontvankelijkheid
2. Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals dat luidde ten tijde van belang, kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. De wetgever heeft deze eis gesteld teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen.
2.1. Het beroep van C.RO Ports Nederland B.V. en andere is onder meer door C.Gen N.V. ingediend. C.Gen N.V. heeft geen gronden in eigendom in of in de nabijheid van het gebied waarop het gewijzigde besluit betrekking heeft. Zij heeft uiteengezet dat haar belang erin is gelegen dat zij voornemens is een elektriciteitscentrale en een kade ten behoeve van bulkschepen te ontwikkelen op gronden die, vanwege het wijzigen van de begrenzing van het gebied in het bestreden besluit, thans aan het Natura 2000-gebied grenzen. Ter zitting is namens C.Gen N.V. gesteld dat door de uitbreiding van het Natura 2000-gebied de vaarroute tussen de elektriciteitscentrale en de havenmond niet zal kunnen worden gerealiseerd.
De Afdeling overweegt dat het voornemen een elektriciteitscentrale en kade te realiseren onvoldoende is voor het oordeel dat een concreet en actueel belang van C.Gen N.V. rechtstreeks bij het bestreden besluit - voor zover daarin de begrenzing van het Natura 2000-gebied is gewijzigd - is betrokken. De omstandigheid dat C.Gen N.V. reeds onderzoeken heeft laten verrichten en investeringen heeft gedaan, maakt dit niet anders. Hetzelfde geldt voor het feit dat milieueffectrapportages werden voorbereid.
De conclusie is dat C.Gen N.V. geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Nbw 1998, geen beroep kan instellen. Het beroep van C.RO Ports Nederland B.V. en andere, voor zover het door C.Gen N.V. is ingesteld, is niet-ontvankelijk.
Toetsingskader
3. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, wijst Onze Minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het tweede lid bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstellingen behoren in ieder geval:
a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties (van) in het wild levende dier- en plantensoorten, voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, voor zover hier van belang, kan Onze Minister bij besluit een aanwijzing als bedoeld in artikel 10a geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen. Het besluit gaat vergezeld van een toelichting alsmede in geval van gedeeltelijke intrekking of wijziging van een kaart waarop het gedeelte van het natuurmonument, waarop de intrekking of de wijziging betrekking heeft, is aangegeven.
Formele bezwaren
4. Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, het gemeentebestuur, C.RO Ports Nederland B.V. en andere, voor zover ontvankelijk (hierna: C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V.), Zeeland Seaports N.V. en het provinciebestuur betogen dat de staatssecretaris bij het voorbereiden van het besluit ten onrechte niet afdeling 3.4 van de Awb heeft gevolgd. Zij stellen dat het de staatssecretaris, vanwege de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden, niet vrij stond om terug te vallen op de procedure van voor de gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 23 december 2009 door de Afdeling, bij uitspraak van 28 december 2011, in zaak nr. 201003125/1/R2. In dit verband voeren Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, het gemeentebestuur, C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V. en Zeeland Seaports N.V. aan dat het oorspronkelijke besluit fundamenteel is gewijzigd, doordat de begrenzing van het Natura 2000-gebied is aangepast. Hierdoor zijn nu gronden in het Natura 2000-gebied opgenomen, die eerder geheel daarbuiten lagen en welke bovendien in de vigerende bestemmingsplannen zijn bestemd voor industriële functies, zo stellen het gemeentebestuur en Zeeland Seaports N.V.. Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, het gemeentebestuur, C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V., Zeeland Seaports N.V. en het provinciebestuur stellen voorts dat zij zijn benadeeld omdat zij geen zienswijze hebben kunnen indienen en geen inhoudelijk debat hebben kunnen voeren over het nadere onderzoek dat aan de gewijzigde begrenzing ten grondslag is gelegd.
4.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat het hem gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling vrijstond om, na de vernietiging door de Afdeling in haar uitspraak van 28 december 2011, de procedure in afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te volgen of niet. Hij stelt dat de bezwaren van appellanten tegen de beoogde wijziging van de begrenzing van het gebied bij hem bekend waren. Die bezwaren komen voorts in de beroepsprocedure voldoende aan bod, zodat zij door het niet volgen van de bedoelde procedure niet in hun belangen worden getroffen, zo voert de staatssecretaris aan.
4.2. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Nbw 1998 is op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, afdeling 3.4 van de Awb van toepassing.
Ingevolge artikel 15, derde lid, is artikel 11 van Pro toepassing op een besluit een aanwijzing als bedoeld in artikel 10a geheel of gedeeltelijk te wijzigen.
4.3. In geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter is het bevoegd gezag in beginsel vrij bij het opnieuw in de zaak voorzien terug te vallen op de procedure die aan het besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het vanuit het oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en de ernst van de gebreken die tot de vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerste procedure, en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt.
4.4. De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 december 2011 het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken) van 23 december 2009, kenmerk PDN/2009-122, vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de doelstelling tot behoud omvang en kwaliteit leefgebied als bijdrage aan de draagkracht voor de populatie van het Deltagebied van ten minste 4.000 paren voor de grote stern en voor zover het betreft het gedeelte van de begrenzing van het Natura 2000-gebied, dat is aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart. Bij het bestreden besluit van 7 augustus 2012 heeft de staatssecretaris, zonder afdeling 3.4 van de Awb toe te passen, opnieuw besloten over de vernietigde onderdelen. Hij heeft de instandhoudingsdoelstelling voor de grote stern ten opzichte van het ontwerpbesluit uit 2007 gewijzigd, in die zin dat het regionale doelniveau in het Deltagebied is aangepast van 4.000 naar 6.200 broedparen. Daarnaast heeft hij besloten het Natura 2000-gebied nabij de Sloehaven te Vlissingen ten opzichte van het ontwerpbesluit met kwelder, strand en water te vergroten met een oppervlakte van ongeveer 34 ha.
In het ontwerpbesluit uit 2007 had het Natura 2000-gebied een oppervlakte van 42.753 ha. Voorts staat in de nota van toelichting bij het wijzigingsbesluit dat de Natura 2000-waarden op de thans aangewezen gronden van vergelijkbare aard zijn als in het eerder aangewezen westelijk deel van het Rammekensschor, dat overigens ook in het ontwerpbesluit was opgenomen. Gelet op de aard en omvang van de uitbreiding van het Natura 2000-gebied ten opzichte van het ontwerpbesluit, is in dit geval niet sprake van een wezenlijk ander besluit, op grond waarvan de staatssecretaris het opnieuw doorlopen van de procedure in afdeling 3.4 van de Awb noodzakelijk had moeten achten. Voorts bieden de aangevoerde omstandigheden geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris in dit geval niet in redelijkheid heeft kunnen terugvallen op de procedure die ten grondslag lag aan het besluit van 23 december 2009. Daarbij is in aanmerking genomen dat belanghebbenden, ook zij die eerder niet bij de aanwijzingsprocedure waren betrokken, tegen de gewijzigde vaststelling van het besluit opnieuw beroep konden instellen.
Het betoog faalt.
Onjuiste verwijzingen
5. Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere stellen dat zowel in het wijzigingsbesluit, als in de bekendmaking daarvan, ten onrechte staat dat het aanwijzingsbesluit van 16 februari 2010 wordt gewijzigd. De datum van het aanwijzings- en wijzigingsbesluit is echter niet 16 februari 2010, maar 23 december 2009. Belanghebbenden kunnen hierdoor op het verkeerde been zijn gezet en gelet daarop is het wijzigingsbesluit niet op zorgvuldige wijze tot stand gekomen, zo stellen Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere.
