Uitspraak
201810157/1/A2.
Datum uitspraak: 29 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
North Sea Port Netherlands N.V., gevestigd te Terneuzen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 oktober 2018 in zaak nr. 17/7105 in het geding tussen:
North Sea Port
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 8 februari 2017 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken een verzoek van Zeeland Seaports N.V., de rechtsvoorgangster van North Sea Port, om nadeelcompensatie wegens de wijziging van de begrenzing van het Natura 2000-gebied "Westerschelde & Saeftinghe", afgewezen.
Bij besluit van 20 september 2017 heeft de minister van Economische Zaken het door North Sea Port daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 oktober 2018 heeft de rechtbank het door
North Sea Port daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft North Sea Port hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2019, waar North Sea Port, vertegenwoordigd door mr. I.F. Kieft, advocaat te Amsterdam, vergezeld van [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C] en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman, zijn verschenen.
Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en met toepassing van artikel 8:45 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb),
North Sea Port om nadere inlichtingen gevraagd.
Bij brief van 23 december 2019 heeft North Sea Port deze inlichtingen gegeven.
Bij brief van 30 januari 2020 heeft minister een reactie ingediend.
Met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Awb heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en dat het onderzoek wordt gesloten.
Overwegingen
wettelijk kader
1. Onder de minister wordt tevens verstaan diens rechtsvoorgangers.
2. De relevante wettelijke bepalingen zijn vermeld in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
3. North Sea Port is beheerder en eigenaar van het havengebied Sloehaven ten oosten van Vlissingen. Bij besluit van 7 augustus 2012 (hierna: het wijzigingsbesluit) heeft de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie de begrenzing van het Natura 2000-gebied "Westerschelde & Saeftinghe" gewijzigd. Deze wijziging betreft een uitbreiding van het Natura 2000-gebied op het Rammekensschor, dat is gelegen nabij de Sloehaven, in oostelijke richting. North Sea Port heeft in het gebied, waarop de wijziging betrekking heeft, een perceel in eigendom, hierna aangeduid als perceel B3. Daarnaast heeft zij ten noorden hiervan percelen in eigendom, hierna aangeduid als de percelen B1 en B2.
Het wijzigingsbesluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU9473. Bij deze uitspraak heeft de Afdeling, voor zover hier van belang, het besluit tot vaststelling van het Natura 2000-gebied "Westerschelde & Saeftinge" vernietigd voor zover het de begrenzing betreft. Bij uitspraak van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1238 heeft de Afdeling het beroep van onder meer Zeeland Seaports tegen het wijzigingsbesluit ongegrond verklaard.
Op 8 november 2016 heeft Zeeland Seaports een verzoek om schadevergoeding bij de staatssecretaris van Economische Zaken ingediend. Als grondslag heeft zij genoemd artikel 31, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) en ook het beginsel van de gelijkheid van de openbare lasten (het égalité-beginsel). Zij stelt dat zij als gevolg van het wijzigingsbesluit schade lijdt van ongeveer € 19,1 miljoen, omdat door het wijzigingsbesluit het voor haar niet meer mogelijk is om perceel B3 te ontwikkelen en om op perceel B3 een nieuwe natte ontsluiting van het havengebied aan te leggen ten behoeve van de percelen B1 en B2.
De besluiten van de minister
4. Aan het besluit van 8 februari 2017 heeft de minister ten grondslag gelegd dat per 1 januari 2017 de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) in werking is getreden. Uit artikel 9.10, eerste lid, van de Wnb volgt dat het verzoek van 8 november 2016 moet worden behandeld overeenkomstig de Wnb. Ingevolge artikel 9.1, eerste lid, van de Wnb geldt het
besluit van 7 augustus 2012 als besluit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van die wet. Omdat ingevolge artikel 6.3, eerste lid, van de Wnb, besluiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, zijn uitgezonderd van de mogelijkheid voor toekenning van een vergoeding, dient het verzoek te worden afgewezen.
Bij het besluit van 20 september 2017 heeft de minister het besluit van 8 februari 2017 onder aanvulling van de motivering gehandhaafd. De minister heeft daaraan nog toegevoegd dat het égalité-beginsel evenmin een grondslag kan vormen voor het toekennen van een vergoeding.
De aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft overwogen dat de enkele aanwijzing van het oostelijk deel van Rammekensschor als Natura 2000-gebied niet betekent dat elke ontwikkeling op de percelen B1, B2 en B3 onmogelijk is. De door North Sea Port geleden schade moet worden gezien als schaduwschade. In de Wnb zijn besluiten zoals het wijzigingsbesluit uitgesloten van de mogelijkheid voor een toekenning van een schadevergoeding. Doordat de Wnb in werking is getreden per 1 januari 2017 en deze wet onmiddellijke werking heeft, is de grondslag voor het toekennen van schadevergoeding komen te vervallen. De tekst van artikel 9.10, eerste lid, van de Wnb is duidelijk. Het schrappen van deze grondslag is bovendien een bewuste keuze van de wetgever. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten voor het creëren van een wettelijke grondslag voor schadevergoeding door een wetshistorische interpretatie of het inlezen van overgangsrecht. Omdat het wijzigingsbesluit niet als schadeveroorzakend besluit kan worden aangemerkt, komt North Sea Port evenmin in aanmerking voor nadeelcompensatie op grond van het égalité-beginsel. De rechtbank heeft tot slot geen grond gezien voor het oordeel dat het niet aanbieden van enige vorm van nadeelcompensatie in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (hierna: EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
Het hoger beroep
- nationaal recht
6. North Sea Port betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de grondslag voor het toekennen van schadevergoeding is komen te vervallen.
Zij voert aan dat ten tijde van het wijzigingsbesluit en het indienen van het verzoek om schadevergoeding de Nbw 1998 van toepassing was. Deze wet bood een grondslag voor schadevergoeding als gevolg van het wijzigingsbesluit. Door niet te beslissen met toepassing van de Nbw 1998 en de beslistermijn te verlengen, heeft de minister het rechtszekerheidsbeginsel geschonden. North Sea Port verwijst verder naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2297, waarin is overwogen dat eventuele schade als gevolg van het betreffende aanwijzingsbesluit onder het bereik van de in artikel 31 van Pro de Nbw 1998 opgenomen schadevergoedingsregeling valt. Voor het geval het verzoek om schadevergoeding wel op grond van de Wnb moet worden afgehandeld, dient artikel 6.3 van de Wnb wetshistorisch te worden geïnterpreteerd. Deze bepaling laat naar de letter weliswaar geen ruimte om een verzoek om vergoeding van schade veroorzaakt door een aanwijzingsbesluit te honoreren, maar uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wnb blijkt dat de wetgever niet heeft beoogd een materiële wijziging in de grondslag voor het toekennen van schadevergoeding aan te brengen.
Verder voert North Sea Port aan dat rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het ontbreken van causaliteit aan het toekennen van nadeelcompensatie op grond van het égalité-beginsel in de weg staat.
6.1. Ingevolge artikel 9.10, eerste lid, van de Wnb worden aanhangige procedures tot het nemen van een besluit krachtens de Nbw 1998 vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van de Wnb op 1 januari 2017 overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens de Wnb behandeld. De duidelijke tekst van die bepaling laat geen ruimte voor andere mogelijkheden. Gelet op deze bewuste keuze van de wetgever is voor het toepasselijk recht dus niet van belang dat ten tijde van het nemen van het wijzigingsbesluit en het indienen van het verzoek om schadevergoeding de Nbw 1998 nog van toepassing was. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het verzoek van North Sea Port om schadevergoeding, nu daarop op die datum nog niet was beslist, moest worden beoordeeld met toepassing van de Wnb.
Voor de stelling van North Sea Port, dat zij de dupe is geworden van het late beslissen door de minister, ziet de Afdeling geen grond. De beslistermijn van acht weken verliep op 3 januari 2017. Ook als de minister had beslist binnen de wettelijke beslistermijn van acht weken, had de minister op of direct na 1 januari 2017 kunnen beslissen. North Sea Port is daarom niet benadeeld door de verlenging van de beslistermijn en het overschrijden daarvan.
