Uitspraak
201503291/1/A3.
Datum uitspraak: 4 mei 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Groningen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 maart 2015 in zaak nr. 14/3275 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2013 heeft de burgemeester de aan [wederpartij] ten behoeve van de [coffeeshop A], gelegen aan de [locatie] te Groningen, verleende exploitatievergunning ingetrokken.
Bij besluit van 4 juli 2014 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 maart 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 juli 2014 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
De burgemeester heeft een zienswijze naar voren gebracht.
Bij besluit van 15 december 2015 heeft de burgemeester het bezwaar van [wederpartij] gedeeltelijk gegrond verklaard.
[wederpartij] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
De burgemeester heeft een reactie op deze zienswijze gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2016, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en mr. H.J. Blaauw, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. G.G.J. Knoops en mr. E. Vogelvang, beiden advocaat te Amsterdam, en [belanghebbende], werkzaam bij [bedrijf], zijn verschenen.
Overwegingen
Wetgeving
1. Voor de toepasselijke wetgeving wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.
Inleiding
2. [wederpartij] exploiteert de coffeeshop. Daartoe zijn hem in het verleden een exploitatievergunning en een gedoogbeschikking verleend.
In het kader van een landelijk geïnitieerde screening van coffeeshops heeft de burgemeester het Landelijk Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) verzocht om een advies met betrekking tot de coffeeshop. Het Bureau heeft op 12 juni 2012 advies uitgebracht, aangevuld op 28 augustus 2012 en 2 april 2013.
Advies van het Bureau
3. In het advies van het Bureau is de volgende informatie vermeld, zoals samengevat in het besluit van 4 juli 2014:
1. In het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: JDS) is vermeld dat [wederpartij] op 12 oktober 2000 onherroepelijk is veroordeeld wegens het op 6 december 1999 aanwezig hebben van een grote hoeveelheid softdrugs in een kantoor boven de coffeeshop.
2. Uit een proces-verbaal van 12 december 2000 volgt dat in de coffeeshop een (te) grote hoeveelheid softdrugs alsmede een grote hoeveelheid geld is aangetroffen. [wederpartij] is daarvoor gearresteerd en in verzekerde bewaring gesteld. Het OM heeft de desbetreffende zaak op 30 juni 2004 geseponeerd wegens "oud feit".
3. Uit een politiemutatie van 18 (lees: 19) maart 2008 blijkt dat in een woning onder meer bijna 10 kilo aan verdovende middelen is aangetroffen. De bewoner van de desbetreffende woning is ex-werknemer van de coffeeshop en heeft verklaard dat de softdrugs eigendom zijn van [wederpartij], die deze met een zekere regelmaat bij hem stalt, en dat een getuige zijn verklaring kan bevestigen.
4. Uit een politieregistratie van 2 oktober 2008 volgt dat een persoon die is gehoord in verband met een politieonderzoek naar grootscheepse handel in marihuana met Duitsland heeft verklaard dat onder andere "[coffeeshop A] te Groningen de grote leverancier was", te weten een persoon met een signalement waaraan [wederpartij] voldoet.
5. Uit een politiemutatie van 21 oktober 2009 blijkt dat een auto die volgens BPS bij [wederpartij] in gebruik is (geweest) verdacht is opgesteld bij een woning waarvan de politie vermoedt dat deze een zogenaamd safehouse is.
6. Uit politiemutaties van 30 januari en 9 februari 2010 volgt dat in een woning een beroving heeft plaatsgevonden van stashes, waarna [wederpartij] zich ter zake bij de politie heeft gemeld en een advocaat voor de betrokkene heeft geregeld. De betrokkene heeft verklaard dat de wiet werd gebracht door iemand uit Amsterdam, maar dat zij denkt dat [wederpartij] de vermoedelijke eigenaar is. Voorts volgt uit een politiemutatie van 18 februari 2010 dat [wederpartij] in een getapt telefoongesprek op 8 februari 2010 letterlijk heeft gezegd: "die jongens hebben ons geript. Die jongens hebben in huis ingebroken van ehh.. en heel veel wiet meegenomen".
7. In het JDS is vermeld dat [wederpartij] ervan werd verdacht op of omstreeks de periode van 27 november 2009 tot en met 2 maart 2010 te hebben gehandeld in strijd met de Opiumwet. De dagvaarding werd nietig verklaard omdat was verzuimd de locatie en de hoeveelheden te vermelden.
