Uitspraak
201509475/1/V3.
Datum uitspraak: 3 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 23 december 2015 in zaak nr. 15/21419 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2015 is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 23 december 2015 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Tevens heeft zij daarbij de Afdeling verzocht haar schadevergoeding toe te kennen. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
Desgevraagd hebben de vreemdeling en de staatssecretaris schriftelijk nadere inlichtingen verstrekt.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2016, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. I.J.M. Oomen, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D. Kuiper, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Feiten
2. De vreemdeling heeft zich op 1 december 2015 aan de buitengrens van de luchthaven Schiphol bij een ambtenaar belast met grensbewaking gemeld en aldaar, onder gelijktijdige overlegging van een authentiek reisdocument, te kennen gegeven een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te willen indienen. Bij brief van diezelfde datum is het besluit over de toegang van de vreemdeling tot Nederland uitgesteld, is de vreemdeling opgenomen in de grensprocedure en is aan haar een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd krachtens artikel 6, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).
De in deze zaak voorliggende rechtsvraag
3. De in deze zaak voorgedragen grieven gaan onder meer over de vraag of het behandelen van een aan de buitengrens gedaan asielverzoek in de grensprocedure, zonder eerst te beoordelen of het betreffende asielverzoek zich leent voor afdoening in die procedure, in overeenstemming is met Richtlijn 2013/32/EU (PB 2013 L 180; hierna: de Procedurerichtlijn).
Standpunten van partijen
4. De vreemdeling heeft zich in antwoord op vragen van de Afdeling op het standpunt gesteld dat artikel 31, achtste lid, van de Procedurerichtlijn opsomt in welke gevallen in de grensprocedure op een asielverzoek kan worden beslist. Omdat de Procedurerichtlijn minimumnormen geeft, moet deze lijst volgens de vreemdeling als limitatief worden beschouwd. Dit heeft tot gevolg dat de grensprocedure pas kan worden gevoerd als vooraf één van de in voornoemde bepaling genoemde omstandigheden aan de orde is. De staatssecretaris betoogt daarentegen dat de beslissing die strekt tot niet-ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid een eindconclusie is over de beoordeling van het asielverzoek, welke conclusie slechts te geven is na onderzoek van de inhoud van dat verzoek. Het nemen van een beslissing zoals bedoeld in artikel 43, eerste lid, van de Procedurerichtlijn moet volgens hem dan ook worden gelezen als het trekken van een conclusie over het asielverzoek. Wanneer vooraf beoordeeld zou moeten worden of een asielverzoek zich leent voor afdoening in de grensprocedure, zou er volgens de staatssecretaris niets meer te behandelen zijn in die procedure.
Beoordeling
5. Overweging 38 van de considerans van de Procedurerichtlijn vermeldt dat veel verzoeken om internationale bescherming worden gedaan aan de grens of in een transitzone van een lidstaat voordat een beslissing over de toegang van de verzoeker is genomen. Om die reden moeten de lidstaten procedures kunnen invoeren betreffende het onderzoek van de ontvankelijkheid of van de grond van de zaak, om aldaar, in welbepaalde omstandigheden, een beslissing te kunnen nemen over zulke verzoeken. In dat verband kunnen de lidstaten krachtens artikel 43, eerste lid, van de Procedurerichtlijn procedures invoeren om, overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen van hoofdstuk II, aan de grens of in een transitzone een beslissing te nemen over de ontvankelijkheid van een verzoek krachtens artikel 33 dan Pro wel de inhoud van een verzoek in een procedure krachtens artikel 31, achtste lid, van die richtlijn.
Volgens artikel 43, eerste lid, van de Procedurerichtlijn is de daarin genoemde behandelingsprocedure bedoeld om een beslissing te nemen in de in die bepaling genoemde gevallen. Deze bedoeling blijkt eveneens uit de toelichting per artikel bij de Procedurerichtlijn (COM(2011) 319 definitief; www.eur-lex.europa.eu). Hierin wordt bij artikel 31, zesde lid, van die richtlijn (thans het achtste lid) immers toegelicht dat de gronden van artikel 31, achtste lid, van de Procedurerichtlijn gebruikt kunnen worden voor afhandeling aan de grens. Ook wordt hierin toegelicht dat de verwijzing naar die bepaling in artikel 43, eerste lid, van die richtlijn bedoeld is om het aantal gevallen dat in een grensprocedure kan worden beoordeeld, uit te breiden.
Het Hof van Justitie heeft in punt 70 van het arrest van 31 januari 2013, D. en A. (ECLI:EU:C:2013:45; hierna: het arrest D. en A.) overwogen dat de in artikel 23, vierde lid, van Richtlijn 2005/85/EG (PB 2005 L 326) vervatte lijst, indicatief en niet uitputtend is. Artikel 31, achtste lid, van de Procedurerichtlijn betreft de herschikking van artikel 23, vierde lid, van Richtlijn 2005/85/EG. Hoewel de toepassing van artikel 31, achtste lid, van de Procedurerichtlijn is uitgebreid naar behandelingsprocedures aan de grens of in transitzones, is de tekst na herschikking overigens ongewijzigd gebleven ten opzichte van artikel 23, vierde lid, van Richtlijn 2005/85/EG. De Afdeling acht voornoemde overwegingen van het Hof om die reden ook van toepassing op de in artikel 31, achtste lid, van de Procedurerichtlijn vervatte lijst.
5.1. Gelet op het vorenstaande en met name in aanmerking genomen de beoordelingsmarge die de staatssecretaris heeft om te voorzien in een behandelingsprocedure aan de grens of in transitzones (vergelijk punt 62 van het arrest D. en A.), bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 43, eerste lid, of artikel 31, achtste lid, van de Procedurerichtlijn zich verzet tegen het in behandeling nemen van alle aan de buitengrens geuite asielverzoeken in een dergelijke procedure. Niettemin kunnen aan de grens ingediende asielverzoeken slechts in de grensprocedure worden afgedaan wanneer één van de in artikel 43, eerste lid, van de Procedurerichtlijn genoemde omstandigheden aan de orde is. De tekst van de Procedurerichtlijn noch de totstandkomingsstukken daarvan bieden aanknopingspunten voor een verplichting voor de lidstaten voorafgaand aan de toepassing van een dergelijke behandelingsprocedure te beoordelen of het betreffende asielverzoek in die procedure kan worden afgedaan.
Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen moet de staatssecretaris - mede gelet op het bepaalde in artikel 43, tweede lid, van de Procedurerichtlijn - een redelijke termijn worden gegund om onderzoek te verrichten naar onder meer de omstandigheden genoemd in artikel 31, achtste lid, van die richtlijn. Bij dat onderzoek zal een vreemdeling ten minste moeten worden gehoord over zijn asielverzoek. Anders dan de vreemdeling betoogt valt niet in te zien hoe een onderzoek, waar voorafgaand aan de toepassing van de grensprocedure wordt beoordeeld of het asielverzoek in die procedure kan worden afgedaan, zich verhoudt tot de volgens de Procedurerichtlijn vereiste zorgvuldige behandeling van het asielverzoek en bijdraagt aan de spoedige afronding daarvan. Daarnaast volgt uit paragraaf C1/2.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 dat de staatssecretaris gedurende de behandeling van het asielverzoek in de grensprocedure voortdurend afweegt of één van de situaties als genoemd in artikel 31, achtste lid, van de Procedurerichtlijn zich voordoet en daarmee of dat verzoek zich leent voor afdoening binnen die procedure. Verder volgt uit artikel 3.109b, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 dat, wanneer een vreemdeling te kennen geeft daar prijs op te stellen, het onderzoek na een kortere rust- en voorbereidingstermijn dan zes dagen kan aanvangen. Het invoeren van een extra beoordelingsmoment voegt in zoverre dan ook niets toe.
5.2. Dat de vreemdeling in het voorliggende geval in het bezit was van een authentiek reisdocument biedt geen grond voor een ander oordeel dan hiervoor verwoord. De vreemdeling beschikte immers niet over de benodigde documenten voor grensoverschrijding. Bovendien zal de staatssecretaris ook in die gevallen waar sprake is van een (waarschijnlijk) inwilligbaar verzoek de tijd moeten worden gegund onderzoek van enige omvang te verrichten naar onder meer de identiteit, nationaliteit en reisroute van de betreffende vreemdeling alsmede eventuele door hem overgelegde documenten, alvorens die vreemdeling de toegang tot het grondgebied te verschaffen.
Dat de Koninklijke Marechaussee na aankomst van een vreemdeling in Nederland eveneens onderzoek doet naar diens identiteit, nationaliteit en reisdocumenten leidt niet tot een ander oordeel, nu dat onderzoek een ander doel dient en bovendien niet alle voor de beoordeling van de staatssecretaris relevante elementen omvat.
5.3. De klacht van de vreemdeling dat de staatssecretaris ten onrechte eerst na zes dagen is aangevangen met het onderzoek naar haar asielverzoek kan evenmin leiden tot een ander oordeel, omdat deze klacht verband houdt met de behandeling van haar asielverzoek en om die reden niet thuishoort in de hier voorliggende procedure. Deze klacht kan de vreemdeling naar voren brengen in het beroep tegen een eventuele afwijzing van het asielverzoek dan wel in een klachtenprocedure bij de staatssecretaris (zie ook de uitspraak van vandaag ECLI:NL:RVS:2016:1451).
5.4. De grieven falen in zoverre.
6. Hetgeen overigens in de grieven is aangevoerd kan niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, met dat oordeel volstaan.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Het verzoek om schadevergoeding dient reeds hierom te worden afgewezen.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Annen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2016
347-765.
BIJLAGE
Recht van de Europese Unie
Richtlijn 2005/85/EG (Procedurerichtlijn asiel)
Artikel 23
(…)
4. De lidstaten kunnen voorts bepalen dat een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II voorrang krijgt of wordt versneld indien:
a) de asielzoeker bij de indiening van zijn asielverzoek en de toelichting van de feiten alleen aangelegenheden aan de orde heeft gesteld die niet ter zake doen of slechts minimaal ter zake doen om uit te maken of hij in aanmerking komt voor erkenning als vluchteling overeenkomstig Richtlijn 2004/83/EG, of
b) de asielzoeker duidelijk niet in aanmerking komt als vluchteling noch voor de vluchtelingenstatus in een lidstaat overeenkomstig Richtlijn 2004/83/EG, of
c) het asielverzoek als ongegrond wordt beschouwd:
i) omdat de asielzoeker afkomstig is uit een veilig land van herkomst in de
zin van de artikelen 29, 30 en 31 van deze richtlijn, of
ii) omdat een land dat geen lidstaat is als veilig derde land voor de
asielzoeker wordt beschouwd, onverminderd artikel 28, lid 1, of
d) de asielzoeker de autoriteiten heeft misleid door omtrent zijn identiteit en/of nationaliteit valse informatie of documenten te verstrekken of door relevante informatie of documenten die een negatieve invloed op de beslissing hadden kunnen hebben, achter te houden, of
e) de asielzoeker een ander asielverzoek met vermelding van andere persoonsgegevens heeft ingediend, of
f) de asielzoeker geen informatie heeft verstrekt aan de hand waarvan met een redelijke mate van zekerheid zijn identiteit of nationaliteit kan worden vastgesteld, of indien hij waarschijnlijk, te kwader trouw, een identiteits- of reisdocument dat ertoe kon bijdragen dat zijn identiteit of nationaliteit werd vastgesteld, heeft vernietigd of zich daarvan heeft ontdaan, of
g) de asielzoeker inconsistente, contradictoire, onwaarschijnlijke of ontoereikende verklaringen heeft afgelegd die alle overtuigingskracht ontnemen aan zijn bewering dat hij het slachtoffer zou zijn van vervolging overeenkomstig Richtlijn 2004/83/EG, of
h) de asielzoeker een hernieuwd asielverzoek heeft ingediend zonder ter zake doende nieuwe elementen met betrekking tot zijn bijzondere omstandigheden of de situatie in zijn land van herkomst, of
i) de asielzoeker zonder redelijke grond heeft nagelaten zijn asielverzoek eerder in te dienen hoewel hij de gelegenheid had dat te doen, of
j) de asielzoeker enkel een verzoek indient teneinde de uitvoering van een eerdere of van een op handen zijnde beslissing die tot zijn verwijdering zou leiden, uit te stellen of te verijdelen, of
k) de asielzoeker zonder gegronde reden niet heeft voldaan aan de verplichtingen van artikel 4, leden 1 en 2, van Richtlijn 2004/83/EG, dan wel de verplichtingen van artikel 11, lid 2, onder a) en b), en artikel 20, lid 1, van deze richtlijn niet is nagekomen, of
l) de asielzoeker het grondgebied van de lidstaat onrechtmatig is binnengekomen of zijn verblijf op onrechtmatige wijze heeft verlengd en zich, gezien de omstandigheden van zijn binnenkomst, zonder gegronde reden niet zo snel mogelijk bij de autoriteiten heeft aangemeld en/of een asielverzoek heeft ingediend, of
m) de asielzoeker een gevaar vormt voor de nationale veiligheid of de openbare orde van de lidstaat; of de asielzoeker onder dwang is uitgezet om ernstige redenen van openbare veiligheid en openbare orde krachtens de nationale wetgeving, of
n) de asielzoeker weigert te voldoen aan de verplichting zijn vingerafdrukken te laten nemen overeenkomstig de desbetreffende communautaire en/of nationale wetgeving, of
o) het asielverzoek werd ingediend door een ongehuwde minderjarige op wie artikel 6, lid 4, onder c), van toepassing is nadat het verzoek van de ouder(s) die voor het kind verantwoordelijk is (zijn), is verworpen en er geen nieuwe elementen zijn met betrekking tot zijn bijzondere omstandigheden of de situatie in zijn land van herkomst.
Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn/herschikking)
Overweging 38
Veel verzoeken om internationale bescherming worden gedaan aan de grens of in een transitzone van een lidstaat voordat een beslissing over de toegang van de verzoeker is genomen. De lidstaten moeten procedures betreffende het onderzoek van de ontvankelijkheid en/of van de grond van de zaak kunnen invoeren om aldaar in welbepaalde omstandigheden een beslissing te kunnen nemen over zulke verzoeken.
Artikel 31
1. De lidstaten behandelen verzoeken om internationale bescherming in een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II.
2. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling.
(…)
8. De lidstaten kunnen bepalen dat een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II wordt versneld en/of aan de grens of in transitzones wordt gevoerd overeenkomstig artikel 43 indien Pro:
a) de verzoeker bij de indiening van zijn verzoek en de toelichting van de feiten alleen aangelegenheden aan de orde heeft gesteld die niet ter zake doen om uit te maken of hij in aanmerking komt voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet overeenkomstig Richtlijn 2011/95/EU; of
b) de verzoeker afkomstig is uit een veilig land van herkomst in de zin van deze richtlijn; of
c) de verzoeker de autoriteiten heeft misleid door omtrent zijn identiteit en/of nationaliteit valse informatie of documenten te verstrekken of door relevante informatie of documenten die een negatieve invloed op de beslissing hadden kunnen hebben, achter te houden; of
d) de verzoeker waarschijnlijk, te kwader trouw, een identiteits- of reisdocument dat ertoe kon bijdragen dat zijn identiteit of nationaliteit werd vastgesteld, heeft vernietigd of zich daarvan heeft ontdaan; of
e) de verzoeker kennelijk inconsequente en tegenstrijdige, kennelijk valse of
duidelijk onwaarschijnlijke verklaringen heeft afgelegd die tegenstrijdig zijn met voldoende geverifieerde informatie over het land van herkomst, waardoor zijn bewering alle overtuigingskracht wordt ontnomen met betrekking tot de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet op grond van Richtlijn 2011/95/EU; of
f) de verzoeker een volgend verzoek om internationale bescherming heeft ingeleid dat niet overeenkomstig artikel 40, lid 5, niet-ontvankelijk wordt geacht; of
g) de verzoeker enkel een verzoek doet teneinde de uitvoering van een eerdere of van een op handen zijnde beslissing die tot zijn verwijdering zou leiden, uit te stellen of te verijdelen, of
h) de verzoeker het grondgebied van de lidstaat onrechtmatig is binnengekomen of zijn verblijf op onrechtmatige wijze heeft verlengd en zich, gezien de omstandigheden van zijn binnenkomst, zonder gegronde reden niet zo snel mogelijk bij de autoriteiten heeft aangemeld of geen verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, of
i) de verzoeker weigert te voldoen aan de verplichting zijn vingerafdrukken te laten nemen overeenkomstig Verordening (EU) nr. 603/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende de instelling van „Eurodac" voor de vergelijking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van Verordening (EU) nr. 604/2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend en betreffende verzoeken van rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en Europol om vergelijkingen van Eurodac-gegevens ten behoeve van rechtshandhaving; of
j) de verzoeker op ernstige gronden als gevaar te beschouwen is voor de nationale veiligheid of de openbare orde van de lidstaat; of de verzoeker onder dwang is uitgezet om ernstige redenen van openbare veiligheid of openbare orde krachtens het nationale recht.
Artikel 33
(…)
2. De lidstaten kunnen een verzoek om internationale bescherming alleen als niet-ontvankelijk beschouwen wanneer:
a) een andere lidstaat internationale bescherming heeft toegekend;
b) een land dat geen lidstaat is, ingevolge artikel 35 voor Pro de verzoeker als eerste land van asiel wordt beschouwd;
c) een land dat geen lidstaat is, uit hoofde van artikel 38 voor Pro de verzoeker als veilig derde land wordt beschouwd;
d) het verzoek een volgend verzoek is en er geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn gekomen of door de verzoeker werden voorgelegd in verband met de behandeling van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt overeenkomstig Richtlijn 2011/95/EU; of
e) een persoon die ten laste van de verzoeker komt, een verzoek indient nadat hij er overeenkomstig artikel 7, lid 2, mee heeft ingestemd dat zijn geval deel uitmaakt van een namens hem ingediend verzoek en geen met de situatie van de ten laste komende persoon verband houdende feiten een apart verzoek rechtvaardigen.
Artikel 43
1. De lidstaten kunnen procedures invoeren om, overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen van hoofdstuk II, aan de grens of in transitzones van de lidstaten een beslissing te nemen over:
a) de ontvankelijkheid van een verzoek krachtens artikel 33 dat Pro aldaar wordt gedaan, en/of
b) de inhoud van een verzoek in een procedure krachtens artikel 31, lid 8.
2. De lidstaten zorgen ervoor dat een beslissing in het kader van de in lid 1 voorgeschreven procedures binnen een redelijke termijn wordt genomen. Wanneer niet binnen vier weken een beslissing is genomen, wordt aan de verzoeker toegang tot het grondgebied van de lidstaat verleend zodat zijn verzoek kan worden behandeld overeenkomstig de andere bepalingen van deze richtlijn.
Nationale regelgeving
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 6
(…)
3. De vreemdeling wiens aanvraag overeenkomstig artikel 3, derde lid, wordt behandeld in de grensprocedure, kan eveneens worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats, die kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek.
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 3.109b
(…)
2. Indien de aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd wordt behandeld in een grensprocedure, kan Onze Minister, in afwijking van artikel 3.109, eerste lid, het onderzoek na een kortere rust- en voorbereidingstermijn dan zes dagen aanvangen, mits de vreemdeling te kennen heeft gegeven hier prijs op te stellen.
Vreemdelingencirculaire 2000
Paragraaf C1/2.5
(…)
De rust- en voorbereidingstermijn
In artikel 3.109 Vb is de rust- en voorbereidingstermijn beschreven. Conform artikel 3.109b, tweede lid Vb kan in de grensprocedure een kortere rust- en voorbereidingstermijn dan zes dagen gelden. De vreemdeling neemt het initiatief hiertoe, waarna in samenspraak met de IND de duur van de rust- en voorbereidingstermijn wordt bepaald. (…)