Uitspraak
201203262/1/A2.
Datum uitspraak: 6 maart 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 27 februari 2012 in zaak nr. 11/2281 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juli 2011 heeft de Belastingdienst de aanvraag van [appellante] om een kindgebonden budget voor 2011 afgewezen.
Bij besluit van 21 september 2011 heeft de Belastingdienst het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 27 februari 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 september 2011 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken 201201120/1/A2, 201201834/1/A2, 201202052/1/A2, 201202839/1/A2, 201203868/1/A2 en 201204743/1/A2, ter zitting behandeld op 6 december 2012, waar [appellante] is vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, en door mr. C.J. Forder, en de Belastingdienst, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, werkzaam bij de Belastingdienst, zijn verschenen.
Na de zitting zijn de zaken van elkaar gesplitst.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet op het kindgebonden budget (hierna: de Wkb) heeft de ouder aanspraak op een kindgebonden budget voor een kind voor wie aan die ouder op grond van artikel 18 van Pro de Algemene Kinderbijslagwet (hierna: de Akw) kinderbijslag wordt betaald of zou worden betaald indien de artikelen 7, tweede lid, en 7a van laatstgenoemde wet niet van toepassing zouden zijn, met dien verstande dat de aanspraak op een kindgebonden budget bestaat met ingang van de kalendermaand na de maand waarin het kind is geboren dan wel tot het huishouden is gaan behoren tot en met de kalendermaand waarin het kind de leeftijd van 18 jaar bereikt.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Akw is verzekerd degene die ingezetene is.
Ingevolge het tweede lid is niet verzekerd de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).
2. Bij besluit van 25 juli 2011 heeft de Belastingdienst de aanvraag van [appellante] om een kindgebonden budget voor 2011 afgewezen, omdat aan haar geen kinderbijslag wordt betaald en zij aldus niet voldoet aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Wkb.
Bij besluit van 16 september 2011 heeft de Belastingdienst [appellante] een voorschot kindgebonden budget voor de periode van 1 juni 2011 tot en met 31 december 2011 toegekend.
Bij besluit van 21 september 2011 heeft de Belastingdienst het bezwaar van [appellante] tegen de afwijzing van haar aanvraag om een kindgebonden budget niet-ontvankelijk verklaard, omdat haar inmiddels een voorschot kindgebonden budget is toegekend.
3. De rechtbank heeft het besluit van 21 september 2011 vernietigd, omdat het bezwaar van [appellante], zoals ook door de Belastingdienst ter zitting is verklaard, gegrond verklaard had moeten worden. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Zij heeft overwogen dat nu [appellante] voor 1 juni 2011 geen aanspraak op kinderbijslag had, [appellante] voor die datum evenmin aanspraak op een kindgebonden budget had. De rechtbank is niet gebleken van zeer bijzondere omstandigheden om van artikel 2, eerste lid, van de Wkb af te wijken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Belastingdienst dan ook terecht geconcludeerd dat [appellante] pas een aanspraak op een kindgebonden budget heeft met ingang van 1 juni 2011, de datum waarop het recht op kinderbijslag is ontstaan.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 21 september 2011 in stand heeft gelaten. Volgens [appellante] is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat uit de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2011 in zaak nr.
201101838/1/H2volgt dat de Belastingdienst zelfstandig moet toetsen of de artikelen 8 en 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) nopen tot het toekennen van een kindgebonden budget, los van de vraag of de Sociale Verzekeringsbank (hierna: de SVb) kinderbijslag betaalt. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de Belastingdienst in afwijking van artikel 2, eerste lid, van de Wkb haar een kindgebonden budget had moeten toekennen met een eerdere ingangsdatum dan 1 juni 2011. Zij voert aan, onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 juli 2011 in zaak nr. 08/6595 (LJN: BR1905), dat zij en twee van haar kinderen in het verleden een verblijfsvergunning hebben gehad, één kind op medische gronden al die tijd een verblijfsvergunning heeft gehad en haar jongste kind de Nederlandse nationaliteit heeft. Volgens [appellante] heeft de overheid in het kader van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind een zelfstandige zorgplicht jegens het kind op zich genomen, los van de ouders, door het ter beschikking stellen van een kindgebonden budget. Gezien de bijzondere bescherming die kinderen nodig hebben, mag het ontbreken van de verblijfstitel van de ouder niet aan het kind worden tegengeworpen, aldus [appellante].
201101838/1/H2volgt dat de Belastingdienst zelfstandig moet toetsen of de artikelen 8 en 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) nopen tot het toekennen van een kindgebonden budget, los van de vraag of de Sociale Verzekeringsbank (hierna: de SVb) kinderbijslag betaalt. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de Belastingdienst in afwijking van artikel 2, eerste lid, van de Wkb haar een kindgebonden budget had moeten toekennen met een eerdere ingangsdatum dan 1 juni 2011. Zij voert aan, onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 juli 2011 in zaak nr. 08/6595 (LJN: BR1905), dat zij en twee van haar kinderen in het verleden een verblijfsvergunning hebben gehad, één kind op medische gronden al die tijd een verblijfsvergunning heeft gehad en haar jongste kind de Nederlandse nationaliteit heeft. Volgens [appellante] heeft de overheid in het kader van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind een zelfstandige zorgplicht jegens het kind op zich genomen, los van de ouders, door het ter beschikking stellen van een kindgebonden budget. Gezien de bijzondere bescherming die kinderen nodig hebben, mag het ontbreken van de verblijfstitel van de ouder niet aan het kind worden tegengeworpen, aldus [appellante].