8. Uit door de rechtbank en het Hof bewezen verklaarde feiten in een strafrechtelijke procedure tegen een andere verdachte is volgens het Bureau af te leiden dat [wederpartij] in elk geval op 18 december 2009 en 11 februari 2010 betrokken is geweest bij handel in verdovende middelen. Uit het desbetreffende arrest volgt dat op 17 december 2009 diverse telefoongesprekken hebben plaatsgevonden tussen de verdachte en [wederpartij], waarbij zij in versluierd taalgebruik kennelijk hebben gesproken over handel in wiet, welke gesprekken de dag erna tot een daadwerkelijke transactie hebben geleid. Voorts kan uit het arrest worden afgeleid dat ook op 8, 10 en 11 februari 2010 telefoongesprekken tussen hen hebben plaatsgevonden betreffende handel in hennep, waaruit eveneens een transactie in hennep is voortgevloeid. Ook kan uit het arrest blijken dat de verdachte hennepplanten heeft verkocht aan een ander, waarbij [wederpartij] als tussenpersoon fungeerde.
9. Uit een politiemutatie van 16 januari 2010 blijkt dat in Frankrijk een verdachte is gehoord in een strafrechtelijk onderzoek naar de smokkel van 2380 kilo hasj vanuit Spanje naar Frankrijk. De verdachte heeft verklaard dat de smokkel is geschied in opdracht van de organisatie van [wederpartij]. Voorts heeft hij verklaard vanaf 1990 voor [wederpartij] te werken en dat hij in opdracht van [wederpartij] naar Duitsland heeft gekoerierd ten behoeve van 450 afnemers in verschillende steden. Die verklaring is bevestigd door zijn telefoongegevens. Ook heeft de verdachte [wederpartij] aangewezen in een fotoconfrontatie. Verder heeft de verdachte verklaard dat [wederpartij] hasj, verstopt in zeepjes, vanuit Marokko naar Engeland exporteert. De politie heeft dergelijke zeepjes in beslag genomen.
10. Uit een politiemutatie van 18 februari 2010 blijkt dat [wederpartij] gebruik maakt van twee auto’s die de politie in verband brengt met een autohandelaar in Leek, die in verband is gebracht met één van de vrachtwagens waarmee vanuit Spanje is gesmokkeld.
11. Uit een politiemutatie van 10 februari 2010 blijkt dat een getuige heeft verklaard dat "[persoon] van de [coffeeshop A]" hoort bij de organisatie die zijn vader heeft belast met de invoer van hasj uit Spanje in 2006. Deze getuige heeft volgens het Bureau de onder 9. bedoelde verklaring bevestigd en heeft [wederpartij] eigenstandig als opdrachtgever genoemd.
12. Uit een politiemutatie van 18 februari 2010 blijkt dat [wederpartij] is getapt in het onderzoek naar een verdachte. Uit de afgeluisterde gesprekken blijkt dat de desbetreffende verdachte meermalen gesprekken met [wederpartij] heeft gevoerd over partijen marihuana aan [wederpartij].
13. Uit politiemutaties van 9 maart en 7 april 2010 blijkt dat [wederpartij] is aangehouden als verdachte van handel in softdrugs wegens de vondst van een ontmantelde hennepkwekerij met versneden hennep.
14. Er zijn zes als verdacht gemelde transacties van [wederpartij] waarvan drie met de meldcode dat aanleiding bestaat te veronderstellen dat deze verband kunnen houden met witwassen en één met de meldcode dat de voorkeur van betrokkenen voor contante transacties onder het grensbedrag aanleiding geeft te veronderstellen dat zij daarmee een melding willen voorkomen.
15. [wederpartij] is op 31 januari 2001 strafrechtelijk veroordeeld wegens valsheid in geschrifte, handelen in strijd met de sociale verzekeringswetgeving en met artikel 68 en Pro 69 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr).
16. Er zijn acht rapportages van bedrijfsbezoeken van de Belastingdienst aan de coffeeshop in de periode van december 2007 tot en met januari 2012, waarbij is gebleken van diverse op- en aanmerkingen wat betreft - kort gezegd - gebreken in de administratie van de onderneming.
Het Bureau heeft geconcludeerd dat deze feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang bezien leiden tot de conclusie dat er een ernstig vermoeden bestaat dat [wederpartij] op 12 december 2000, 19 maart 2008 en in de periode van 27 november 2009 tot en met 9 maart 2010, langdurig en meermalen heeft gehandeld in strijd met de Opiumwet. Voorts is er een minder ernstig vermoeden dat [wederpartij] reeds in de jaren vanaf 1990 en in 2006 en in de periode tot aan 2 oktober 2008 heeft gehandeld in strijd met de Opiumwet. Het hiermee verkregen of te verkrijgen financieel voordeel is groot. Daarnaast leiden bepaalde feiten en omstandigheden tot de conclusie dat een ernstig vermoeden bestaat dat [wederpartij] in de periode van 29 september 2007 tot en met 17 november 2011 langdurig en meermalen heeft gehandeld in strijd met de belastingwetgeving. Het hiermee verkregen of te verkrijgen financiële voordeel is groot. [wederpartij] staat in relatie tot de strafbare feiten, omdat hij deze (vermoedelijk) zelf heeft gepleegd. De bedoelde feiten en omstandigheden zijn, voor zover die zien op het vermoedelijke handelen, in strijd met de Opiumwet gepleegd bij activiteiten die rechtstreeks overeenkomen dan wel samenhangen met de activiteiten waarvoor de exploitatievergunning destijds is gegeven. De feiten zijn deels in de coffeeshop gepleegd. Hetzelfde geldt voor de feiten betreffende het vermoedelijk handelen in strijd met de belastingwetgeving, aldus het Bureau. Ook heeft het Bureau het aantal gepleegde dan wel vermoedelijk gepleegde strafbare feiten meegewogen. Het Bureau is van oordeel dat ernstig gevaar bestaat dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen en uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten.
Besluit van 4 juli 2014
4. De burgemeester heeft zich bij het besluit van 4 juli 2014 op het standpunt gesteld dat het advies van het Bureau zorgvuldig is voorbereid en tot stand is gekomen en dat de daarin vermelde feiten en omstandigheden over het algemeen voldoende grond geven voor de beschreven en gemotiveerde conclusies. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat uit die feiten en omstandigheden het consistente beeld is ontstaan dat [wederpartij] zich structureel en op aanmerkelijke schaal schuldig heeft gemaakt aan opiumfeiten. Wat betreft de fiscale feiten heeft hij gesteld dat hij die, los van de opiumfeiten, niet voldoende zwaarwegend zou hebben geacht, maar dat het feit van een "minstgenomen slordige administratie" van de coffeeshop wel spoort met de ernstige vermoedens omtrent de opiumfeiten. Datzelfde geldt voor de ongebruikelijke transacties. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat zich gezien de in het advies van het Bureau vermelde feiten en omstandigheden een ernstig gevaar voordoet dat de aan [wederpartij] verleende exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen. Dat het strafrechtelijke bewijs van de feiten niet in alle gevallen is geleverd, neemt niet weg dat de optelsom van alle wel geconstateerde en niet voor tweeërlei uitleg vatbare feiten, in de context van de overige omstandigheden, voldoende grond bieden om die conclusie te dragen, aldus de burgemeester.
Hoger beroep
5. Ter zitting heeft [wederpartij] het door hem voorwaardelijk ingestelde incidenteel hoger beroep ingetrokken. Thans wordt derhalve alleen nog het hoger beroep van de burgemeester beoordeeld.
6. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij zich, in strijd met artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), onvoldoende ervan heeft vergewist of het advies van het Bureau op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en het daaraan ten grondslag liggende onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze is uitgevoerd en de feiten de daarin vermelde conclusie kunnen dragen.
Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat in een situatie waarin het plegen van strafbare feiten uitdrukkelijk door een bestuursorgaan wordt gedoogd, het enkele feit dat zich binnen dat verband gepleegde en te plegen strafbare feiten voordoen niet de conclusie kan dragen dat gevaar bestaat dat de vergunning zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob). De hieruit volgende rechtsopvatting dat strafbare feiten die in het kader van de achterdeurproblematiek van een coffeeshop worden gepleegd en die gerelateerd zijn aan de bedrijfsvoering van de coffeeshop bij een bibob-beoordeling niet mogen meetellen, is onjuist. Strafbare feiten die niet onder de strikte gedoogvoorwaarden vallen en dus niet uitdrukkelijk worden gedoogd, ook wat betreft bevoorrading en stashes ten behoeve van de coffeeshop en dergelijke, kunnen, anders dan waarvan de rechtbank lijkt te zijn uitgegaan, wel ten grondslag worden gelegd aan het standpunt dat zich een gevaar voordoet. Daarbij wijst de burgemeester er ook nog op dat het Bureau desgevraagd bij memo van 11 mei 2015 heeft laten weten een onderscheid als door de rechtbank bedoeld niet te kunnen maken.
Voorts is de rechtbank wat betreft eerdere strafrechtelijke veroordelingen en een sepot ten onrechte ervan uitgegaan dat hij daaraan doorslaggevend gewicht heeft toegekend. Hij heeft die eerdere veroordelingen en overschrijdingen van handelshoeveelheden beoordeeld in het licht van vergelijkbare feiten in het meer recente verleden. Het enkele tijdsverloop noch het feit dat de zaak is geseponeerd staat daaraan in de weg.
Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het Bureau het vermoeden van betrokkenheid van [wederpartij] bij internationale drugshandel niet mede aan het advies ten grondslag heeft mogen leggen. Er zijn verklaringen van verschillende personen van dezelfde strekking die bovendien worden bevestigd door feiten. Ook zijn de betrokkenen bij die internationale drugshandel inmiddels vervolgd en veroordeeld. Het vermoeden van betrokkenheid van [wederpartij] draagt, in samenhang gezien met de andere feiten, bij aan de conclusie in het advies van het Bureau dat het ernstige vermoeden bestaat dat [wederpartij] in relatie staat tot feiten gepleegd in strijd met de Opiumwet.
Verder is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat hij heeft onderkend dat de in het advies van het Bureau vermelde fiscale feiten op zichzelf niet voldoende zwaarwegend zijn om intrekking van de exploitatievergunning te rechtvaardigen. Hij heeft juist in het verband van zijn vergewisplicht aan de fiscale feiten een veel minder zwaar gewicht toegekend dan het Bureau in het advies heeft gedaan. De feiten zijn uitsluitend meegewogen in samenhang met de andere, veel zwaarwegender, feiten. Daarbij komt dat inmiddels nadere gegevens van de Belastingdienst bekend zijn geworden die wel zwaarwegend zijn, aldus de burgemeester.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:818), mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau, in beginsel van het advies van het Bureau uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
6.2. Anders dan de rechtbank, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de burgemeester niet heeft voldaan aan de in artikel 3:9 van Pro de Awb neergelegde vergewisplicht. Hiertoe wordt in aanmerking genomen dat de burgemeester zich ervan heeft vergewist of het ten behoeve van het advies van het Bureau van 12 juni 2012, aangevuld op 28 augustus 2012 en 2 april 2013, ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en of de feiten de conclusies in het advies kunnen dragen. De burgemeester heeft beoordeeld of volgens hem de verschillende feiten en omstandigheden in de besluitvorming kunnen worden betrokken en zo ja, hoe zwaarwegend hij die acht. Zoals volgt uit hetgeen in overweging 4 is vermeld, heeft hij de fiscale feiten minder zwaarwegend geacht dan het Bureau. Voorts heeft de burgemeester het Bureau verschillende malen, mede naar aanleiding van hetgeen [wederpartij] naar voren heeft gebracht, aanvullende vragen gesteld. De burgemeester heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het Bureau de gestelde vragen in afdoende mate heeft beantwoord. Daarbij heeft hij zich op het standpunt mogen stellen dat het advies, bezien in samenhang met de aanvullingen, zorgvuldig is voorbereid en tot stand is gekomen en de daarin vermelde feiten over het algemeen de conclusies kunnen dragen. Niet is gebleken van feiten die voor de in het advies gestelde, door de burgemeester overgenomen conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of die in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
6.3. Bij de beoordeling of zich een gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet bibob voordoet, worden feiten en omstandigheden betrokken die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten waarbij op geld waardeerbare voordelen zijn verkregen. Bij de beoordeling of zich een gevaar als bedoeld in onderdeel b van dat artikellid voordoet, worden feiten en omstandigheden betrokken die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven. Bij feiten die overeenkomen of samenhangen met de exploitatie van de coffeeshop dient het te gaan om feiten die vallen buiten de grenzen van hetgeen expliciet wordt gedoogd. Dit kunnen bijvoorbeeld feiten zijn die betrekking hebben op de achterdeurproblematiek, zoals de bevoorrading van de coffeeshop en het houden van stashes. Feiten die vallen binnen hetgeen wordt gedoogd mogen niet ten grondslag worden gelegd aan het standpunt dat zich een ernstig gevaar voordoet.
6.4. De burgemeester voert terecht aan dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat hij doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan de veroordelingen van [wederpartij] wegens het aanwezig hebben van een grote hoeveelheid softdrugs en wegens onder meer valsheid in geschrifte en handelen in strijd met de Awr van 2000 onderscheidenlijk 2001 en het sepot. In het besluit van 4 juli 2014 heeft de burgemeester zich immers op het standpunt gesteld dat de veroordelingen en het sepot, zoals vermeld in overweging 3 bij punten 1, 2 en 15, mogen meetellen in de beoordeling, nu kan worden vermoed dat in het meer recente verleden vergelijkbare feiten zijn gepleegd. De Afdeling begrijpt dit aldus dat de burgemeester de eerdere veroordelingen en het sepot heeft beoordeeld in het licht van vergelijkbare feiten in het meer recente verleden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3781), volgt uit de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens dat de vermelding van strafbare feiten in de justitiële registraties na een bepaald tijdsverloop wordt verwijderd. Zoals ook blijkt uit de Nota naar aanleiding van het verslag inzake de Wet bibob (Kamerstukken II 2000/01, 26 883, nr. 5, blz. 41) ontleent het Bureau zijn gegevens aan deze registraties. Na ommekomst van evenbedoeld tijdsverloop wordt een op zichzelf staand strafbaar feit derhalve niet meer in het Bibob-onderzoek betrokken. Nu de strafrechtelijke veroordelingen ten tijde in geding nog in de justitiële registers waren vermeld, heeft de burgemeester deze bij zijn besluitvorming mogen betrekken. Dit geldt ook voor de vervolging wegens een in de coffeeshop aangetroffen grote hoeveelheid softdrugs die door sepot is geëindigd. Hiertoe is van belang dat de reden van het sepot niet is gelegen in een tekort aan bewijs, maar dat het desbetreffende feit als "oud feit" is bestempeld.
6.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7372), kunnen voor het vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten politiemutaties niet slechts een belangrijke ondersteuning vormen indien die informatie heeft geleid tot veroordelingen of transacties dan wel opsporings- en vervolgingsacties. Wel kan dergelijke informatie slechts in combinatie met andere feiten en omstandigheden die in dezelfde richting wijzen voldoende grond opleveren voor zulk een vermoeden, aangezien de betrouwbaarheid en relevantie van dergelijke informatie niet met zekerheid kan worden vastgesteld.
De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het Bureau de in politiemutaties opgenomen verklaringen betreffende de internationale drugshandel, zoals vermeld in overweging 3, bij de punten 4, 9 en 11, niet mede heeft mogen betrekken bij het advies, dat de burgemeester aan het besluit van 4 juli 2014 ten grondslag heeft gelegd. Hieraan doet niet af dat op dat moment (nog) geen opsporing en vervolging van de betrokkenen bij die internationale drugshandel had plaatsgevonden. Ook hoeft niet in rechte te zijn vastgesteld dat en door wie de strafbare feiten zijn gepleegd. Wel moet aannemelijk zijn dat internationale drugshandel heeft plaatsgevonden en dat de politiemutaties, in onderlinge samenhang bezien, voldoende concrete aanwijzingen bevatten voor het vermoeden dat [wederpartij] daartoe in relatie staat. De daarin opgenomen verklaringen, tezamen bezien, wijzen in die richting en worden bevestigd door de in politiemutaties opgenomen feiten. De door [wederpartij] overgelegde verklaring van de in overweging 3, bij punt 10 bedoelde autohandelaar, waarnaar hij in zijn verweerschrift verwijst, biedt onvoldoende grond voor het oordeel dat hetgeen in de politiemutaties is vermeld, onjuist is. Die verklaring weerlegt immers vorenbedoeld vermoeden niet, maar bevestigt juist hetgeen bij punt 10 is vermeld.