5.1. Vast staat dat het besluit waarbij het Habitatrichtlijngebied is aangewezen en het Vogelrichtlijngebied is gewijzigd, dateert van 23 december 2009. Dit besluit is gepubliceerd in de Staatscourant van 16 februari 2010. In het thans in geding zijnde wijzigingsbesluit van 7 augustus 2012 staat dat het besluit van 16 februari 2010 wordt gewijzigd. De Afdeling is van oordeel dat deze onjuiste verwijzing in het wijzigingsbesluit een kennelijke verschrijving betreft welke geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Uit het wijzigingsbesluit blijkt, gelet op de verwijzing naar het kenmerk van het aanwijzingsbesluit, PDN/2009-122, en naar de publicatie in de Staatscourant, Stcrt. 2010, 2212, om welk besluit het gaat. Voor zover in de publicatie van het wijzigingsbesluit wordt verwezen naar de datum van 16 februari 2010 heeft deze beroepsgrond betrekking op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan deze reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan derhalve geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
Het betoog van Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere faalt.
Zanddepot aan de Ritthemsestraat
6. De Vogelbescherming betoogt dat het terrein van ongeveer 14 ha aan de Ritthemsestraat, waar nu een zanddepot aanwezig is, ten onrechte buiten de begrenzing van het Natura 2000-gebied is gelaten. De Vogelbescherming kan weliswaar instemmen met de aanwijzing van het oostelijk deel van het Rammekensschor naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2011, maar betoogt dat ten onrechte niet tevens de gronden ter plaatse van het zanddepot als Vogel- en Habitatrichtlijngebied zijn aangewezen. De Vogelbescherming voert in dit verband aan dat voor de aanwezigheid van de kwalificerende soorten niet dient te worden uitgegaan van de situatie ten tijde van het nemen van het bestreden besluit in 2012, maar van de situatie ten tijde van het besluit van 23 december 2009. Uit de passende beoordeling en de Nbw 1998-vergunning van 29 januari 2010 voor het zanddepot blijkt volgens de Vogelbescherming dat ten tijde van het besluit uit 2009 niet-broedvogelsoorten aanwezig waren die kwalificeren op grond van de Vogelrichtlijn. Daarnaast waren voorafgaand aan de realisatie van het zanddepot dezelfde habitattypen aanwezig als in het wel aangewezen Habitatrichtlijngebied. Dat in de tussentijd een zanddepot is verwezenlijkt en de kwalificerende waarden zijn verdwenen, dient voor de beoordeling door de staatssecretaris geen verschil te maken, zo betoogt zij. Dit zou er bovendien op neerkomen dat met de realisatie van het zanddepot de overheid - in de vorm van overheidsbedrijf Zeeland Seaports N.V., die houder is van de vergunning voor het zanddepot - is beloond voor het onjuist uitvoering geven aan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Voor Vogelrichtlijngebieden leidt de Vogelbescherming bovendien uit het arrest van het Hof van Justitie van 13 december 2007, C-418/04, Commissie tegen Ierland (www.curia.europa.eu), af dat gebieden, ook al zijn deze door verslechtering en verstoring minder geschikt geraakt voor de instandhouding van beschermde soorten, toch moeten worden aangewezen als deze eerder tot de meest geschikte gebieden behoorden.
6.1. De staatssecretaris stelt dat de gronden aan de Ritthemsestraat ten tijde van het verlenen van de vergunning voor het zanddepot, niet waren aangewezen dan wel op de lijst van gebieden van communautair belang waren geplaatst. Volgens de staatssecretaris dient voor het vaststellen van de kwalificerende waarden te worden uitgegaan van de situatie op het moment dat uitvoering dient te worden gegeven aan de uitspraak van 28 december 2011. Bij nader onderzoek naar aanleiding van die uitspraak zijn in het oostelijk deel van het Rammekensschor kwalificerende waarden geconstateerd die aanwijzing als Natura 2000-gebied rechtvaardigen. Ter plaatse van het tijdelijke zanddepot waren echter geen te beschermen waarden (meer) aanwezig, zodat de staatssecretaris ervoor heeft gekozen deze gronden niet in het Natura 2000-gebied op te nemen. Volgens de staatssecretaris is het arrest van 13 december 2007 in dit geval niet van belang omdat geen sprake is van het ten onrechte niet aanwijzen van een kwalificerend gebied.
6.2. In het bestuursrecht geldt als uitgangspunt dat het bestuursorgaan een besluit neemt met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van dat besluit. Ook in geval een bestuursorgaan opnieuw in de zaak voorziet na een rechterlijke vernietiging, wordt uitgegaan van de feiten en omstandigheden ten tijde van de hernieuwde beslissing. Uit de Nota van Toelichting bij het wijzigingsbesluit volgt, en tussen partijen is overigens ook niet in geschil, dat de gronden ter plaatse van het zanddepot, ten tijde van het nemen van dat besluit, niet tot het leefgebied van de vogels waarvoor het Vogelrichtlijngebied is aangewezen behoorden, en dat daar geen kwalificerende habitattypen of leefgebieden van soorten aanwezig waren.
6.3. In dit geval behoefde de staatssecretaris in het door de Vogelbescherming genoemde arrest van het Hof van Justitie van 13 december 2007 geen aanleiding te zien van voornoemd uitgangspunt af te wijken ten behoeve van de uitbreiding van het Vogelrichtlijngebied. In de overwegingen 79-89 van dit arrest was aan de orde dat een bepaald gebied niet als speciale beschermingszone was aangewezen, terwijl vaststond dat het gebied in de zogenoemde IBA-lijsten was opgenomen als meest geschikt gebied voor de instandhouding van de grote stern. Volgens het arrest was de aanwijzingsverplichting die op de lidstaat rustte niet automatisch komen te vervallen omdat het gebied later niet meer het meest geschikt was. In het voorliggende geval is het Vogelrichtlijngebied Westerschelde echter reeds op 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone, zodat moet worden geoordeeld dat in zoverre aan de verplichtingen van de Vogelrichtlijn is voldaan. Voorts is van belang dat bij de selectie en begrenzing van een Vogelrichtlijngebied slechts ornithologische criteria mogen worden gehanteerd (vergelijk 2.5.2 van voormelde uitspraak van de Afdeling van 28 december 2011). In het bestreden besluit staat dat de gronden ter plaatse van het zanddepot thans niet behoren tot het leefgebied van vogelsoorten. De Vogelbescherming heeft dit niet weersproken. Niet is gebleken dat de staatssecretaris zijn besluit, waarbij de gronden ter plaatse van het zanddepot niet zijn opgenomen in het Vogelrichtlijngebied, niet heeft gebaseerd op ornithologische criteria. Gelet hierop heeft de staatssecretaris in hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd geen aanleiding hoeven zien om de begrenzing van het Vogelrichtlijngebied uit te breiden met de gronden ter plaatse van het tijdelijke zanddepot.
Evenmin behoefde de staatssecretaris aanleiding te zien van het in 6.2 genoemde uitgangspunt af te wijken ten behoeve van de uitbreiding van het Habitatrichtlijngebied. In dit verband is van belang dat de staatssecretaris mocht uitgaan van de begrenzing voor dit deel van het Natura 2000-gebied, zoals dat op de lijst van gebieden van communautair belang was geplaatst. Voor het oordeel dat de overheid is beloond voor het onjuist uitvoering geven aan de Habitatrichtlijn ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding. De staatssecretaris mocht, gelet op vaste jurisprudentie, uitsluitend ecologische criteria betrekken bij de begrenzing van het Habitatrichtlijngebied (vergelijk 2.5.2 van voormelde uitspraak van 28 december 2011). De Vogelbescherming heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de staatssecretaris bij de herbegrenzing van het Natura 2000-gebied in het bestreden besluit andere dan ecologische criteria heeft gehanteerd.
Gelet hierop faalt het betoog van de Vogelbescherming dat thans ten onrechte niet tevens de gronden ter plaatse van het zanddepot als Vogel- en Habitatrichtlijngebied zijn aangewezen.
7. In hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. Haar beroep is ongegrond.
Oostelijk deel Rammekensschor
8. Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, het gemeentebestuur, C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V., Zeeland Seaports N.V. en het provinciebestuur betogen dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij het Natura 2000-gebied heeft uitgebreid met het oostelijk deel van het Rammekensschor. Volgens C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V. en Zeeland Seaports N.V. heeft de staatssecretaris onvoldoende rekening gehouden met de omstandigheid dat dit deel wordt gebruikt als haven. Voorts voeren Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V. en het provinciebestuur aan dat het oostelijk deel van het Rammekensschor, gelet op de zogenoemde exclaveringsformule voor havens in de besluiten van 24 maart 2000 en 23 december 2009, niet binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied kan vallen. Daarnaast heeft de staatssecretaris volgens C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V. ten onrechte geen rekening gehouden met bestaande rechten, zoals de milieuvergunning van Verbrugge Container Terminals B.V..
8.1. De staatssecretaris heeft het Natura 2000-gebied - dat wil in dit geval zeggen zowel het Habitatrichtlijngebied als het Vogelrichtlijngebied - ten opzichte van het aanwijzingsbesluit van 23 december 2009 uitgebreid met kwelder, een stuk strand en het direct daaraan grenzende water. De route van de havenmond naar de haven van Vlissingen heeft de staatssecretaris (opnieuw) niet aangewezen als Natura 2000-gebied. De staatssecretaris heeft voor het oostelijk deel van het Rammekensschor niet langer waarde gehecht aan de exclaveringsformule voor (jacht)havens uit het besluit van 24 maart 2000, omdat de begrenzing is gebaseerd op ecologische en ornithologische criteria. Het menselijk gebruik of de planologische bestemming mag daarbij geen rol spelen, aldus de staatssecretaris.
8.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in voormelde uitspraak van 28 december 2011, mogen bij de selectie en begrenzing van een Natura 2000-gebied slechts ecologische en ornithologische criteria worden gehanteerd. Geen rekening mag worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Gelet hierop heeft de staatssecretaris de omstandigheid dat dit gebied wordt gebruikt als haven terecht buiten beschouwing gelaten. Ook mocht de staatssecretaris in zoverre het betoog van C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V. met betrekking tot het rekening houden met bestaande rechten, zoals de milieuvergunning van Verbrugge Container Terminals B.V. niet bij zijn besluit betrekken. Voorts heeft de staatssecretaris hetgeen partijen hebben aangevoerd ten aanzien van de exclaveringsformule voor (jacht)havens terecht niet betrokken bij zijn besluit om het oostelijk deel van het Rammekensschor aan te wijzen. Vorenstaande aspecten betreffen immers geen ecologische of ornithologische criteria.
9. Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, het gemeentebestuur, C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V., Zeeland Seaports N.V. en het provinciebestuur stellen ten aanzien van de gewijzigde begrenzing van het Habitatrichtlijngebied dat ten onrechte niet is gebleken dat de staatssecretaris heeft onderzocht of, rekening houdend met de criteria van bijlage III van de Habitatrichtlijn, kwalificerende habitattypen in het oostelijk deel van het Rammekensschor aanwezig zijn. De enkele stelling van de staatssecretaris dat aldaar relevante habitattypen voorkomen achten zij onvoldoende en zij wijzen in zoverre op het arrest van het Europese Hof van Justitie van 7 november 2000 in zaak nr. C-371/98 (First Corporate Shipping Ltd.). Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere betogen dat de staatssecretaris zich niet mocht baseren op de passende beoordeling voor het zanddepot, omdat deze ten behoeve van een ander beoordelingskader is opgesteld en daaruit bovendien niet volgt dat de begrenzing onjuist is.
Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, het gemeentebestuur, C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V. en het provinciebestuur betogen dat wijziging van de begrenzing van het Vogelrichtlijngebied slechts mogelijk is indien zich nieuwe feiten of omstandigheden voordoen ten aanzien van het rechtens onaantastbaar aanwijzingsbesluit van 24 maart 2000. Of daarvan in dit geval sprake is, heeft de staatssecretaris volgens hen niet inzichtelijk gemaakt. Volgens het gemeentebestuur, Zeeland Seaports N.V. en het provinciebestuur is dit deel van het Rammekensschor ten opzichte van de situatie in 2000 juist minder geschikt voor aanwijzing als Vogelrichtlijngebied vanwege het zanddepot dat is aangelegd, alsmede de aanwezigheid van een strekdam van 5,5 m hoog.
9.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat uit nieuw onderzoek naar aanleiding van de vernietiging van de begrenzing van het Habitatrichtlijngebied door de Afdeling in haar uitspraak van 28 december 2011 is gebleken dat in het oostelijk deel van het Rammekensschor kwalificerende waarden aanwezig zijn. De aanwezigheid van habitattypen of leefgebieden van soorten in het deelgebied is volgens de staatssecretaris op zichzelf voldoende om het gebied alsnog mee te begrenzen. Uitbreiding van het Natura 2000-gebied acht hij dan ook onontkoombaar, gelet op deze actuele argumenten van ecologische aard. Ter zitting heeft de staatssecretaris op dit punt toegelicht dat de uitbreiding van het Habitatrichtlijngebied aanleiding heeft gegeven om ook te onderzoeken of het Vogelrichtlijngebied diende te worden uitgebreid.
9.2. Ten aanzien van de uitbreiding van het Habitatrichtlijngebied met gronden in het oostelijk deel van het Rammekensschor, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de staatssecretaris heeft gesteld, heeft nieuw onderzoek plaatsgevonden naar de aanwezigheid van de kwalificerende waarden. In de passende beoordeling van het zanddepot wordt in dit verband verwezen naar een vegetatiekartering van het Rammekensschor van 2009. Uit figuur 3.3 van de passende beoordeling volgt dat in het oostelijk deel van het Rammekensschor onder meer de habitattypen zilte pionierbegroeiingen (H1310), slijkgrasvelden (H1320) en schorren en zilte graslanden (H1330) aanwezig zijn. Daarnaast staat in het verweerschrift dat het habitattype estuarium (H1130) voorkomt ter plaatse van het water grenzend aan de slikken van het Rammekensschor. Omdat deze waarden van vergelijkbare aard zijn als die in het reeds eerder aangewezen westelijk deel van het Rammekensschor, heeft de staatssecretaris het Habitatrichtlijngebied uitgebreid. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris zich niet op de genoemde vegetatiekartering of de passende beoordeling mocht baseren. In dit verband is van belang dat genoemde partijen de stelling dat het oostelijk deel van het Rammekensschor op diepte wordt gehouden voor scheepvaartverkeer en daarom ter plaatse geen ecologische waarden (meer) aanwezig zijn, niet met stukken aannemelijk hebben gemaakt. Ook overigens hebben zij de afwezigheid van de kwalificerende waarden ter plaatse niet aannemelijk gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris de uitbreiding van het Habitatrichtlijngebied met het oostelijk deel van het Rammekensschor gelet op het vorenstaande voldoende aan de hand van ecologische criteria gemotiveerd. Anders dan Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, het gemeentebestuur, C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V., Zeeland Seaports N.V. en het provinciebestuur hebben betoogd, bestond voor de staatssecretaris geen verplichting zijn besluit te motiveren aan de hand van de criteria van bijlage III van de Habitatrichtlijn. Deze criteria dienen ingevolge artikel 4, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn te worden betrokken bij de selectie van gebieden die op de lijst van gebieden van communautair belang kunnen worden geplaatst.
Het betoog faalt.
9.3. Ten aanzien van de uitbreiding van het Vogelrichtlijngebied met gronden in het oostelijk deel van het Rammekensschor, wordt als volgt overwogen. Anders dan Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, het gemeentebestuur, C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V. en het provinciebestuur betogen, is niet van belang of zich sinds het besluit van 24 maart 2000 tot aanwijzing van het Vogelrichtlijngebied nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan. De staatssecretaris heeft ambtshalve aanleiding gezien de begrenzing van het Vogelrichtlijngebied uit te breiden met het oostelijk deel van het Rammekensschor. De vraag ligt derhalve voor of de staatssecretaris aan dit besluit ornithologische criteria ten grondslag heeft gelegd.
In de Nota van Toelichting bij het bestreden besluit staat dat in het oostelijk deel van het Rammekensschor leefgebieden, dat wil zeggen voedselgebieden en rustplaatsen, van diverse (water)vogelsoorten aanwezig zijn. Het gaat daarbij om leefgebieden van soorten waarvoor het Vogelrichtlijngebied Westerschelde is aangewezen en die van vergelijkbare aard zijn als de leefgebieden in het aangewezen westelijk deel van het Rammekensschor. Blijkens de Nota van Toelichting bij het wijzigingsbesluit betreft het onder andere de smient, scholekster, wulp en tureluur. Uit het verweerschrift volgt daarnaast dat het toegevoegde oostelijk deel van het Rammekensschor behoort tot het leefgebied van met name eenden en ganzen die erop rusten. De staatssecretaris heeft zich onder meer gebaseerd op hetgeen is vermeld in de passende beoordeling die is opgesteld ten behoeve van het zanddepot aan de Ritthemsestraat. Anders dan C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V. en het provinciebestuur hebben betoogd, brengt het enkele feit dat de passende beoordeling is opgesteld in het kader van een andere procedure, niet mee dat de staatssecretaris zich daarop voor de aanwezigheid van de kwalificerende vogelsoorten niet zou mogen baseren. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de conclusies van deze passende beoordeling bij een veldbezoek van medewerkers van het ministerie in februari 2012 zijn bevestigd. Genoemde partijen hebben de stelling dat het gebied vanwege het aangrenzende zanddepot en de naastgelegen strekdam minder geschikt is voor aanwijzing als Vogelrichtlijngebied, voorts niet onderbouwd. Gelet hierop ziet de Afdeling in het door partijen aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de passende beoordeling wat betreft de aanwezigheid van de genoemde vogelsoorten ondeugdelijk is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris gelet op het vorenstaande de uitbreiding van het Vogelrichtlijngebied met het oostelijk deel van het Rammekensschor voldoende aan de hand van ornithologische criteria gemotiveerd.
Het betoog faalt.
9.4. Ten aanzien van het betoog van Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere en Zeeland Seaports N.V. dat de grens van het Natura 2000-gebied in het water willekeurig is getrokken, is van belang dat de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr. 200908058/1/R2, overweging 2.11.2) dat bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied beoordelingsruimte bestaat bij de exacte begrenzing. In het verweerschrift staat dat het door de oostelijke grens begrensde waterdeel tot het leefgebied behoort van met name eenden en ganzen die daar rusten. De oostgrens van de uitbreiding is daarmee van de zuidpunt van het bedrijventerrein, ongeveer zuidwaarts in de richting van de havenmond komen te lopen, waarmee een goede aansluiting wordt verkregen op het bestaande gebied waarin het gehele water tussen schor en havenmond is opgenomen. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om de methode van begrenzing onredelijk of anderszins onjuist te achten.
10. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, het gemeentebestuur, C.RO Ports Nederland B.V. en CdM B.V., Zeeland Seaports N.V. en het provinciebestuur ongegrond.
Proceskosten
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid C.RO Ports Nederland B.V. en andere, voor zover het door de naamloze vennootschap C.Gen N.V. is ingesteld, niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Koninklijke Schelde Groep B.V. en andere, het college van burgemeester en wethouders van Vlissingen, de naamloze vennootschap Zeeland Seaports N.V., het college van gedeputeerde staten van Zeeland en de vereniging Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, geheel, en het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid C.RO Ports Nederland B.V. en andere, voor het overige, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Westland, ambtenaar van staat.
w.g. Kranenburg w.g. Westland
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2013
612.