4.1. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 13 februari 2013 in zaak nr.
201202839/1/A2overweegt de Afdeling het volgende. In artikel 2, eerste lid, van de Wkb, voor zover hier van belang, is bepaald dat er slechts aanspraak op een kindgebonden budget kan worden gemaakt, indien de SVb kinderbijslag betaalt. Zoals de Belastingdienst ter zitting heeft betoogd, volgt hij daarbij het oordeel van de SVb inzake het recht op kinderbijslag. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Akw wordt geen kinderbijslag verstrekt aan de vreemdeling die niet rechtmatig verblijf houdt als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000. Aan deze bepaling ligt het koppelingsbeginsel ten grondslag. In artikel 6, tweede lid, van de Akw, gelezen in samenhang met het eerste lid van die bepaling, wordt niet uitsluitend een onderscheid naar nationaliteit gemaakt, maar ook een onderscheid naar verblijfsstatus. Zoals de Hoge Raad in het arrest van 23 november 2012 in zaak nr. 11/03891 (LJN: BW7740, overwegingen 3.4.5 en volgende), waarbij voormelde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 juli 2011 is vernietigd, heeft overwogen, geldt alsdan als maatstaf bij het bepalen of het gemaakte onderscheid gerechtvaardigd wordt, niet de bij uitsluitend op nationaliteit gegrond onderscheid in acht te nemen eis dat sprake is van zeer gewichtige redenen - in termen van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ‘very weighty reasons’ - maar de lichtere eis dat sprake is van toereikende argumenten (‘sufficient reasons’). Het koppelingsbeginsel heeft tot doel te voorkomen dat illegale vreemdelingen door ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijke verblijf of het verwerven van de schijn van legaliteit. Daarnaast is het erop gericht te voorkomen dat de vreemdeling ‘in procedure’ voor een verblijfsvergunning gaandeweg in staat blijkt een zodanig sterke rechtspositie op te bouwen - of de schijn van een dergelijke positie - dat hij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijkt (Kamerstukken II, 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 2). Onder verwijzing naar de uitspraak van 22 december 2010 in zaak nr.
200909234/1/H2overweegt de Afdeling dat, gezien het met het koppelingsbeginsel nagestreefde doel, dit beginsel op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging vormt voor het gemaakte onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw 2000 en anderzijds een vreemdeling - zoals [appellante] - aan wie ten tijde in geding een zodanig verblijfsrecht (nog) niet is toegekend, en aldus geen strijd met artikel 8 in Pro samenhang met artikel 14 van Pro het EVRM oplevert. Er is geen grond om hierop de groepsgewijze uitzondering te maken dat het koppelingsbeginsel niet gerechtvaardigd is in de situatie waarin ouders met hun kind(eren) voor de overheid kenbaar al langere tijd in Nederland verblijven, waarvan in ieder geval een zekere tijd rechtmatig in de zin van artikel 8, onder f, g of h van de Vw 2000, en inmiddels een zodanige band met Nederland hebben opgebouwd dat zij geacht kunnen worden ingezetenen van Nederland te zijn. Zoals ook de Hoge Raad in het arrest van 23 november 2012 heeft geoordeeld, bestaat ook in die situatie voor het in artikel 6, tweede lid, van de Akw gemaakte onderscheid in beginsel een toereikende rechtvaardiging. Deze rechtvaardiging geldt evenzeer voor de weigering van een kindgebonden budget op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wkb welke gegrond is op het niet voldoen aan artikel 6, tweede lid, van de Akw. Daarbij is van belang dat in de periode van verblijf in Nederland voor deze ouders duidelijk moet zijn geweest dat onzeker was of dat verblijf mocht worden voortgezet. De duur van hun verblijf in Nederland geeft hun dan ook niet, in strijd met de doelstellingen van het koppelingsbeginsel, aanspraak op een kindgebonden budget. Dat in die periode een band met Nederland is opgebouwd, leidt niet tot een ander oordeel.
201202839/1/A2overweegt de Afdeling het volgende. In artikel 2, eerste lid, van de Wkb, voor zover hier van belang, is bepaald dat er slechts aanspraak op een kindgebonden budget kan worden gemaakt, indien de SVb kinderbijslag betaalt. Zoals de Belastingdienst ter zitting heeft betoogd, volgt hij daarbij het oordeel van de SVb inzake het recht op kinderbijslag. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Akw wordt geen kinderbijslag verstrekt aan de vreemdeling die niet rechtmatig verblijf houdt als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000. Aan deze bepaling ligt het koppelingsbeginsel ten grondslag. In artikel 6, tweede lid, van de Akw, gelezen in samenhang met het eerste lid van die bepaling, wordt niet uitsluitend een onderscheid naar nationaliteit gemaakt, maar ook een onderscheid naar verblijfsstatus. Zoals de Hoge Raad in het arrest van 23 november 2012 in zaak nr. 11/03891 (LJN: BW7740, overwegingen 3.4.5 en volgende), waarbij voormelde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 juli 2011 is vernietigd, heeft overwogen, geldt alsdan als maatstaf bij het bepalen of het gemaakte onderscheid gerechtvaardigd wordt, niet de bij uitsluitend op nationaliteit gegrond onderscheid in acht te nemen eis dat sprake is van zeer gewichtige redenen - in termen van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ‘very weighty reasons’ - maar de lichtere eis dat sprake is van toereikende argumenten (‘sufficient reasons’). Het koppelingsbeginsel heeft tot doel te voorkomen dat illegale vreemdelingen door ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijke verblijf of het verwerven van de schijn van legaliteit. Daarnaast is het erop gericht te voorkomen dat de vreemdeling ‘in procedure’ voor een verblijfsvergunning gaandeweg in staat blijkt een zodanig sterke rechtspositie op te bouwen - of de schijn van een dergelijke positie - dat hij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijkt (Kamerstukken II, 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 2). Onder verwijzing naar de uitspraak van 22 december 2010 in zaak nr.
200909234/1/H2overweegt de Afdeling dat, gezien het met het koppelingsbeginsel nagestreefde doel, dit beginsel op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging vormt voor het gemaakte onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw 2000 en anderzijds een vreemdeling - zoals [appellante] - aan wie ten tijde in geding een zodanig verblijfsrecht (nog) niet is toegekend, en aldus geen strijd met artikel 8 in Pro samenhang met artikel 14 van Pro het EVRM oplevert. Er is geen grond om hierop de groepsgewijze uitzondering te maken dat het koppelingsbeginsel niet gerechtvaardigd is in de situatie waarin ouders met hun kind(eren) voor de overheid kenbaar al langere tijd in Nederland verblijven, waarvan in ieder geval een zekere tijd rechtmatig in de zin van artikel 8, onder f, g of h van de Vw 2000, en inmiddels een zodanige band met Nederland hebben opgebouwd dat zij geacht kunnen worden ingezetenen van Nederland te zijn. Zoals ook de Hoge Raad in het arrest van 23 november 2012 heeft geoordeeld, bestaat ook in die situatie voor het in artikel 6, tweede lid, van de Akw gemaakte onderscheid in beginsel een toereikende rechtvaardiging. Deze rechtvaardiging geldt evenzeer voor de weigering van een kindgebonden budget op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wkb welke gegrond is op het niet voldoen aan artikel 6, tweede lid, van de Akw. Daarbij is van belang dat in de periode van verblijf in Nederland voor deze ouders duidelijk moet zijn geweest dat onzeker was of dat verblijf mocht worden voortgezet. De duur van hun verblijf in Nederland geeft hun dan ook niet, in strijd met de doelstellingen van het koppelingsbeginsel, aanspraak op een kindgebonden budget. Dat in die periode een band met Nederland is opgebouwd, leidt niet tot een ander oordeel.
4.2. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen in de onder 4.1 vermelde uitspraken, vinden ingevolge artikel 94 van Pro de Grondwet wettelijke voorschriften evenwel geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepaling van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het niet toekennen van een kindgebonden budget kan onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval worden aangemerkt als zijnde in strijd met het discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het familie- en gezinsleven, in welk geval de desbetreffende wettelijke bepaling buiten toepassing gelaten moet worden. Gezien het inkomensafhankelijke karakter van het kindgebonden budget en het cumulatieve effect van weigering van zowel kinderbijslag als kindgebonden budget, dient de Belastingdienst een gemotiveerd beroep op zeer bijzondere omstandigheden zelfstandig te beoordelen. Dat de ouder en niet het kind aanspraak kan hebben op een kindgebonden budget, staat er niet aan de in weg dat bij de beoordeling of zich zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval voordoen, het belang van het kind wordt betrokken. De Belastingdienst heeft zich evenwel terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] dergelijke zeer bijzondere omstandigheden niet heeft aangevoerd en onderbouwd met concrete gegevens. De door [appellante] aangevoerde omstandigheden dat zij in verleden een verblijfsvergunning heeft gehad, één van haar kinderen wegens ziekte op haar zorg is aangewezen en al die tijd een verblijfsvergunning heeft gehad en haar jongste kind de Nederlandse nationaliteit heeft, zijn geen omstandigheden in voornoemde zin. De stelling van [appellante] dat een kindgebonden budget voorkomt dat de kinderen onder het bestaansminimum moeten leven, kan niet slagen, reeds omdat het kindgebonden budget niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat niet is gebleken van zeer bijzondere omstandigheden op grond waarvan artikel 2, eerste lid, van de Wkb buiten toepassing dient te worden gelaten.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Jansen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2013
609.