6.2. North Sea Port doet tevergeefs een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018. Daarin lag ter toetsing niet een verzoek om vergoeding van schade voor, maar een beroep tegen een aanwijzingsbesluit. Op grond van artikel 9.10, derde lid, van de Wnb, heeft de Afdeling daarop beslist aan de hand van het vóór 1 januari 2017 geldende recht en heeft zij, in aansluiting daarop, gewezen op de schaderegeling die gold ten tijde van dat aanwijzingsbesluit. Dat laat evenwel onverlet dat de betreffende overweging, waarop North Sea Port doelt, precisiering behoeft, voor zover daarin in algemene zin is overwogen dat eventuele schade ten gevolge van een aanwijzingsbesluit onder het bereik van de in artikel 31 van Pro de Nbw 1998 opgenomen schadevergoedingsregeling valt. Dit geldt namelijk niet voor een verzoek om nadeelcompensatie voor schade ten gevolge van een aanwijzingsbesluit waarop nog niet was beslist op 1 januari 2017, zoals in dat geval. Uit 6.1 volgt dat daarop niet de Nbw 1998, maar de Wnb van toepassing is. Gelet hierop kan niet het gewicht worden gehecht aan de desbetreffende overweging in de uitspraak van 11 juli 218 dat North Sea Port daaraan gehecht wenst te zien.
6.3. De beoordeling van de stelling van North Sea Port dat de keuze voor onmiddellijke werking in strijd is met de rechtszekerheid zou neerkomen op een toetsing door de Afdeling van een wet in formele zin aan de algemene rechtsbeginselen. Maar de Afdeling kan niet in die beoordeling treden. Zoals de Hoge Raad in het arrest van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725 (ook wel: het Harmonisatiewetarrest), heeft overwogen, verzet artikel 120 van Pro de Grondwet zich niet alleen tegen rechterlijke toetsing van formele wetten aan de Grondwet, maar staat dat artikel evenmin toe dat de rechter formele wetten toetst aan algemene rechtsbeginselen die nog geen uitdrukking hebben gevonden in een ieder verbindende verdragsbepalingen. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4154.
6.4. Niet in geschil is dat het wijzigingsbesluit een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wnb is. Een verzoek om tegemoetkoming in schade die het gestelde gevolg is van een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 2.1., eerste lid, van de Wnb, komt in het stelsel van de Wnb eerst voor toewijzing in aanmerking, nadat een besluit is genomen op een aanvraag van een vergunning die als gevolg van het besluit tot aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied, in samenhang met het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wnb, vereist is voor realisering van een bepaald project en dit besluit vervolgens onherroepelijk is geworden en ook aan de overige vereisten voor toewijzing daarvan is voldaan. In gevallen waarin het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wnb, niet van toepassing is op grond van een besluit als bedoeld in artikel 2.9 van de Wnb, waaronder een besluit tot vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3 van de Wnb, komt zo’n verzoek eerst voor toewijzing in aanmerking nadat voor het betreffende gebied een besluit als bedoeld in artikel 2.9 van de Wnb is vastgesteld en vervolgens onherroepelijk is geworden. In artikel 6.3 van de Wnb is dan ook een schaderegeling opgenomen, waarbij de mogelijkheid om schadevergoeding te vragen op grond van een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van die wet uitdrukkelijk is uitgesloten. Zoals North Sea Port ter zitting heeft erkend, is de tekst van artikel 6.3 van de Wnb duidelijk en biedt dit artikel geen grondslag voor tegemoetkoming in schade zoals door haar is verzocht.
Gelet hierop heeft de rechtbank in de Wnb terecht geen grondslag gezien voor toekenning van de door North Sea Port verzochte schade ten gevolge van het aanwijzingsbesluit, waarbij de rechtbank in zoverre terecht steun heeft gevonden in de uitspraken van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582 en van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1698, die zien op afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft derhalve in zoverre terecht geoordeeld dat de keuze van de wetgever om uitsluitend schade te vergoeden eerst nadat de nadere besluiten, als in de vorige alinea vermeld, zijn genomen, in de weg staat aan nadeelcompensatie op grond van het égalité-beginsel.
Het betoog faalt.