6.6. Zoals voorts volgt uit overweging 4, heeft de burgemeester zich in het besluit van 4 juli 2014, anders dan waarvan het Bureau in het advies is uitgegaan, op het standpunt gesteld dat hij de fiscale feiten los van de opiumfeiten niet voldoende zwaarwegend zou hebben geacht om een ernstig gevaar aan te nemen, maar dat het feit van een "minstgenomen slordige administratie" van de coffeeshop wel spoort met de ernstige vermoedens over die opiumfeiten. Ter zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester toegelicht dat de fiscale feiten nauwelijks hebben bijgedragen aan de in het besluit getrokken conclusie dat zich een ernstig gevaar voordoet dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, maar slechts aan het algemene beeld dat de burgemeester van de exploitatie van de coffeeshop heeft. Dat aan [wederpartij] recent geen fiscale boetes zijn opgelegd en hij niet strafrechtelijk is vervolgd, neemt niet weg dat de burgemeester in zoverre de fiscale feiten bij de beoordeling of zich een ernstig gevaar voordoet als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob heeft mogen betrekken. Hiertoe wordt in aanmerking genomen dat uit rapporten van de Belastingdienst volgt dat bij verschillende eerdere bedrijfsbezoeken is geconstateerd dat niet werd voldaan aan artikel 52 van Pro de Awr dan wel er andere gebreken waren aan de administratie. Met hetgeen [wederpartij] aan de hand van de verklaringen van zijn belastingadviseur heeft aangevoerd, heeft hij hetgeen in de rapporten van de Belastingdienst is vermeld, onvoldoende weerlegd.
Voor zover de burgemeester nog verwijst naar nadere gegevens van de Belastingdienst, geldt dat deze dateren van na het besluit van 4 juli 2014 en dus niet bij de beoordeling van het hoger beroep mogen worden betrokken.
Het betoog slaagt.
7. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. Hetgeen hij verder heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep van [wederpartij] bespreken, voor zover dit nog bespreking behoeft.
Beroep
8. [wederpartij] heeft betoogd dat de burgemeester zich in het besluit van 4 juli 2014 niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich een ernstig gevaar voordoet als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob.
Hiertoe heeft hij onder meer aangevoerd dat de burgemeester in het besluit niet deugdelijk aan de hand van de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft gemotiveerd wat de mate van gevaar is op basis van de in artikel 3, derde lid, van de Wet bibob vermelde onderdelen. Voorts is nagelaten de ernst van het vermoeden van strafbare feiten vast te stellen. Een enkele verwijzing naar de motivering in het advies van het Bureau is daartoe onvoldoende. Hierbij is mede van belang dat de burgemeester bij een eerdere Bibob-toets in 2005 en 2011 geen aanleiding zag het Bureau om advies te vragen. Verder heeft de burgemeester ten onrechte de sterk gedateerde veroordelingen en het sepot van 2000 en 2001 bij de beoordeling betrokken, terwijl deze niet eerder hebben geleid tot de vaststelling dat er een ernstige mate van gevaar is dat de exploitatievergunning zou worden gebruikt voor criminele doeleinden en deze bovendien geen aanleiding hebben gevormd om een ten behoeve van hem gevraagde verklaring omtrent het gedrag te weigeren. Het had op de weg van de burgemeester gelegen artikel 3, zevende lid, van de Wet bibob toe te passen. Ook heeft de burgemeester het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel ex artikel 3:4 van Pro de Awb en artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob geschonden. De sluiting van de coffeeshop zal grote financiële gevolgen voor hem teweegbrengen, aangezien hij wat betreft zijn inkomen volledig afhankelijk is van de inkomsten van de coffeeshop. Ook zal hij hierdoor bestaande fiscale verplichtingen, alsmede de ten behoeve van de coffeeshop in 2011 gesloten huurovereenkomst niet meer kunnen nakomen, hetgeen onvermijdelijk tot grote schulden zal leiden. Hiertoe verwijst hij naar een brief van zijn belastingadviseur van 8 oktober 2013. Voorts zal de intrekking van de exploitatievergunning direct ontslag van de veertien werknemers van de coffeeshop tot gevolg hebben. Zijn persoonlijke belangen, noch de belangen van de werknemers van de coffeeshop zijn op zorgvuldige en juiste wijze bij de beoordeling betrokken. Het verbod van willekeur is aldus geschonden. Ook is er geen redelijke verhouding tussen het te dienen doel en de intrekking van de exploitatievergunning, nu hij de coffeeshop reeds sinds 1988 exploiteert, waarbij feitelijk noch rechtens naar voren is gekomen dat hij misbruik van zijn gedoogstatus heeft gemaakt dan wel de hem toegekende vergunningen oneigenlijk heeft gebruikt.
Ten slotte heeft de burgemeester het gelijkheidsbeginsel geschonden, door de coffeeshop algeheel te sluiten, terwijl [coffeeshop B] te Groningen, waar herhaaldelijk serieuze schendingen van de Opiumwet zijn geconstateerd, slechts voor twaalf maanden is gesloten, aldus [wederpartij].
8.1. Zoals onder 6.2 is overwogen, heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat het advies van het Bureau van 12 juni 2012, zoals aangevuld op 28 augustus 2012 en 2 april 2013, zorgvuldig is voorbereid en tot stand is gekomen en de daarin vermelde feiten de conclusies, voor zover hij die heeft overgenomen, kunnen dragen. Gelet hierop heeft hij het advies bij de beoordeling van de ernst van het vermoeden dat [wederpartij] in relatie staat tot strafbare feiten en de mate van het gevaar mogen betrekken. Dat de burgemeester in 2005 en 2011 niet reeds aanleiding heeft gezien het Bureau om advies te vragen, maakt dit niet anders. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de burgemeester in het kader van een landelijk geïnitieerde screening van coffeeshops in 2012 redelijkerwijs niet alsnog gebruik heeft mogen maken van de in artikel 7 van Pro de Wet bibob neergelegde discretionaire bevoegdheid en het Bureau alsnog om advies mocht vragen. Nu voorts de burgemeester niet eerder beschikte over een advies van het Bureau, is niet onaannemelijk dat hij niet eerder bekend was met de in het advies vermelde feiten en omstandigheden die aan het besluit van 4 juli 2014 ten grondslag zijn gelegd. Dit geldt dus ook voor de veroordelingen en het sepot van 2000 en 2001. Zoals onder 6.4 is overwogen, heeft de burgemeester die veroordelingen en het sepot bij zijn besluitvorming mogen betrekken. Dat die eerder geen aanleiding zijn geweest een ten behoeve van hem gevraagde verklaring omtrent het gedrag te weigeren, doet hieraan niet af, omdat bij de vraag of een verklaring omtrent het gedrag al dan niet wordt verleend ingevolge de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens een andere beoordeling plaatsvindt dan bij toepassing van de Wet bibob.
Gelet op alle feiten en omstandigheden tezamen in onderlinge samenhang bezien, heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat het ernstige vermoeden bestaat dat [wederpartij] in relatie staat tot strafbare feiten, gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met de exploitatie van de coffeeshop en waarbij op geld waardeerbare voordelen zijn verkregen. Hiertoe wordt nog het volgende in aanmerking genomen. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het feit dat [wederpartij] wat betreft bepaalde in overweging 3 vermelde mutaties niet als verdachte is aangehouden, op zichzelf niet betekent dat de daarin opgenomen, door betrokkenen tegenover de politie afgelegde verklaringen onjuist zijn en dat die niet mogen worden betrokken bij de beoordeling van het vermoeden dat [wederpartij] in relatie staat tot strafbare feiten. Van belang is dat hetgeen in de verklaringen wordt gesteld, wordt bevestigd door andere feiten en omstandigheden. Zoals de burgemeester heeft gesteld, vindt het vermoeden dat [wederpartij] in verband kan worden gebracht met het houden van stashes bevestiging in hetgeen in de punten 1, 2, 3, 5 en 6, zoals vermeld in overweging 3, in onderlinge samenhang bezien, is vermeld. Voorts heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat de nietigverklaring van de in punt 7 bedoelde dagvaarding betreffende de verdenking dat [wederpartij] heeft gehandeld in strijd met de Opiumwet, niet maakt dat dit feit niet bij de beoordeling mag worden betrokken. Hiertoe is van belang dat hetgeen in punt 7 is vermeld, bevestiging vindt in hetgeen in punt 8 is vermeld. Mede gezien het vermelde in de punten 12, 13 en 14 heeft de burgemeester aannemelijk mogen achten dat drugshandel op nationaal niveau heeft plaatsgevonden en dat er voldoende concrete aanwijzingen zijn voor het vermoeden dat [wederpartij] daartoe in relatie staat.
8.2. Gezien de ernst van het vermoeden dat [wederpartij] in relatie staat tot strafbare feiten die samenhangen met de activiteiten waarvoor de exploitatievergunning destijds is verleend, het feit dat [wederpartij] als eigenaar in directe relatie tot de coffeeshop staat en het aantal aanwijzingen, zoals vermeld in overweging 3, alsmede de in het advies van het Bureau vermelde, verwachte omvang van de verkregen of te verkrijgen voordelen, die [wederpartij] in beroep niet heeft betwist, heeft de burgemeester het standpunt mogen innemen dat zich een ernstig gevaar voordoet dat de aan [wederpartij] verleende exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen en uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten. Gelet hierop heeft de burgemeester redelijkerwijs geen grond hoeven zien toepassing te geven aan artikel 3, zevende lid, van de Wet bibob. Voorts bestaat gezien al het vorenoverwogene geen grond voor het oordeel dat de burgemeester in het besluit niet deugdelijk aan de hand van de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft gemotiveerd wat de mate van gevaar is.
8.3. Nu de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat in dit geval een ernstig gevaar bestaat, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de intrekking van de vergunning niet evenredig is met de mate van gevaar in de zin van artikel 3, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wet bibob. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de intrekking niet evenredig is met de ernst van de vermoedelijk gepleegde dan wel te plegen strafbare feiten in de zin van onderdeel b van dit artikellid.
De burgemeester heeft de belangen van [wederpartij] en diens medewerkers en het algemeen belang tegen elkaar afgewogen. De intrekking van de exploitatievergunning dient het algemeen belang om te voorkomen dat de overheid het benutten van uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen voordelen, dan wel het met die exploitatievergunning plegen van strafbare feiten, faciliteert, teneinde, zoals de burgemeester in het besluit van 4 juli 2014 heeft gesteld, de ontwrichtende gevolgen voor de openbare orde, het woon- en leefklimaat en de veiligheid te voorkomen. De burgemeester behoefde de grote financiële gevolgen die de intrekking van de exploitatievergunning voor [wederpartij] en zijn werknemers heeft, niet onevenredig en disproportioneel te achten in verhouding tot dit algemeen belang.
8.4. Voor zover [wederpartij] heeft betoogd dat de burgemeester heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling het volgende.
Uit de stukken in het dossier waarover de Afdeling beschikt, volgt dat het wat betreft [coffeeshop B] niet gaat om intrekking van de exploitatievergunning, maar alleen om tijdelijke intrekking van de destijds verleende gedoogbeschikking. Aan die intrekking ligt geen advies van het Bureau ten grondslag. Een dergelijk advies is ook niet beschikbaar. In het kader van de besluitvorming omtrent de intrekking van de gedoogbeschikking heeft geen beoordeling krachtens de Wet bibob plaatsgevonden, maar slechts een beoordeling aan de hand van het geldende gedoogbeleid. De Afdeling ziet dan ook niet in dat het geval van [coffeeshop B] rechtens vergelijkbaar is met het onderhavige geval. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Het betoog faalt.
9. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat het besluit van 4 juli 2014, en daarmee tevens de intrekking van de aan [wederpartij] verleende exploitatievergunning, in stand blijft.
Besluit van 15 december 2015
10. Bij het besluit van 15 december 2015 heeft de burgemeester het tegen het besluit van 16 september 2013 gemaakte bezwaar van [wederpartij] alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt evenwel dat aan dat besluit, dat ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Dit besluit komt reeds daarom voor vernietiging in aanmerking.
Proceskostenveroordeling
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de burgemeester gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 maart 2015 in zaak nr. 14/3275;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van de burgemeester van 15 december 2015, kenmerk 5432081.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Mossel, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Van Mossel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2016
741.
BIJLAGE
Wet Bibob
Artikel 3
1 Voor zover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
2 Voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
3 Voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
4 De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
5 De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
7 Voor zover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, kan het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar.
Artikel 7
1 Een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, kan door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
2 Voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, kan het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester het Bureau om een advies vragen.