Uitspraak
201507970/1/V3.
Datum uitspraak: 3 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 15 oktober 2015 in zaak nr. 15/16405 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij brief van 2 september 2015 is het besluit over de toegang van de vreemdeling tot Nederland uitgesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij besluit van diezelfde datum is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 15 oktober 2015 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Desgevraagd hebben de vreemdeling en de staatssecretaris schriftelijk nadere inlichtingen verstrekt.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2016, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.H.K. van Middelkoop, advocaat te Haarlem, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D. Kuiper, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Feiten
2. De vreemdeling heeft zich op 2 september 2015 aan de buitengrens op de luchthaven Schiphol bij een ambtenaar belast met grensbewaking gemeld en aldaar te kennen gegeven een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te willen indienen. Bij brief van diezelfde datum is het besluit over de toegang van de vreemdeling tot Nederland uitgesteld, is de vreemdeling opgenomen in de grensprocedure en is aan hem een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd krachtens artikel 6, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).
De in deze zaak voorliggende rechtsvraag
3. De in deze zaak voorgedragen grieven gaan over de vraag of het uitstellen van het besluit over de toegang tot Nederland - na het uiten van een asielverzoek aan een buitengrens - in overeenstemming is met Verordening (EG) nr. 562/2006 (PB 2006 L 150; hierna: de Schengengrenscode) dan wel Richtlijn 2013/32/EU (PB 2013 L 180; hierna: de Procedurerichtlijn).
Standpunten van partijen
4. Partijen hebben zich in antwoord op vragen van de Afdeling - onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 14 juni 2012, ANAFE tegen Frankrijk (ECLI:EU:C:2012:348; hierna: het arrest ANAFE) - op het standpunt gesteld dat de Schengengrenscode van toepassing is op asielzoekers. Beiden wijzen daartoe op de artikelen 5, vierde lid, en 13, eerste lid, van die verordening. De staatssecretaris betoogt in dit verband dat het nuttig effect van de Schengengrenscode teniet zou worden gedaan indien deze verordening niet van toepassing zou zijn op het indienen van een asielverzoek aan de buitengrens. Volgens de vreemdeling volgt uit deze artikelen dat een vreemdeling die aan de buitengrens om asiel verzoekt de toegang niet kan worden geweigerd, omdat die vreemdeling dan onder de Procedurerichtlijn en Richtlijn 2013/33/EU (PB 2013 L 180; hierna: de Opvangrichtlijn) valt en aldus het recht heeft om te verblijven op het grondgebied van de lidstaat.
De staatssecretaris heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat artikel 13, eerste lid, van de Schengengrenscode ruimte laat voor bijzondere bepalingen inzake asielrecht. Hij wijst daartoe op artikel 43, tweede lid, van de Procedurerichtlijn en artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn. Gelet hierop is het uitstellen van een besluit over de toegang of het opschorten van de rechtsgevolgen van zo een besluit logisch. De vreemdeling betoogt daarentegen dat de Schengengrenscode niet toestaat dat een besluit over de toegang wordt uitgesteld of dat de rechtsgevolgen van een besluit tot toegangsweigering worden opgeschort en wijst op artikel 13, derde lid, van de Schengengrenscode. Uit deze bepaling volgt dat het instellen van beroep tegen dat besluit geen opschortende werking heeft.
Partijen hebben zich verder op het standpunt gesteld dat het uitstellen van het besluit over de toegang dan wel het opschorten van de rechtsgevolgen van een besluit tot toegangsweigering een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De vreemdeling betoogt dienaangaande dat hem door dit besluit de toegang tot Nederland wordt geweigerd en dat dit besluit bovendien de grondslag is voor de vrijheidsontnemende maatregel. Uit het standpunt van de staatssecretaris valt op te maken dat - hoewel uitstellen van een besluit over de toegang of het opschorten van de rechtsgevolgen een besluit tot toegangsweigering volgens hem in feite niet meer dan een mededeling aan de vreemdeling is - hij ook van mening is dat het uitstellen van het besluit over de toegang de grondslag vormt voor de vrijheidsontnemende maatregel. Volgens hem zouden eventuele beroepsgronden kunnen zien op een onjuiste waardering door de grenswachter van eventuele verblijfsrechten.
Partijen stellen zich daarnaast beiden op het standpunt dat de bewoordingen "in andere dan in de Schengengrenscode geregelde gevallen" in artikel 3, eerste lid, van de Vw 2000 niet zien op asielzoekers.
Het uitgestelde besluit over de toegang tot Nederland
5. Uit artikel 3 van Pro de Schengengrenscode volgt dat die verordening van toepassing is op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt, onverminderd de rechten van personen die onder het unierecht inzake vrij verkeer vallen en de rechten van vluchtelingen en personen die om internationale bescherming verzoeken, met name inzake non-refoulement.
Uit artikel 5, eerste lid, van de Schengengrenscode volgt dat de in die bepaling opgenomen toegangsvoorwaarden gelden voor onderdanen van derde landen, die de intentie hebben op het grondgebied te verblijven voor ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.
5.1. Zoals het Hof heeft overwogen in punt 69 van het arrest van 4 september 2014, Air Baltic Corporation (ECLI:EU:C:2014:2155; hierna: het arrest Air Baltic) beschikken de lidstaten niet over een beoordelingsmarge om onderdanen van derde landen de toegang tot hun grondgebied te weigeren op grond van voorwaarden waarin de Schengengrenscode niet voorziet.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 11 juni 2013; ECLI:NL:RVS:2013:CA3601) volgt uit de punten 33-41 van het arrest ANAFE dat alle onderdanen van derde landen, ook wanneer zij een asielaanvraag willen indienen, onder het bereik van de Schengengrenscode vallen en dat daarom de in artikel 13 van Pro die verordening opgenomen voorschriften over de weigering van toegang op hen van toepassing zijn. Uit deze uitspraak volgt dat de Schengengrenscode van toepassing is op een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor een duur langer dan die bedoeld in artikel 5, eerste lid, van die verordening.
Asielzoekers behoren tot de in artikel 5, vierde lid, aanhef en onder c, van de Schengengrenscode vermelde categorieën personen. Uit artikel 13, eerste lid, van die verordening volgt - zoals de Afdeling heeft overwogen in voormelde uitspraak van 11 juni 2013 - dat indien zij niet aan de in artikel 5, eerste lid, vermelde toegangsvoorwaarden voldoen, de Schengengrenscode er niet aan in de weg staat dat een lidstaat hun niettemin toegang tot zijn grondgebied verleent. Toegang kan worden verleend wegens internationale verplichtingen van een lidstaat. Uit overweging 20 van de considerans van de Schengengrenscode volgt dat deze internationale verplichtingen in ieder geval betrekking hebben op internationale bescherming en non-refoulement.
5.2. Uit het voorgaande volgt dat de Schengengrenscode ruimte biedt voor onderzoek naar een verzoek om toegang voor een langere verblijfsduur, zoals aan de orde bij een asielverzoek. Aldus is het voldoen aan de voorwaarden voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, als voorwaarde voor toegang tot het grondgebied van de lidstaten, geen extra voorwaarde als bedoeld in het arrest Air Baltic. De Schengengrenscode bevat geen bepalingen over het uitstellen van een besluit over de toegang tot het grondgebied van de lidstaten of het opschorten van de rechtsgevolgen van een besluit tot toegangsweigering. Het in artikel 13, eerste lid, van die verordening bepaalde laat de toepassing van bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming onverlet.
Vorenbedoelde ruimte voor onderzoek wordt voor asielzoekers ingevuld door de Procedurerichtlijn, nu deze richtlijn van toepassing is op alle verzoeken om internationale bescherming die op het grondgebied van een lidstaat, daaronder begrepen aan de grens, worden gedaan. Hoewel artikel 9, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 2, aanhef en onder p, van die richtlijn, bepaalt dat een verzoeker voor de duur van die procedure mag blijven op het grondgebied van de lidstaat waar het asielverzoek is gedaan of wordt behandeld, volgt uit deze bepalingen dat dit verblijf kan worden beperkt tot verblijf aan de grens of in een transitzone van die lidstaat. Artikel 43, eerste lid, van de Procedurerichtlijn voorziet in de mogelijkheid voor de lidstaten om een grensprocedure te voeren. Artikel 43, tweede lid, van de Procedurerichtlijn bepaalt verder dat een beslissing in het kader van een grensprocedure binnen een redelijke termijn moet worden genomen. Indien niet binnen vier weken een beslissing wordt genomen op het verzoek, wordt aan de verzoeker toegang verleend.
Nu de Procedurerichtlijn evenmin specifieke bepalingen bevat over de mogelijkheid een besluit over de toegang van een derdelander die aan een buitengrens om asiel verzoekt uit te stellen of de rechtsgevolgen daarvan op te schorten, verzet deze richtlijn zich er niet tegen dat - om het voeren van een grensprocedure mogelijk te maken - het besluit over de toegang tot Nederland wordt uitgesteld voor de duur van het onderzoek in de grensprocedure voor maximaal vier weken.
6. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat onderdanen van derde landen die te kennen hebben gegeven een asielaanvraag te willen indienen, onder de Schengengrenscode vallen. Zij behoren derhalve niet tot de "in andere dan in de Schengengrenscode geregelde gevallen" bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Vw 2000. Deze bepaling is dan ook niet van toepassing op het onderhavige geval. De verwijzing in artikel 3, derde en zesde lid, van de Vw 2000 naar het eerste lid van die bepaling heeft daarmee geen toegevoegde waarde.
Zoals hiervoor is overwogen mag een besluit over de toegang tot Nederland voor de duur van het onderzoek in de grensprocedure voorts worden uitgesteld. Wanneer in de grensprocedure vervolgens afwijzend op het asielverzoek van de vreemdeling wordt beslist geldt dat besluit - ingevolge artikel 3, zesde lid, van de Vw 2000 - als toegangsweigering.
7. Het uitstellen van het besluit over de toegang tot Nederland dient, zoals de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling eveneens heeft bevestigd, slechts ter voorbereiding van het uiteindelijke besluit over de toegang. Een vreemdeling wordt door dit uitstellen los van het voor te bereiden besluit niet rechtstreeks in zijn belang getroffen.
Het uitstellen van het besluit over de toegang heeft, anders dan de vreemdeling betoogt, niet tot gevolg dat hem (toch) feitelijk of rechtens de toegang is geweigerd. De vreemdeling heeft, zoals hierboven reeds is opgemerkt, voor de duur van het onderzoek naar zijn asielverzoek in de grensprocedure immers verblijf aan de grens. Het uitstellen van het besluit over de toegang is daarnaast niet de grondslag voor de toepassing van de grensprocedure. Krachtens artikel 3, derde lid, van de Vw 2000 is voor de toepassing van de grensprocedure immers slechts vereist dat sprake is van een aan de buitengrens geuite asielwens. Het uitstellen van het besluit over de toegang is daarnaast evenmin de grondslag voor de vrijheidsontnemende maatregel krachtens artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. Voor toepassing van die maatregel is slechts vereist dat de grensprocedure wordt toegepast.
Het uitstellen van het besluit over de toegang tot Nederland is gelet op het voorgaande aan te merken als een handeling in de zin van artikel 6:3 van Pro de Awb. Mitsdien is geen sprake van een besluit waartegen afzonderlijk rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Dat brengt echter niet met zich dat een vreemdeling nimmer kan opkomen tegen de toepassing van de grensprocedure. Voor zover een eventuele klacht samenhangt met de vrijheidsontnemende maatregel kan deze naar voren worden gebracht in het beroep tegen die maatregel. Indien de klacht samenhangt met de behandeling dan wel de uitkomst van de asielaanvraag, kan deze naar voren worden gebracht bij het beroep tegen het besluit tot afwijzing van die aanvraag (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van vandaag; ECLI:NL:RVS:2016:1452).
De rechtbank heeft zich gelet op het vorenstaande ten onrechte bevoegd geacht kennis te nemen van het beroep tegen het uitstellen van het besluit over de toegang tot Nederland.
De grensprocedure en de vrijheidsontnemende maatregel
8. Hetgeen voor het overige in grief I en in grief II is aangevoerd kan niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, met dat oordeel volstaan.
9. Het hoger beroep is in zoverre ongegrond.
Conclusie
10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover deze betrekking heeft op het uitstellen van een besluit over de toegang tot Nederland. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank alsnog onbevoegd verklaren kennis te nemen van het door de vreemdeling ingestelde beroep, voor zover gericht tegen het uitstellen van het besluit over de toegang. De aangevallen uitspraak moet voor het overige worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 15 oktober 2015 in zaak nr. 15/16405, voor zover hierin het beroep gericht tegen het uitstellen van het besluit over de toegang tot Nederland ongegrond is verklaard;
III. verklaart de rechtbank onbevoegd van het tegen dit uitstel ingestelde beroep kennis te nemen;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Annen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2016
347-765.
BIJLAGE
Recht van de Europese Unie
Verordening (EG) nr. 562/2006 (Schengengrenscode)
Overweging 20
Deze verordening eerbiedigt de grondrechten en de beginselen die met name zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Deze verordening wordt uitgevoerd met inachtneming van de verplichtingen van de lidstaten inzake internationale bescherming en non-refoulement.
Artikel 3
Deze verordening is van toepassing op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt, onverminderd:
a) de rechten van de personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen;
b) de rechten van vluchtelingen en personen die om internationale bescherming verzoeken, met name wat betreft non-refoulement.
Artikel 5
1. Voor een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen, waarbij voor iedere dag van het verblijf de 180 voorafgaande dagen in aanmerking worden genomen, gelden voor onderdanen van derde landen de volgende toegangsvoorwaarden:
(…)
4. In afwijking van lid 1:
(…)
c) kan onderdanen van derde landen die niet aan een of meer van de in lid 1 genoemde voorwaarden voldoen, door een lidstaat toegang tot zijn grondgebied worden verleend op grond van humanitaire overwegingen, om redenen van nationaal belang of wegens internationale verplichtingen. (…)
Artikel 13
1. Indien een onderdaan van een derde land niet aan alle in artikel 5, lid 1, vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, en niet tot de in artikel 5, lid 4, genoemde categorieën personen behoort, wordt hem de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd. Dit laat de toepassing van bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming of inzake afgifte van een visum voor een verblijf van langere duur onverlet.
(…)
3. Personen die de toegang wordt geweigerd, hebben het recht daartegen beroep in te stellen. Het beroep wordt ingesteld overeenkomstig de nationale wetgeving.
(…)
Het instellen van beroep schort de beslissing tot weigering van toegang niet op.
(…)
Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn/herschikking)
Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
(…);
c) "verzoeker": een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen;
(…)
p) „in de lidstaat blijven": op het grondgebied blijven van de lidstaat waar het verzoek om internationale bescherming is gedaan of wordt behandeld, daaronder begrepen aan de grens of in een transitzone van die lidstaat;
(…)
Artikel 9
1. Verzoekers mogen in de lidstaat blijven, louter ten behoeve van de procedure, totdat de beslissingsautoriteit overeenkomstig de in hoofdstuk III uiteengezette procedures in eerste aanleg een beslissing heeft genomen. Dat recht om te blijven houdt niet in dat de betrokkene recht heeft op een verblijfsvergunning.
Artikel 43
1. De lidstaten kunnen procedures invoeren om, overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen van hoofdstuk II, aan de grens of in transitzones van de lidstaten een beslissing te nemen over:
a) de ontvankelijkheid van een verzoek krachtens artikel 33 dat Pro aldaar wordt gedaan, en/of
b) de inhoud van een verzoek in een procedure krachtens artikel 31, lid 8.
2. De lidstaten zorgen ervoor dat een beslissing in het kader van de in lid 1 voorgeschreven procedures binnen een redelijke termijn wordt genomen. Wanneer niet binnen vier weken een beslissing is genomen, wordt aan de verzoeker toegang tot het grondgebied van de lidstaat verleend zodat zijn verzoek kan worden behandeld overeenkomstig de andere bepalingen van deze richtlijn.
Richtlijn 2013/33/EU (Opvang asielzoekers/herschikking)
Artikel 2
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
(…);
b) "verzoeker": een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen.
Artikel 8
(…)
3. Een verzoeker mag alleen in bewaring worden gehouden:
(…);
c) om in het kader van een procedure een beslissing te nemen over het recht van de verzoeker om het grondgebied te betreden;
(…)
Nationale regelgeving
Algemene Wet Bestuursrecht
Artikel 6:3
Een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit is niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft.
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 3
1. In andere dan de in de Schengengrenscode geregelde gevallen, wordt de toegang tot Nederland geweigerd aan de vreemdeling die:
(…)
3. Indien de vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, aan de grens te kennen geeft een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 te Pro willen indienen, wordt de aanvraag in de grensprocedure getoetst aan:
a. de grond voor het niet in behandeling nemen als bedoeld in artikel 30;
b. de grond voor niet-ontvankelijkheidsverklaring, genoemd in artikel 30a; en
c. de gronden voor afwijzing wegens kennelijke ongegrondheid, genoemd in artikel 30b.
4. Indien de grensprocedure wordt toegepast, wordt een besluit omtrent de weigering van toegang tot Nederland uitgesteld of opgeschort voor ten hoogste vier weken.
5. Het besluit tot uitstel of opschorting, bedoeld in het vierde lid, wordt onverwijld uitgereikt aan de vreemdeling.
6. De beschikking waarbij de aanvraag met toepassing van de grensprocedure niet in behandeling wordt genomen, niet-ontvankelijk wordt verklaard of wordt afgewezen als kennelijk ongegrond, geldt tevens als weigering van toegang in het eerste lid dan wel de herleving hiervan.
Artikel 6
(…)
3. De vreemdeling wiens aanvraag overeenkomstig artikel 3, derde lid, wordt behandeld in de grensprocedure, kan eveneens worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats, die kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek.