Uitspraak
201502935/1/A2.
Datum uitspraak: 13 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Rural Energy Services (hierna: FRES), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 februari 2015 in zaak nr. 14/3451 in het geding tussen:
FRES
en
de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.
Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2013 heeft de minister een aan FRES verleende subsidie vastgesteld op € 4.629.690,33.
Bij besluit van 25 april 2014 heeft de minister het door FRES daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 februari 2015 heeft de rechtbank het door FRES daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft FRES hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2016, waar FRES, vertegenwoordigd door [bestuurder], bijgestaan door mr. N. van Tamelen, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Geraedts, mr. R. Goldberg en L. van Beelen, allen werkzaam bij het ministerie van Buitenlandse Zaken, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Aanleiding
1.1. In september 2000 hebben 189 regeringsleiders van bij de Verenigde Naties aangesloten lidstaten de Millenniumverklaring ondertekend, waarin ter uitbanning van wereldwijde armoede acht concrete millenniumdoelstellingen zijn opgenomen.
1.2. Op 30 juni 2007 heeft de minister het akkoord van Schokland gelanceerd, een publiek-private partnerschap tussen overheid en ondernemingen die aan het behalen van de millenniumdoelstellingen willen bijdragen. FRES, energiebedrijf NUON en de minister zijn in dat verband op 3 november 2008 overeengekomen dat FRES commerciële energiebedrijven in Afrika zal opzetten, die de lokale bevolking zal voorzien van hernieuwbare energiediensten. De samenwerking is erop gericht dat FRES in 2015 100.000 zonne-energieaansluitingen zal beheren. De minister en NUON stellen hiervoor ieder € 10.000.000,00 aan FRES ter beschikking. Partijen leveren daarmee een bijdrage aan het behalen van millenniumdoelstelling 1, het uitbannen van extreme armoede en honger en millenniumdoelstelling 7, de bescherming van een duurzaam leefmilieu.
1.3. Bij besluit van 10 december 2008 heeft de minister aan FRES € 10.000.000,00 subsidie verleend. Daaraan is de voorwaarde verbonden dat FRES op 31 december 2011 een concreet resultaat van 28.000 additionele klanten heeft behaald. Het besluit bepaalt dat FRES de minister over de voortgang informeert door middel van jaarlijkse voortgangrapportages, alsmede een mid-term review halverwege het jaar 2010, waarbij ook een organisatieanalyse zal plaatsvinden. De minister betaalt de subsidie uit op basis van bevoorschotting en binnen zes maanden na het verstrijken van het subsidietijdvak zal hij de subsidie aan de hand van een door FRES in te dienen eindrapportage vaststellen.
1.4. Bij besluit van 9 september 2010 heeft de minister de bevoorschotting van de subsidie bevroren, omdat uit het door FRES ingediende jaarverslag blijkt dat in 2009 een resultaat van 1.436 additionele klanten is behaald en daarmee niet aannemelijk is dat de doelstelling van 28.000 additionele klanten in 2011 zal worden behaald. De minister heeft te kennen gegeven dat de bevriezing wordt opgeheven, indien de mid-term review en de organisatieanalyse uitwijzen dat het halen van de doelstelling nog mogelijk is. Op verzoek van FRES heeft de minister het subsidietijdvak met zes maanden verlengd tot 30 juni 2012.
1.5. FRES heeft de gevraagde mid-term review en organisatieanalyse, alsmede een nieuw businessplan bij de minister ingediend en hem verzocht het subsidietijdvak te verlengen tot eind 2015.
De minister heeft het businessplan door een onafhankelijk deskundige laten evalueren. Bij besluit van 16 juli 2012 heeft de minister het verzoek om verlenging van het subsidietijdvak afgewezen, FRES meegedeeld dat de samenwerking wordt beëindigd en verzocht om een eindrapportage, zodat de subsidie kan worden vastgesteld.
FRES heeft hier rechtsmiddelen tegen aangewend, wat heeft geresulteerd in de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 juni 2014 in zaak nr. 13/422, waarbij is geoordeeld dat de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten het subsidietijdvak niet te verlengen. Tegen deze uitspraak heeft FRES geen hoger beroep ingesteld.
1.6. De minister heeft op basis van de door FRES overgelegde eindrapportage vastgesteld dat gedurende het subsidietijdvak een resultaat van 12.875 additionele klanten is behaald. Gelet op het verleende subsidiebedrag van € 10.000.000,00 tegenover een resultaat van 28.000 additionele klanten, heeft de minister de vergoeding per klant op € 357,14 bepaald. Bij besluit van 4 december 2012, gehandhaafd bij besluit van 25 april 2014, heeft de minister de subsidie, uitgaande van die vergoeding per klant en een extra uitgavenpost van € 31.512,83, vastgesteld op € 4.629.690,33.
1.7. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de subsidie terecht op dat bedrag heeft vastgesteld. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de minister, anders dan FRES heeft aangevoerd, bij de vaststelling van de subsidie terecht is uitgegaan van een resultaat van 12.875 additionele klanten en een vergoeding van € 357,14 per additionele klant. Verder heeft de rechtbank overwogen dat zij niet het standpunt van FRES volgt, dat het niet behalen van het resultaat van 28.000 additionele klanten te wijten is aan het bevriezen van de bevoorschotting van de subsidie door de minister.
2. Het hoger beroep
2.1. FRES is het met die uitspraak niet eens. Zij stelt allereerst dat het resultaat van 28.000 aansluitingen geen resultaatsverplichting was, maar een inspanningsverplichting. Verder stelt zij dat alle partijen in het publiek-private partnerschap ervan zijn uitgegaan dat met het door de minister en NUON tezamen ter beschikking gestelde bedrag van € 20.000.000,00 een resultaat van 28.000 additionele klanten kon worden behaald, oftewel een bedrag van € 714,29 per additionele klant. Bij de vaststelling van de subsidie had de minister dan ook van dat bedrag per klant moeten uitgaan. De toepassing van een afslag van 50%, zoals de minister heeft gedaan en de rechtbank heeft geaccordeerd, omdat NUON de helft van het bedrag van € 20.000.000,00 inbrengt, is volgens FRES onjuist, aangezien het de bedoeling was dat eerst de door de minister ingebrachte middelen zouden worden uitgegeven.
2.1.1. De voorwaarde in het besluit tot subsidieverlening kan niet anders begrepen worden dan dat op 31 december 2011 een concreet resultaat van 28.000 additionele klanten moet zijn behaald. FRES heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt. Gelet op deze resultaatsverplichting en het daarmee samenhangende subsidiebedrag van € 10.000.000,00, heeft de minister de vergoeding in redelijkheid op € 357,14 per additionele klant kunnen bepalen.
Het betoog faalt.
2.2. Volgens FRES heeft de rechtbank miskend dat de minister bij de subsidievaststelling van een onjuist aantal additionele klanten is uitgegaan. Zij voert daartoe aan dat zij de minister op 28 juni 2012 het verzoek heeft gedaan om het aantal klanten dat is aangesloten op een zogenoemde mini-grid centrale te vermenigvuldigen met een equivalentiefactor vijf, omdat een dergelijke centrale vijf keer meer elektriciteit genereert. De minister heeft op dat verzoek niet gereageerd, zodat het verzoek op grond van artikel 2.2.3. van het subsidieverleningsbesluit moet worden geacht te zijn gehonoreerd, aldus FRES.
2.2.1. Het betoog faalt. Uit artikel 2.2.3. van het subsidieverleningsbesluit volgt dat eventuele aanpassingen in de wijze van uitvoering van de gesubsidieerde activiteit of de begroting vooraf ter goedkeuring aan de minister moeten worden voorgelegd. Daarbij geldt dat de aanpassingen worden geacht te zijn goedgekeurd als de minister niet binnen acht weken daarin wijzigingen heeft voorgesteld.
Tussen partijen is niet in geschil dat een mini-grid meer aansluitingen oplevert. FRES wenst dat de minister een equivalentiefactor vijf toepast, omdat de kwaliteit van een aansluiting op een mini-grid, gelet op de vijf maal hogere opbrengst, veel beter is. Aldus wenst FRES een wijziging van de subsidieverlening in de zin dat met het realiseren van een kleiner aantal aansluitingen kan worden volstaan. Dit is geen wijziging die ziet op de uitvoering van de activiteit of de begroting als bedoeld in artikel 2.2.3. Het uitblijven van een reactie van de minister op het voorstel van FRES heeft dan ook niet tot gevolg gehad dat de door FRES gewenste wijziging op grond van die bepaling is goedgekeurd.
2.3. FRES betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de subsidie niet lager mocht vaststellen, omdat het niet behalen van het resultaat van 28.000 additionele klanten te wijten is aan de onrechtmatige bevriezing van de bevoorschotting van de subsidie bij besluit van 9 september 2010. Zij voert daartoe allereerst aan dat dat besluit niet door of namens de minister is ondertekend en geen bezwaarclausule bevat, zodat geen sprake is van een besluit. Verder bestond voor de bevriezing van de bevoorschotting geen wettelijke grondslag en was dit bovendien onredelijk, omdat een aanzienlijke toename van het aantal aansluitingen werd verwacht.
2.3.1. Bij de door FRES overgelegde stukken zit het verslag van de hoorzitting van 2 november 2012, die is gehouden naar aanleiding van het door haar tegen het besluit van de minister van 16 juli 2012 gemaakte bezwaar, waarbij een verzoek van FRES om verlenging van het subsidietijdvak is afgewezen. Uit dit verslag blijkt dat FRES haar onvrede heeft willen uiten tegen het besluit van 9 september 2010, hetgeen zij telefonisch en schriftelijk heeft gedaan, maar dat zij ervoor heeft gekozen geen bezwaar te maken, omdat zij de relatie met de minister niet verder wilde belasten. Gelet hierop kan, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, de rechtmatigheid van het besluit van 9 september 2010 niet meer ter discussie worden gesteld.
Het betoog faalt.
2.4. FRES betoogt ten slotte dat zij in strijd met artikel 12 van Pro het subsidieverleningsbesluit niet is gehoord over de lagere vaststelling van de subsidie. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 augustus 2007 in zaak nr. 200702088/1) kan het onterecht afzien van het horen van een belanghebbende in de bezwaarfase worden hersteld. Dat herstel heeft in dit geval plaatsgehad, nu FRES door de minister tijdens een op 13 maart 2014 gehouden hoorzitting in voldoende mate gelegenheid is geboden haar standpunten uiteen te zetten, van welke mogelijkheid zij ook gebruik heeft gemaakt.
Het betoog faalt.
3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, griffier.
w.g. Slump w.g. Krokké
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2016
686.