Uitspraak
201206206/1/A3.
Datum uitspraak: 10 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum (hierna: het dagelijks bestuur),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 mei 2012 in zaak nr. 11/1875 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid AC Luxury Estate B.V., gevestigd te Rotterdam
en
het dagelijks bestuur.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 21 oktober 2010 heeft het dagelijks bestuur onderscheiden aanvragen van [belanghebbende] tot verlening van vergunningen voor het tijdelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van short stay van [locaties] (hierna: de vier woonruimten), afgewezen.
Bij besluit van 17 maart 2011 heeft het dagelijks bestuur het door AC Webconnecting Holding B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 mei 2012 heeft de rechtbank het door AC Webconnecting Holding B.V. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 maart 2011 vernietigd, de onderscheiden besluiten van 21 oktober 2010 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het dagelijks bestuur hoger beroep ingesteld.
Luxury Estate heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2013, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. C.L. Brinks, werkzaam bij stadsdeel Centrum, en Luxury Estate, vertegenwoordigd door mr. Ch.J. Langereis en mr. I. de Roos, beiden advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat, nu de aangevallen uitspraak is bekendgemaakt vóór 1 januari 2013 deze moet worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dit gold vóór inwerkingtreding van deze wet. Voorts was artikel 8:110 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ten tijde van belang nog niet in werking getreden. Voor zover Luxury Estate heeft beoogd bij het verweerschrift incidenteel hoger beroep in te stellen, overweegt de Afdeling zoals zij eerder heeft gedaan (onder meer uitspraak van 1 februari 2012 in zaak nr. 201108125/1/A1; www.raadvanstate.nl), dat het verweerschrift niet is ingediend binnen de voor het instellen van hoger beroep gestelde termijn en de Awb, noch de Wet op de Raad van State voor het instellen van incidenteel hoger beroep grondslag bood.
2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet, wordt onder woonruimte verstaan een besloten ruimte die, al dan niet te zamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, is het verboden een woonruimte, die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van het college van burgemeester en wethouders:
a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge het tweede lid wordt onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 31 wordt Pro een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud en de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
Ingevolge artikel 27, derde lid, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2010 (hierna: de huisvestingsverordening) wordt in de gemeente Amsterdam als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van Pro de Huisvestingswet aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs.
Ingevolge artikel 28 is Pro het verboden om woonruimte als bedoeld in artikel 27, derde tot en met het zesde lid, zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, kunnen burgemeester en wethouders in verband met short stay een vergunning verlenen wegens de tijdelijke onttrekking aan de bestemming tot bewoning van zelfstandige woonruimte voor een periode van maximaal 10 jaar.
Ingevolge het tweede lid wordt de vergunning slechts verleend indien de woonruimte geschikt blijft voor bewoning.
Ingevolge artikel 41 verlenen Pro burgemeester en wethouders de vergunning tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad alsmede de bescherming van de leefbaarheid groter is dan het belang van de aanvrager.
Ingevolge artikel 42, eerste lid, kunnen burgemeester en wethouders per stadsdeel een quotum vaststellen voor het maximaal aantal te verlenen vergunningen.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Verordening op de stadsdelen zijn de taken en bevoegdheden van de gemeenteraad overgedragen aan de deelraden, behoudens die bevoegdheden die krachtens artikel 156 van Pro de Gemeentewet niet aan een stadsdeel kunnen worden overgedragen.
Ingevolge het tweede lid draagt het college van burgemeester en wethouders al zijn bevoegdheden over aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.
Ingevolge het vijfde lid zijn van overdracht van taken en bevoegdheden als bedoeld in het eerste tot en met derde lid uitgesloten de taken en bevoegdheden die vermeld zijn op de bij deze verordening behorende bijlage lijst A.
Op lijst A is in onderdeel XVII Wonen vermeld:
21. Vaststelling van beleid betreffende bestuurlijke boete op grond van de Huisvestingswet alsmede de vaststelling van beleid betreffende woningonttrekking en short stay. Hieronder wordt tevens verstaan het vaststellen van de hoogte van de financiële compensatie bij onttrekking.
22. De uitvoering van de overige bepalingen van de Huisvestingswet voor zover deze aan burgemeester en wethouders is opgedragen, met uitzondering van de artikelen over onttrekking, samenvoeging en omzetting van woonruimte.
Volgens paragraaf 2.1 van de Beleidsnotitie Short Stay van de gemeente Amsterdam (hierna: het beleid) is short stay het structureel aanbieden van een zelfstandige woonruimte voor tijdelijke bewoning aan één huishouden voor een aaneensluitende periode van ten minste één week en maximaal zes maanden. Zo wordt onderscheid gemaakt met bewoning in de zin van de Huisvestingswet die - blijkens de toelichting bij die wet - de betekenis heeft die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gehecht, waarbij een minimumperiode van bewoning van zes maanden in Amsterdam als normaal wordt beschouwd, alsmede de inschrijving in de Gemeentelijke basisadministratie en het voeren van een huishouden. Tevens wordt het duidelijk dat het gaat om woonruimte die primair voor kort wonen wordt aangeboden.
Volgens paragraaf 3.3 wordt ten aanzien van woonruimte die in de periode vóór eind 2008 met concrete instemming van de stadsdelen of centrale stad in gebruik is genomen voor short stay, met de eigenaren in overleg naar een oplossing gezocht die past binnen de wet- en regelgeving. Deze woningen zullen niet meegeteld worden voor het quotum. Tevens zullen niet met terugwerkende kracht lasten in de vorm van leges worden opgelegd. Concrete instemming wil zeggen dat door middel van schriftelijk vastgelegde afspraken aangetoond kan worden dat het stadsdeel of de centrale stad ingestemd heeft met dan wel medewerking heeft verleend aan het gebruik van de woonruimte voor short stay. Het niet hebben gehandhaafd is geen kennelijke instemming.
Volgens paragraaf 4.3 is geen short stay vergunning noodzakelijk voor nieuwbouw (en het omzetten van panden met een kantoor- of bedrijfsbestemming naar een woonbestemming) met gebruik als short stay. In de bestaande woonruimtevoorraad is het vergunningstelsel voor short stay gericht op het behoud en de samenstelling daarvan. Nieuwbouw voegt woonruimte toe aan de voorraad en daarmee is een vergunningstelsel op basis van woonruimteonttrekking niet noodzakelijk. Het bestemmingsplan dient echter wel in overeenstemming te zijn met het (gewijzigde) feitelijke gebruik van de woonruimte voor short stay. Daar waar volgens het bestemmingsplan short stay niet is toegestaan, is nieuwbouw ten behoeve van short stay dat dus ook niet.
Onder nieuwbouw wordt verstaan: woonruimte die vanaf 1 januari 2008 is opgeleverd. Er is gekozen voor een periode vanaf die datum omdat in 2008 short stay volop in discussie was en er veel onduidelijkheid bestond over de mogelijkheden hiervan in Amsterdam.
Volgens paragraaf 5.1 wordt het in het belang van de evenwichtige en rechtvaardige verdeling van de schaarse woonruimte essentieel geacht dat met name de goedkope woonruimtevoorraad niet wordt aangetast door vormen van verhuur die niet overeenkomen met verhuur in de betekenis van de Huisvestingswet. Woningzoekenden met minder financiële draagkracht die aangewezen zijn op dat deel van de woonruimtevoorraad waar huurtoeslag mogelijk is, moeten beschermd worden en daarom is het zeer ongewenst dat woonruimte met een maximaal redelijke huurprijs overeenkomend met een puntenwaardering van minder dan 142 punten voor short stay wordt gebruikt. Deze 142 punten komt overeen met de grens van de geliberaliseerde woonruimtevoorraad.
3. Niet in geschil is dat [het pand] van 1970 tot 2004 is gebruikt door de Jellinekkliniek voor verslavingszorg en heeft gediend als kantoor en woonruimte voor degenen die, na hun behandeling in de kliniek, de woonruimte in de kliniek gebruikten als opstap terug in de maatschappij. Volgens de Gemeentelijke basisadministratie hebben bewoners in de periode 1978 tot maart 1990 voor wisselende perioden - van één maand tot vijf jaar - op het adres van het pand ingeschreven gestaan. In augustus 2004 heeft [belanghebbende] het pand gekocht en op 8 december 2006 is aan [belanghebbende] een bouwvergunning verleend ten behoeve van de verbouwing van het pand tot negen woonruimten. Bij huisnummerbesluit van 2 februari 2007 is het pand overgegaan in [locatie 1] tot en met [locatie 2]. Op 1 juli 2009 heeft [belanghebbende] voor acht woonruimten short stay vergunningen aangevraagd. Voor de woonruimten [locatie 3] en [locatie 4] is de gevraagde vergunning verleend. De aanvragen voor de vier woonruimten zijn afgewezen, omdat niet wordt voldaan aan het vereiste dat deze woonruimten op minimaal 142 punten moeten worden gewaardeerd.
3.1. Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het vergunningenstelsel uit artikel 30 van Pro de Huisvestingswet niet op de vier woonruimten van toepassing is, nu het pand vanuit een bedrijfsbestemming direct is omgezet naar een short stay bestemming en de vier woonruimten aldus niet aan de woonruimtevoorraad worden onttrokken. Het dagelijks bestuur voert daartoe aan dat de verleende bouwvergunning er toe strekt het pand geschikt te maken voor permanente bewoning en de vier woonruimten na voltooiing zijn bestemd voor permanente bewoning en behoren tot de woonruimtevoorraad. Door de vier woonruimten niet overeenkomstig hun bestemming te gebruiken voor permanente bewoning maar voor short stay, worden de vier woonruimten volgens het dagelijks bestuur onttrokken aan de op 1 januari 2008 bestaande woningvoorraad en is een short stay vergunning vereist. Voorts is bij de aanvraag van de bouwvergunning het beoogde gebruik voor short stay niet gemeld en is met de verlening van de bouwvergunning geen toestemming verleend voor dit gebruik. Het feit dat de vier woonruimten na voltooiing niet zijn gebruikt voor permanente bewoning maar direct voor short stay maakt volgens het dagelijks bestuur niet dat de vier woonruimten niet aan de woningvoorraad worden onttrokken. Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2007 in zaak nr. 200607090/1 volgt dat onttrekking in de zin van de Huisvestingswet slechts kan plaatsvinden, indien het desbetreffende gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Uit de Memorie van Toelichting bij artikel 1 van Pro de Huisvestingswet (Kamerstukken II 1987/88, 20 520, nr. 3, blz. 71-72) volgt dat de betekenis van het begrip bewoning gelijk is aan de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gehecht. Degene die een huis bewoont heeft daar zijn hoofdverblijf. Bewoning in de zin van de Huisvestingswet heeft een permanent karakter en de huurder moet de intentie hebben om de woonruimte voor langere duur te bewonen. Voor de vraag of een gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning in de zin van de Huisvestingswet is volgens voormelde uitspraak van 30 mei 2007 het feitelijk gebruik niet doorslaggevend, aldus het dagelijks bestuur.
3.2. De Afdeling oordeelt over dit betoog als volgt.
Artikel 39, eerste lid, van de huisvestingsverordening en het op de voet van die bepaling gevoerde beleid heeft tot doel dat de op 1 januari 2008 bestaande goedkope woonruimte niet aan de woonruimtevoorraad wordt onttrokken, om woningzoekenden met minder financiële draagkracht te beschermen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 december 2004 in zaak nr. 200402482/1 en voormelde uitspraak van 30 mei 2007) kan onttrekking in de zin van de Huisvestingswet slechts plaatsvinden, indien het desbetreffende gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is. De feiten en omstandigheden van dit geval bieden geen grond voor het oordeel dat het pand op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het pand van 1970 tot 2004 door de Jellinekkliniek is gebruikt voor verslavingszorg en de bewoning die in de periode 1978 tot maart 1990 in die kliniek plaatsvond verband hield met de verstrekte verslavingszorg. Derhalve is het pand in de periode 1970 tot 2004 niet permanent bewoond geweest in de zin van de Huisvestingswet, zoals het dagelijks bestuur ter zitting ook heeft erkend. Voorts is niet in geschil dat het pand volgens het bestemmingsplan als bestemming "gemengde doeleinden" heeft. Onder deze omstandigheden kan van onttrekking in de zin van de Huisvestingswet slechts sprake zijn indien het pand op enig moment na beëindiging van het gebruik door de Jellinekkliniek is bestemd voor permanente bewoning. Het dagelijks bestuur heeft dit niet aannemelijk gemaakt. Het betoog dat reeds uit de verleende bouwvergunning voortvloeit dat de vier woonruimten zijn bestemd voor permanente bewoning, te meer nu ten tijde van de aanvraag van de bouwvergunning het beoogde gebruik voor short stay niet is gemeld, volgt de Afdeling niet. Ingevolge artikel 39, tweede lid, van de huisvestingsverordening moet immers ook in geval van short stay een woonruimte geschikt blijven voor permanente bewoning, waaruit volgt dat voor een verbouwing in verband met short stay geen andere eisen gelden dan voor een verbouwing voor permanente bewoning.
3.3. Uit hetgeen in 3.2 is overwogen volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het dagelijks bestuur zich in het besluit van 17 maart 2011 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vier woonruimten door het gebruik voor short stay aan de woonruimtevoorraad worden onttrokken en de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 39, eerste lid, van de huisvestingsverordening. Gelet hierop is het besluit van 17 maart 2011 genomen in strijd met die bepaling.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
5. Het dagelijks bestuur moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld. Voor zover Luxury Estate naar aanleiding van het door het dagelijks bestuur ingestelde hoger beroep heeft verzocht om een vergoeding van de daadwerkelijk gemaakte proceskosten bestaat hiervoor geen aanleiding. De stelling van Luxury Estate dat het dagelijks bestuur tegen beter weten in hoger beroep heeft ingesteld wordt gelet op het onder 3.1 weergegeven belang van het dagelijks bestuur niet gevolgd en biedt overigens ook geen grond voor het oordeel dat ingevolge artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, in afwijking van het eerste lid van dat artikel, in dit geval een vergoeding van de daadwerkelijke kosten moet worden uitgesproken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum tot vergoeding van bij Luxury Estate B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Beerse
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2013
382.