- EVRM en Handvest
7. North Sea Port betoogt tot slot dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 6.3, eerste lid, van de Wnb in strijd is met artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM en met artikel 17, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest), voor zover dit artikellid aanwijzingsbesluiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van die wet als schadeoorzaak uitsluit. Artikel 6.3, eerste lid, van de Wnb zou in dit geval daarom in zoverre buiten toepassing moeten worden gelaten. Voor zover haar eigendom niet is ontnomen, maar is gereguleerd, is deze regulering onrechtmatig, omdat deze niet voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), aldus North Sea Port.
7.1. De verplichting van de Staat om eigendomsrechten te respecteren, geldt ingevolge artikel 1 EP Pro zowel ten aanzien van natuurlijke personen als rechtspersonen. Voor een uitzondering daarop is slechts plaats indien de rechtspersoon van publiekrechtelijke aard is en/of als een (in de staatsstructuur ingebedde) overheidsdienst moet worden aangemerkt. Ter zitting heeft de Afdeling daarom aan de orde gesteld of North Sea Port zich wel op artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM kan beroepen, omdat haar aandeelhouders decentrale overheden zijn en het daarom de vraag is of zij kan worden aangemerkt als een niet-gouvernementele organisatie in de zin van artikel 34 van Pro het EVRM.
Uit de jurisprudentie van het EHRM (bijvoorbeeld EHRM 30 maart 2004, Radio France e.a. tegen Frankrijk, appl. nr. 53984/00, par. 38) kunnen vier criteria worden afgeleid, die relevant zijn om te beoordelen of een bedrijf als overheidsorganisatie moet worden aangemerkt:
a. de juridische status van de rechtspersoon (privaat- of publiekrechtelijk) en, waar noodzakelijk, de rechten die daaraan verbonden zijn;
b. het karakter van zijn activiteiten (publieke taak of een commerciële doelstelling);
c. de context waarin deze activiteiten worden uitgevoerd (wel of geen monopolie, al dan niet een strikt gereguleerde sector);
d. de mate van institutionele en operationele onafhankelijkheid ten aanzien van de overheden (de mate van afstand tot de overheid, de reikwijdte van het toezicht en de controle door de overheid).
7.2. Uit de door North Sea Port bij brief van 23 december 2019 overgelegde stukken blijk dat zij een rechtspersoon naar civiel recht is, met een eigen verantwoordelijkheid en eigen bevoegdheden en met belangen die niet geheel samenvallen met die van haar aandeelhouders. Zij ontplooit activiteiten in een op concurrentie gerichte omgeving en beschikt als naamloze vennootschap over institutionele en operationele onafhankelijkheid tegenover haar aandeelhouders. Niet gebleken is verder dat de aandeelhouders als overheden effectieve controle uitoefenen op de dagelijkse werking van de onderneming. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat North Sea Port is aan te merken als een niet-gouvernementele organisatie in de zin van artikel 34 van Pro het EVRM (vgl. het arrest van het Hof van Amsterdam van 1 november 2016, ECLI:NL:GHAMS:2016:4285, over Eneco Holding N.V.).
De Afdeling heeft bij dit oordeel meegewogen dat binnen het verband van North Sea Port ook publiekrechtelijke (havenmeesters)bevoegdheden worden uitgeoefend en dat dit haar in zoverre onderscheidt van een bedrijf als Eneco. De Afdeling ziet daarin echter gelet op het voorgaande onvoldoende grond voor het oordeel dat North Sea Port een overheidsorganisatie is die geen beroep op art 1 van Pro het EP bij het EVRM toekomt. Daarbij neemt zij ook nog in aanmerking dat North Sea Port daarnaast naar voren heeft gebracht dat het verzoek om schadevergoeding betrekking heeft op de commerciële activiteiten die zij niet langer kan verrichten en dat dit verzoek los staat van haar publieke taken. De minister heeft dit niet betwist.
Gelet op het voorgaande komt North Sea Port een beroep toe op het bepaalde in artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM.
7.3. In de uitspraken van de Afdeling van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2671 en van 22 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ2769, is eerder geoordeeld dat artikel 17 van Pro het Handvest eenzelfde inhoud en reikwijdte heeft als het door artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM gewaarborgde recht. Niet is gebleken dat artikel 17, van het Handvest hier een verdergaande bescherming biedt dan artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM. Vergelijk ook de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291. De Afdeling zal in het hiernavolgende daarom volstaan met een bespreking van het beroep van North Sea Port op artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM.
Toetsingskader artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM
7.4. Artikel 6.3, eerste lid, van de Wnb behelst wetgeving in formele zin. De rechter kan een dergelijke bepaling geheel of gedeeltelijk buiten toepassing laten als zij in strijd komt met een ieder verbindende bepaling van internationaal recht zoals bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM is een zodanige bepaling, die onder omstandigheden kan verplichten tot schadevergoeding (vergelijk onder meer de Hoge Raad, arrest van 20 maart 2009, ECLI:NL:HR:2009:BG9951). Dat kan derhalve zelfs het geval zijn, als de wetgever zoals hier, de mogelijkheid van vergoeding van schade ten gevolge van het aanwijzingsbesluit heeft uitgesloten, als aan de voorwaarden van de toepasselijkheid van die bepaling is voldaan. Gelet op de keuze van de wetgever voor een bestuursrechtelijke rechtsgang tegen besluiten op grond van artikel 6.3 van de Wnb ligt het daarbij uit oogpunt van efficiënte en behoorlijke rechtsbescherming voor de hand om in die procedure te beoordelen of aan de eisen van artikel 1 van Pro het EP is voldaan, als daarop zoals in deze zaak een gemotiveerd beroep wordt gedaan, en indien dat niet het geval is de in artikel 6.3 gemaakte uitzondering in dat geval buiten toepassing te laten.
7.5. Het EHRM heeft overwogen dat een onder artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM vallende inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom, waaronder regulering van eigendom (regelen van gebruik) slechts toegestaan is, wanneer er een 'fair balance' is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Dit vereist het bestaan van een 'reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised', een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee nagestreefd wordt (zie bv. EHRM, Beyeler tegen Italië, arrest van 5 januari 2000, zaak nr. 33202/96, https://hudoc.echr.coe.int. Bij het bepalen of aan dit vereiste is voldaan en waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de verdragsluitende staat een 'wide margin of appreciation' toe (zie bv. EHRM, Chassagnou en anderen tegen Frankrijk, arrest van 29 april 1999, zaken nrs. 25088/94, 28331/95 en 28443/95, https://hudoc.echr.coe.int). Aan het vereiste van een 'fair balance' is niet voldaan, indien er sprake is van een 'individual and excessive burden', een individuele en buitensporige last, voor de betrokken persoon (zie bv. EHRM, Sporrong en Lönnroth tegen Zweden, arrest van 23 september 1982, zaak nr. 7152/75, https://hudoc.echr.coe.int) en EHRM, Hutten-Czapska tegen Polen, arrest van 19 juni 2006, zaak nr. 35014/97, https://hudoc.echr.coe.int. Bij deze afweging is mede van belang of de maatregel in strijd is met eerder door de overheid gewekte verwachtingen (zie bv. EHRM, Ambruosi/Italië, arrest van 19 oktober 2000, zaak nr. 31227/96, https://hudoc.echr.coe.int.
7.6. In de uitspraak van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2189, waarnaar ook de rechtbank verwijst, heeft de Afdeling overwogen dat het bij een aanwijzingsbesluit op grond van de Nbw 1998 niet gaat om ontneming van eigendom, maar om een regulering van gebruik in het algemeen belang als bedoeld in artikel 1, tweede volzin, van het EP bij het EVRM. De inwerkingtreding van de Wnb heeft hierin geen verandering gebracht.
De vraag die moet worden beantwoord is of de vereiste fair balance tussen het algemeen belang en de belangen van North Sea Port rechtvaardigt dat door deze regulering veroorzaakte schade niet nu al voor vergoeding in aanmerking komt.
Standpunt North Sea Port
7.7. North Sea Port heeft aangevoerd dat er geen belangenafweging is gemaakt zoals bedoeld in de jurisprudentie van het EHRM, hiervoor vermeld in 7.5. De wetgever heeft bij de voorbereiding van de Wnb geen blijk gegeven van enige belangenafweging ten aanzien van gevallen waarin een aanwijzingsbesluit wel schade veroorzaakt. De minister heeft in het besluit op bezwaar geen blijk gegeven van een belangenafweging tussen het algemeen belang en haar belang, zodat het besluit op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd. Volgens North Sea Port is, door de uitsluiting van aanwijzingsbesluiten in 6.3 van de Wnb, elke mogelijkheid om schadevergoeding te verkrijgen voor de aantasting van het eigendomsbelang, uitgesloten. In haar geval staat immers bij voorbaat al vast dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied worden aangetast en dat geen vergunning kan worden verkregen. Nu het wijzigingsbesluit zelf het schadeveroorzakende besluit is, loopt zij bovendien het risico dat de minister of de rechter tot het oordeel zou komen dat schade ten gevolge van een vergunning niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat het in de lijn der verwachtingen lag dat de aanvraag zou worden afgewezen. Op North Sea Port is een buitensporige last komen te rusten. De gevolgen van het wijzigingsbesluit zijn ingrijpend en drukken, gezien de aard en omvang van de beperkingen, onevenredig zwaar op haar. De door artikel 1 van Pro het EP vereiste proportionaliteit ontbreekt dan ook volledig. Door de uitleg die de minister geeft aan de Wnb wordt North Sea Port bovendien, met terugwerkende kracht, de op het moment van de schadeoorzaak en het intreden van de schade bestaande mogelijkheid om aanspraak te maken op schadevergoeding ontnomen. Dit nota bene in een lopende procedure. Gelet hierop valt de schade van € 19,1 miljoen buiten het normale ondernemersrisico, aldus North Sea Port.
Standpunt minister
7.8. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het gegeven dat het Rammekensschor ten gevolge van het wijzigingsbesluit is uitgebreid, niet betekent dat North Sea Port per direct geen ontwikkelingsmogelijkheden meer heeft. Slechts indien het nat ontsluiten van de percelen B2 en B3 tot een significante verslechtering of verstoring van de habitats leidt, kunnen concrete gevolgen voor het eerst aan de orde zijn bij een eventueel negatief besluit over een vergunning in het kader van de Wnb, aldus de minister.
Beoordeling
7.9. De minister is in de besluitvorming in het geheel niet ingegaan op het beroep van North Sea Port op artikel 1 van Pro het EP. Gelet op het hiervoor overwogene in 7.4, 7.5 en 7.6 had de minister moeten beoordelen of er een 'fair balance' is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten, in dit geval van North Sea Port, anderzijds. In dat kader had de minister moeten ingaan op het betoog van North Sea Port, dat op haar een individuele buitensporige last rust en moeten ingaan op haar standpunt, dat de schade in dit geval rechtstreeks voortvloeit uit het wijzigingsbesluit en dat het aanvragen van een vergunning bij voorbaat kansloos is, in verband waarmee er geen belangstellende bedrijven meer zouden zijn en het wijzigingsbesluit dus met zich zou brengen dat van haar, ook vanwege de kosten van een vergunningaanvraag, redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat zij daartoe overgaat.
