Uitspraak
201309580/1/A1.
Datum uitspraak: 28 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
De vereniging Belangenvereniging Indische Buurt, gevestigd te Den Helder (hierna: de Belangenvereniging), appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland, zittingsplaats Alkmaar, van 5 september 2013 in zaak nr. 12/1871 in het geding tussen:
1. De Belangenvereniging en anderen,
2. [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E], [appellant sub 2F], [appellant sub 2G], [appellant sub 2H], [appellant sub 2I] en [appellant sub 2J] (hierna: [appellant sub 2] en anderen)
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Helder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2012 heeft het college aan Woningstichting Den Helder een omgevingsvergunning voor het oprichten van een woonzorgcomplex bestaande uit zorg- en koopappartementen (hierna: het bouwplan) aan de Molukkenstraat 1 tot en met 115 te Den Helder (hierna: het perceel), verleend, onder de voorwaarde dat de plek van de uitrit, evenals de verkeersafwikkeling, in nauw overleg met de omwonenden tot stand dient te komen.
Bij uitspraak van 5 september 2013 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door de Belangenvereniging en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belangenvereniging hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en de Belangenvereniging hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2014, waar de Belangenvereniging, vertegenwoordigd door [voorzitter], vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door ing. H.J. Winter, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar Woningstichting Den Helder, vertegenwoordigd door R.W. van der Linden Vooren, bijgestaan door mr. C. Teerenstra, advocaat te Den Helder, gehoord.
Overwegingen
1. Het bouwplan voorziet in de oprichting van een woonzorgcomplex, bestaande uit 24 zorgappartementen en 56 koopappartementen. De zorgappartementen bevinden zich op de begane grond en maken volgens de aan het besluit ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing deel uit van een kleinschalige woonvoorziening ten behoeve van personen met een somatische of psychogeriatrische aandoening of beperking. Zij kunnen 24 uur per dag een beroep doen op zorg in de directe nabijheid. Het gebouw telt vier verdiepingen. De koopappartementen liggen op de eerste tot en met de vierde verdieping.
2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Indische Buurt" rust op het perceel de bestemming "Maatschappelijke doeleinden".
Niet in geschil is dat het bouwplan daarmee in strijd is, omdat binnen de geldende bestemming reguliere appartementen niet zijn toegestaan en omdat met het bouwplan de voor het perceel geldende maximale bouwhoogte van 10 m wordt overschreden. Het college heeft de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend, teneinde het bouwplan mogelijk te maken.
3. De Belangenvereniging betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte heeft beperkt tot de bespreking van haar beroepsgronden voor zover deze betrekking hebben op de procedure die tot het besluit van 6 juni 2012 heeft geleid. Volgens haar had de rechtbank ook de lange voorgeschiedenis van deze zaak bij haar oordeel moeten betrekken, waarin het college volgens de Belangenvereniging in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld door het proces voortdurend te vertragen, omwonenden te misleiden en procedurele voorschriften bewust niet na te leven.
3.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in deze procedure uitsluitend het besluit van 6 juni 2012 en de openbare voorbereidingsprocedure die tot dit besluit heeft geleid, ter discussie staan.
Al hetgeen de Belangenvereniging in beroep heeft aangevoerd dat daarop geen betrekking heeft, heeft zij dan ook terecht buiten beschouwing gelaten.
Het betoog faalt.
4. De Belangenvereniging betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de openbare voorbereidingsprocedure niet juist is verlopen en het besluit daarom onrechtmatig is. Zij voert daartoe aan dat het ontwerp van de omgevingsvergunning niet tijdig, zoals aangekondigd, op 2 maart 2012 ter inzage is gelegd, waardoor haar voorzitter er eerst op 26 maart 2012 kennis van heeft kunnen nemen. Verder verschilt volgens haar de aanvraag om omgevingsvergunning waarnaar in het ter inzage gelegde ontwerpbesluit is verwezen, wat betreft het aantal appartementen, van de aanvraag die als gewaarmerkt stuk bij de definitieve omgevingsvergunning is gevoegd. Er is daarom volgens de Belangenvereniging bij de verlening van de vergunning uitgegaan van een onrechtmatig gewijzigde aanvraag.
4.1. Zoals blijkt uit de gedingstukken is in de openbare kennisgevingen in het "Stadsnieuws" van Den Helder aangekondigd dat het ontwerpbesluit en de bijbehorende stukken met betrekking tot het bouwplan, van 2 maart 2012 tot en met 12 april 2012 ter inzage zouden worden gelegd. Op de stelling van de Belangenvereniging dat dit niet zou zijn gebeurd, heeft het college gereageerd door mede te delen dat het ontwerpbesluit op de eerste ochtend van de terinzagelegging niet door het computersysteem kon worden uitgedraaid vanwege een technische storing. Bijgehouden is volgens het college wie zich die ochtend hebben gemeld om de stukken in te zien, zodat deze personen - het betrof volgens het college alleen de [voorzitter] van de Belangenvereniging - later alsnog een kopie van de stukken ter hand zou worden gesteld. Dit is volgens het college ook gebeurd.
Ook indien de stelling van de Belangenvereniging, dat [voorzitter] de stukken eerst op 26 maart 2012, toen hij zich voor de tweede maal bij de gemeente meldde voor inzage van de stukken, heeft ontvangen juist is, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat hierdoor het besluit van 6 juni 2012 niet op rechtmatige wijze tot stand zou zijn gekomen. De Belangenvereniging is hierdoor niet in haar belangen geschaad, nu zij op dat moment nog ruimschoots de gelegenheid had om zienswijzen tegen het ontwerpbesluit in te dienen en dat ook heeft gedaan.
4.2. Dat voorts bij de verleende omgevingsvergunning een aanvraagformulier is gevoegd dat wat het aantal appartementen betreft verschilt van het aanvraagformulier dat bij het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd, is evenmin gebleken. Uit de gedingstukken blijkt, dat zowel het aanvraagformulier dat bij het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd, als het aanvraagformulier zoals dit bij het definitieve besluit is gevoegd, betrekking heeft op 24 zorg- en 56 koopappartementen. Er is dus, anders dan de Belangenvereniging stelt, geen sprake van een onrechtmatig gewijzigde aanvraag wat de aantallen appartementen betreft. Dat de aantallen appartementen wel verschillen van de aantallen waarvoor op 10 mei 2011 een bouwvergunning is verleend, die later is ingetrokken, is hierbij niet relevant.
Het betoog faalt.
5. De Belangenvereniging betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning eerst had mogen worden verleend als aan de voorwaarde die de gemeenteraad heeft verbonden aan zijn verklaring van geen bedenkingen voor het bouwplan, zou zijn voldaan. De raad heeft als voorwaarde gesteld dat "de verkeersafwikkeling, inclusief de plek van de inrit naar/van het parkeerterrein Lyceumhof in nauw overleg met de omwonenden tot stand komt".
Overigens is volgens de Belangenvereniging de verklaring van geen bedenkingen niet op rechtmatige wijze tot stand gekomen, nu daarbij in strijd met het reglement van orde van de gemeenteraad is gehandeld en de raad door het college van onjuiste informatie is voorzien.
5.1. Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, wordt in bij wet aangewezen categorieën van gevallen een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
Ingevolge het derde lid, kan de verklaring slechts worden gegeven of geweigerd in het belang dat in de betrokken wet of algemene maatregel van bestuur is aangegeven.
Ingevolge het vierde lid, bepaalt het bestuursorgaan dat de verklaring geeft, dat aan de omgevingsvergunning de daarbij aangegeven voorschriften die nodig zijn met het oog op het belang, bedoeld in het derde lid, worden verbonden.
Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
5.2. De rechtbank heeft terecht in hetgeen de Belangenvereniging heeft aangevoerd omtrent de wijze van totstandkoming van de verklaring van geen bedenkingen, geen grond voor vernietiging van het besluit van 6 juni 2012 gezien. Daarbij is van belang dat het reglement van orde van de gemeenteraad, waarop de Belangenvereniging zich beroept, regels bevat die zien op de goede gang van zaken tijdens gemeenteraadsvergaderingen.
Dit reglement bevat geen rechtstreeks werkende regels die kunnen worden ingeroepen bij de toetsing van besluiten als het onderhavige.
5.3. Het college heeft, nadat de verklaring van geen bedenkingen met betrekking tot het bouwplan op 4 juni 2012 door de raad was gegeven, de omgevingsvergunning op 6 juni 2012 verleend en daaraan als voorschrift verbonden dat "de plek van de uitrit, evenals de verkeersafwikkeling, in nauw overleg met de omwonenden tot stand dient te komen".
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de omgevingsvergunning mocht worden verleend, nu daaraan de door de raad aan de verklaring van geen bedenkingen verbonden voorwaarde als voorschrift is verbonden. Anders dan de Belangenvereniging stelt, volgt uit de hiervoor weergegeven wettelijke bepalingen niet, dat eerst aan die voorwaarde moest zijn voldaan voordat de vergunning kon worden verleend.
De door de Belangenvereniging aan de orde gestelde kwestie dat niet aan het aldus aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift is voldaan, leent zich niet voor beantwoording in deze procedure, maar betreft een kwestie van handhaving van dat voorschrift.
Het betoog faalt.
6. De Belangenvereniging betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat met het verlenen van de omgevingsvergunning het vertrouwensbeginsel is geschonden. Volgens haar heeft de betrokken wethouder in 2006 de concrete en ondubbelzinnige toezegging gedaan dat een nieuw te realiseren gebouw op het perceel niet hoger dan 10 m zou zijn.
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de notulen van de raadsvergadering van 10 mei 2006 waarop de Belangenvereniging in dit verband heeft gewezen, blijkt dat de wethouder bij zijn mededelingen terzake aan de raad, expliciet de mogelijkheid heeft opengehouden dat in de toekomst met toepassing van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals die destijds gold, een hoger gebouw zou kunnen worden vergund. Hij heeft de raad er daarbij op gewezen dat de raad in dat geval opnieuw zal worden geraadpleegd.
Reeds hierom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het vertrouwensbeginsel door de verlening van de omgevingsvergunning van 6 juni 2012 niet is geschonden.
Het betoog faalt.
7. De Belangenvereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning voor het bouwplan in redelijkheid heeft mogen verlenen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is volgens haar aan het besluit geen goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag gelegd. De gegeven onderbouwing is volgens haar niet objectief, omdat deze in opdracht van de Woningstichting tot stand is gekomen. Verder wordt daarin miskend dat het gebouw te massaal is voor het gebied en dat niet is voldaan aan de eis dat de benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein moeten worden gerealiseerd. Ook is volgens de Belangenvereniging het aantal benodigde parkeerplaatsen onjuist berekend. Verder is de gestelde behoefte aan het bouwplan inmiddels niet meer aanwezig, aldus de Belangenvereniging.
7.1. De beslissing om aan een activiteit in afwijking van het bestemmingsplan al dan niet medewerking te verlenen behoort tot de bevoegdheid van in dit geval het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om een omgevingsvergunning te verlenen.
7.2. De ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan is neergelegd in het rapport "Ruimtelijke onderbouwing ten behoeve van de realisatie van een woon-/zorgcomplex aan de Molukkenstraat 1 te Den Helder" van CSO Adviesbureau te Deventer van januari 2012. In deze ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op de aanleiding tot en het doel van het bouwplan en zijn tevens verschillende onderzoeken, waaronder een onderzoek naar verkeer en parkeren, betrokken. In de ruimtelijke onderbouwing is verder ingegaan op de relatie met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en op de reden om daarvan af te wijken, alsmede op de feitelijke situatie ter plaatse.
7.3. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de planologische inbreuk zo groot is, dat strengere eisen aan de ruimtelijke onderbouwing moeten worden gesteld, dan die welke zijn gesteld. Daarbij heeft de rechtbank ten aanzien van het gebruik van het gebouw terecht in aanmerking genomen dat ter plaatse het wonen, hoewel niet zelfstandig, alsmede ander intensief gebruik op grond van de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" reeds is toegestaan en tevens dat in het bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid van de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" naar de bestemming "Wonen" is opgenomen. Ook heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat wat de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt betreft, het gebouw qua omvang daarin past. Het gebouw overschrijdt weliswaar de maximale bouwhoogte van 10 m van het bestemmingsplan, maar deze overschrijding wordt deels veroorzaakt door dakopbouwen op de derde verdieping van het gebouw, die terug liggen ten opzichte van de gevels, zodat een groot deel van die overschrijding vanaf de straat niet goed zichtbaar is.
Verder is het hoofdgebouw in het middengedeelte maar één bouwlaag hoog, waarmee een groene doorkijk naar het naastgelegen park is gecreëerd. Het gebouw heeft daardoor een andere uitstraling dan het eerder op het perceel aanwezige schoolgebouw, dat volgens de ruimtelijke onderbouwing van ongeveer dezelfde omvang was en dat, met een hoogte van 13,67 m ook reeds de bouwhoogte van 10 m overschreed. In vergelijking met het eerder aanwezige schoolgebouw op het perceel, heeft een bezonningsstudie voorts uitgewezen dat het nieuwe gebouw zo goed als geen nadeliger effect op de schaduwwerking heeft.
De rechtbank heeft verder, anders dan de Belangenvereniging stelt, terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college bij zijn standpunt over de aanvaardbaarheid van het bouwplan ten onrechte rekening heeft gehouden met de situatie waarin het schoolgebouw nog op het perceel aanwezig was. Dat dit gebouw inmiddels is gesloopt, maakt dit niet anders.
Nu het voormalige schoolgebouw zoals vermeld ongeveer dezelfde omvang en een relatief iets geringere hoogte had als het nieuw te realiseren gebouw, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat dit laatste gebouw als te massaal voor de omgeving moet worden aangemerkt. Daarbij is mede van belang dat volgens de ruimtelijke onderbouwing in de directe omgeving van het bouwplan reeds meerdere gebouwen met 5 bouwlagen en hoger zijn gelegen, waarop het bouwplan goed aansluit. Dat, zoals de Belangenvereniging stelt, die gebouwen in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan en het voorziene gebouw niet, doet aan deze waarneming niet af.
7.4. Wat betreft het parkeren volgt uit de ruimtelijke onderbouwing dat bij de berekening van het aantal benodigde parkeerplaatsen ten behoeve van de zorgappartementen rekening is gehouden met 0,6 parkeerplaats per zorgappartement, welke norm volgt uit artikel 6.2.3 van de bestemmingsplanvoorschriften. Verder is rekening gehouden met 1,4 parkeerplaats per koopappartement, welke norm afkomstig is uit de gemeentelijke "Nota Bouwen en Parkeren" (hierna: de nota), die afzonderlijke normen voor appartementen bevat. Het college heeft deze nota voor de koopappartementen gehanteerd, omdat binnen de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" voor reguliere woningen geen parkeernorm is opgenomen.
Het college heeft op deze wijze een totale parkeerbehoefte van 92,8 parkeerplaatsen berekend, terwijl het bouwplan in 96 parkeerplaatsen voorziet, hetgeen volgens het college voldoende is.
Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank het college ten onrechte heeft gevolgd in deze wijze van berekenen van de parkeerbehoefte. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de nota heeft mogen hanteren voor de koopappartementen, nu het bestemmingsplan daarvoor geen normen geeft. Anders dan de Belangenvereniging stelt, heeft het college geen gebruik gemaakt van zijn in artikel 6.4 van de planvoorschriften opgenomen wijzigingsbevoegdheid, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de planvoorschriften met betrekking tot de bestemming "Wonen" hadden moeten worden toegepast. Omdat, zoals de Belangenvereniging heeft gesteld en het college ter zitting heeft bevestigd, de normen uit de nota dienen voor nieuw vast te stellen bestemmingsplannen, is niet onredelijk dat daarmee ook bij dit bouwplan rekening is gehouden.
Het betoog dat veel van de parkeerplaatsen niet op eigen terrein wordt gerealiseerd, slaagt evenmin. Uit de bij het besluit van 6 juni 2012 behorende situatietekening met kenmerk B-SO, kan worden afgeleid dat in totaal 96 parkeerplaatsen worden gerealiseerd op het eigen terrein van de Woningstichting.
7.5. Wat betreft de door de Belangenvereniging ter discussie gestelde behoefte aan het bouwplan, volgt blijkens de ruimtelijke onderbouwing uit de gemeentelijke "Nota Wonen Den Helder 2010 - 2015" dat er een tekort aan woonzorgvormen in de gemeente is, waaronder een tekort in het aanbod kleinschalig beschermd wonen. Het bouwplan voorziet daarin.
Verder bevat de gemeentelijke "Strategische Visie 2020" volgens de ruimtelijke onderbouwing voor de gemeente het volgende doel: "het bieden van een grote variëteit aan ruim opgezette, groene woonmilieus die tegemoetkomt aan de vraag van potentiële inwoners. Er is speciale aandacht voor bijzondere woonlocaties." Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan ook daaraan voldoet, nu het hoofdgebouw ten opzichte van het eerder aanwezige schoolgebouw is verlaagd en daardoor een groene doorkijk ontstaat en een verbinding wordt gelegd met het naastgelegen park.
De rechtbank heeft gelet hierop, terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van het nemen van het besluit voldoende behoefte bestond aan de beoogde appartementen. De stelling van de Belangenvereniging dat de appartementen in het complex moeilijk kunnen worden verkocht, leidt, wat daarvan zij, niet tot een ander oordeel.
7.6. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht in hetgeen de Belangenvereniging naar voren heeft gebracht, geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat aan het besluit geen goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag is gelegd. Dat deze in opdracht van de Woningstichting tot stand is gekomen, maakt dit niet anders.
Het betoog faalt.
8. Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat aan de verlening van de omgevingsvergunning geen redelijke belangenafweging ten grondslag is gelegd, nu de belangen van omwonenden zijn veronachtzaamd, faalt eveneens.
Wat betreft de als gevolg van het bouwplan gemaakte inbreuk op de privacy van omwonenden, heeft de Belangenvereniging gesteld dat deze, ten opzichte van de vroegere situatie waarin het schoolgebouw op het perceel aanwezig was, groter is, omdat het woongebouw hoger en massaler is en daarin, in tegenstelling tot in de school, gedurende het gehele etmaal personen aanwezig zijn. Hoewel niet valt uit te sluiten dat het bouwplan tot gevolg heeft dat de privacy van omwonenden enigermate meer wordt aangetast dan in de oude situatie, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat die aantasting zodanig is, dat het college in redelijkheid geen medewerking aan het bouwplan had mogen verlenen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 september 2012 in zaak nr. 201111195/1/A1), aan het wonen in een verstedelijkte omgeving een zekere mate van inbreuk op de privacy inherent is.
Voorts volgt uit de bezonningsstudie, die bij de Nota van beantwoording zienswijzen is gevoegd, dat door de komst van het nieuwe gebouw zo goed als geen nadeel voor de omgeving ontstaat in vergelijking met het eerder aanwezige schoolgebouw. Dat door het bouwplan parkeerproblemen ontstaan die, zoals de Belangenvereniging stelt, op de omgeving worden afgewenteld is, gelet op hetgeen hiervoor onder 7.4 is overwogen, niet gebleken.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Bolleboom
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014
641.