De enkele niet nader toegelichte stellingen van de minister, zoals gehandhaafd ter zitting, dat het aanwijzingsbesluit niet betekent dat geen enkele ontwikkeling meer mogelijk is en dat schade eerst intreedt na een concreet besluit, zoals een vergunning of een beheerplan, is in dit geval een onvoldoende concrete weerlegging. De omstandigheid dat de Wnb voorziet in de mogelijkheid van tegemoetkoming in schade die het gestelde gevolg is van een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 2.1., eerste lid, van de Wnb, zal in het algemeen kunnen bijdragen aan het oordeel dat een "fair balance" in vorenbedoelde zin kan worden aangenomen. Dit betekent echter niet dat de minister in dit bijzondere geval het betoog van North Sea Port mocht afdoen met de hiervoor vermelde motivering, zonder in te gaan op het betoog van North Sea Port waarom in dit geval niet van haar gevergd kan worden dat zij een vergunning als bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb aanvraagt, dan wel de beslissing op deze eventuele aanvraag afwacht voordat zij een verzoek om tegemoetkoming in schade kan indienen. De Afdeling neemt daarbij ook in aanmerking dat niet zonder meer valt in te zien dat, zoals de minister stelt, schade als gevolg van een aanwijzingsbesluit eerst zou intreden na een concreet besluit omtrent bijvoorbeeld vergunningverlening, of na vaststelling van een beheersplan. Dat schade als gevolg van een aanwijzingsbesluit mogelijk beperkt kan worden door een op aanvraag genomen besluit tot vergunningverlening, betekent niet zonder meer dat schade als gevolg van het aanwijzingsbesluit eerst intreedt na het besluit tot vergunningverlening. Daarbij neemt de Afdeling bovendien in aanmerking dat de minister geen aandacht heeft besteed aan het bijzondere, in artikel 2.8 van de Wnb neergelegde beoordelingskader voor aanvragen om vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, en de consequenties daarvan in dit bijzondere geval voor de ontwikkelingsmogelijkheden van het aangewezen gebied, gegeven de concrete inhoud van het aanwijzingsbesluit. Het besluit op bezwaar is daarom onvoldoende gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 september 2017 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dit besluit dient wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te worden vernietigd. De minister zal opnieuw op het bezwaar van North Sea Port tegen het besluit van 8 februari 2017 moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij zal de minister alsnog moeten beoordelen of op North Sea Port een individuele buitensporige last rust. Hiertoe zal hij moeten ingaan op wat North Sea Port hierover heeft aangevoerd, zoals hiervoor onder 7.7 en 7.9 weergegeven. De Afdeling geeft partijen in overweging een schikking te beproeven. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 oktober 2018 in zaak nr. 17/7105;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 20 september 2017, kenmerk 492-28561;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij North Sea Port Netherlands N.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.362,50 (zegge: tweeduizend driehonderdtweeënzestig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan North Sea Port Netherlands N.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 841,00 (zegge: achthonderdeenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2020
680.
BIJLAGE
Natuurbeschermingswet 1998 (geldend tot en met 31 december 2016)
Artikel 31, eerste lid
Voorzover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit, genomen krachtens hoofdstuk III van deze wet, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, kent het orgaan dat dat besluit heeft genomen of geacht wordt te hebben genomen, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Wet natuurbescherming
Artikel 2.1
1. Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als "Natura 2000-gebied".
2. Ingeval een gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van Onze andere Ministers, neemt Onze Minister een besluit als bedoeld in het eerste lid in overeenstemming met die andere Minister.
3. Bij een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt als bijlage een kaart opgenomen waarop de begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.
4. Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Daartoe behoren in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen ten aanzien van:
a. de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, of
b. de natuurlijke habitats en de habitats van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
5. […]
6. […]
7. […]
Artikel 2.3
1. Gedeputeerde staten van de provincie waarin een op grond van artikel 2.1 aangewezen Natura 2000-gebied is gelegen, stellen voor dat gebied een beheerplan vast. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.
2. Tot de inhoud van het beheerplan behoort in elk geval een beschrijving van de voor het Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen:
a. nodige instandhoudingsmaatregelen, bedoeld in de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onderdelen b, c en d, en 4, eerste lid, eerste volzin, en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en passende maatregelen, bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn;
b. de beoogde resultaten van de maatregelen, bedoeld in onderdeel a.
3. De daartoe bevoegde bestuursorganen dragen zorg voor een tijdige uitvoering van de door hen te treffen, in het beheerplan opgenomen maatregelen, voor zover zij met het opnemen van die maatregelen hebben ingestemd.
4. Een beheerplan wordt telkens vastgesteld voor een tijdvak van ten hoogste zes jaar. Na verloop van het tijdvak kan het tijdvak eenmaal met ten hoogste zes jaar worden verlengd. Het eerste beheerplan wordt vastgesteld uiterlijk drie jaar na dagtekening van het besluit tot aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied.
5. In afwijking van het eerste lid kan de inhoud van het beheerplan, bedoeld in het tweede lid, een afzonderlijk onderdeel zijn van een ander plan of programma dat geheel of mede betrekking heeft op de inrichting, het beheer of het gebruik van een Natura 2000-gebied. Ingeval dat plan of programma wordt vastgesteld door een ander bevoegd gezag, geschiedt de opname van het onderdeel houdende het beheerplan voor het Natura 2000-gebied niet dan na instemming van de gedeputeerde staten, bedoeld in het eerste lid. Het derde lid en het vierde lid, derde volzin, zijn van overeenkomstige toepassing op dat onderdeel.
6. Gedeputeerde staten kunnen een beheerplan wijzigen gedurende het tijdvak waarvoor het is vastgesteld. Bij de voorbereiding van een besluit tot wijziging van ondergeschikte aard of tot verlenging van het tijdvak als bedoeld in het vierde lid, behoeven zij geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.
Artikel 2.7
1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan:
a. artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, of
b. artikel 2.8, negende lid, wanneer zij betrekking heeft op andere handelingen dan projecten als bedoeld in onderdeel a.
4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
4. In afwijking van het derde lid kan, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er zijn geen alternatieve oplossingen;
b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en
c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
5. Ingeval het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, significante gevolgen kan hebben voor een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort in een Natura 2000-gebied, geldt, in afwijking van het vierde lid, onderdeel b, de voorwaarde dat het plan, onderscheidenlijk het project nodig is vanwege:
a. argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten, of
b. andere dwingende redenen van openbaar belang, na advies van de Europese Commissie.
6. Een advies van de Europese Commissie als bedoeld in het vijfde lid, onderdeel b, wordt door Onze Minister gevraagd. Het bestuursorgaan, onderscheidenlijk gedeputeerde staten doen daartoe een verzoek aan Onze Minister.
7. Compenserende maatregelen als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, maken onderdeel uit van het plan, onderscheidenlijk de verplichting om deze maatregelen te treffen maakt onderdeel uit van de vergunning voor het project, bedoeld in het eerste lid. Het bestuursorgaan dat het plan vaststelt meldt, onderscheidenlijk gedeputeerde staten melden de compenserende maatregelen aan Onze Minister, die de Europese Commissie van de maatregelen op de hoogte stelt.
8. Ingeval een compenserende maatregel voorziet in de ontwikkeling of verbetering van leefgebieden voor vogels, natuurlijke habitats of habitats voor soorten buiten een Natura 2000-gebied, draagt Onze Minister ervoor zorg dat deze leefgebieden of habitats een Natura 2000-gebied, of een onderdeel van een Natura 2000-gebied worden.
9. Voor een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel b, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van de vergunning rekening met de gevolgen die de handeling kan hebben voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Artikel 6.3, eerste lid
1. Het bevoegd gezag kent degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een krachtens deze wet door hem genomen, of door hem geacht te zijn genomen besluit, met uitzondering van een besluit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Artikel 9.1, eerste lid
Besluiten tot aanwijzing van gebieden als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998, gelden als besluiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid.
Artikel 9.10
1. De op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aanhangige procedures tot het nemen van een besluit krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet of de Boswet, zijn aanhangig in de staat waarin zij zich op dat moment bevinden en worden vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens deze wet behandeld.
2. De op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aanhangige bezwaarschriften die betrekking hebben op het nemen van een besluit krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet of de Boswet, zijn aanhangig in de staat waarin zij zich op dat moment bevinden en worden vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet overeenkomstig het bepaalde bij en krachtens deze wet behandeld.
3. Beroepszaken, gericht tegen besluiten krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet of de Boswet die zijn bekendgemaakt voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, worden behandeld en beslist overeenkomstig de bepalingen van die desbetreffende wetten.
4. In zoverre in afwijking van het eerste en het tweede lid is Onze Minister bevoegd tot het nemen van een besluit over aanvragen van ontheffingen als bedoeld in artikel 75, derde lid, van de Flora- en faunawet die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet en tot het beslissen op bezwaarschriften die betrekking hebben op die besluiten.
Artikel 11.1 (nog niet in werking getreden)
Indien artikel I, onderdeel A, van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten eerder in werking is getreden of treedt dan deze wet, of op dezelfde datum in werking treedt als deze wet, vervalt artikel 6.3.
Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden.
Artikel 1 Bescherming Pro van eigendom
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
Artikel 17 Het Pro recht op eigendom
1. Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.
2. Intellectuele eigendom is beschermd.
Artikel 51 Toepassingsgebied Pro
1. De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.
2. Dit Handvest breidt het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken.