Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL21.14977
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] ,
geboren op [geboortedatum] 1992,
van Syrische nationaliteit,
V-nummer: [#] ,
eiser,
(gemachtigde: mr. B.J.P.M. Ficq),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2021 (het bestreden besluit) is aan eiser met toepassing van artikel 6, derde lid, van de Vw [1] een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd. Deze maatregel is opgeheven op 2 oktober 2021.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is ook een verzoek om toekenning van schadevergoeding.
De rechtbank heeft partijen wegens de uitzonderlijke omstandigheden in verband met het coronavirus verzocht in te stemmen met het achterwege laten van een zitting. Partijen hebben hiermee ingestemd. De rechtbank heeft daarom met toepassing van artikel 8:57 van Pro de Awb [2] bepaald dat de behandeling van het beroep op zitting achterwege blijft. Eiser heeft op 30 september 2021 beroepsgronden ingediend en verweerder heeft op 1 oktober 2021 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 5 oktober 2021 heeft de rechtbank partijen bericht dat de behandeling van het beroep is aangehouden in afwachting van een uitspraak in een vergelijkbare zaak die op 27 oktober 2021 door de meervoudige kamer op zitting is behandeld.
Bij brief van 6 december 2021 heeft de rechtbank partijen bericht dat het beroep in de vergelijkbare zaak die op 27 oktober 2021 door de meervoudige kamer is behandeld niet-ontvankelijk is verklaard, omdat de desbetreffende vreemdeling met onbekende bestemming is vertrokken. De rechtbank heeft daarom aanleiding gezien om verweerder nadere vragen te stellen.
Bij brief van 9 december 2021 heeft verweerder gereageerd. Op 16 december 2021 heeft eiser een reactie daarop gegeven.
De rechtbank heeft met toestemming van partijen het onderzoek gesloten op 21 december 2021 zonder het houden van een nadere zitting.
Daarop heeft de rechtbank aanleiding gezien om het onderzoek wederom te heropenen om partijen in de gelegenheid te stellen te reageren op een recente uitspraak van de Afdeling [3] , waarin de rechtsvragen die in deze beroepszaak voorliggen aan de orde zijn gekomen. Eiser heeft hiervan gebruikgemaakt op 14 maart 2022. Verweerder heeft geen reactie ingediend. Daarop heeft de rechtbank op 15 maart 2022 het onderzoek gesloten, zonder het houden van een nadere zitting.
Overwegingen
Waarover gaat deze uitspraak?
1. Omdat de maatregel is opgeheven, beperkt de beoordeling zich in deze zaak tot de vraag of aan eiser schadevergoeding moet worden toegekend. In dit verband moet de vraag worden beantwoord of de tenuitvoerlegging van de maatregel op enig moment voorafgaande aan de opheffing daarvan onrechtmatig is geweest.
Feiten
2. Eiser is een statushouder in Cyprus. Op [datum] 2011 heeft hij in Cyprus om
internationale bescherming verzocht en sinds [datum] 2015 geniet hij daar de gevraagde bescherming.
2.1
Eiser is, via Roemenië, naar Nederland gekomen op 18 september 2021. Direct bij aankomst op de luchthaven Schiphol (bij de Schengen aankomstpost) heeft hij om internationale bescherming gevraagd bij de Koninklijke Marechaussee. Hierbij heeft hij een echt bevonden Syrisch paspoort, een geldige verblijfsvergunning van Cyprus, een verlopen verblijfsvergunning van Cyprus en een geldig rijbewijs van Cyprus overgelegd. Verweerder heeft op dat moment het besluit over de toegang uitgesteld en de asielaanvraag van eiser in de grensprocedure behandeld.
2.2
De bewaring is opgeheven op 2 oktober 2021 met de volgende motivering [4] :
‘Uitbrengen beschikking o.g.v. niet-ontvankelijk in de grensprocedure, waarbij betrokkene reeds EU bescherming geniet.’Eiser is daarbij ook opgedragen om na het uitbrengen van die beschikking zelfstandig en onmiddellijk terug te keren naar Cyprus. Aan hem is vervolgens de toegang tot Nederland verleend.
‘Uitbrengen beschikking o.g.v. niet-ontvankelijk in de grensprocedure, waarbij betrokkene reeds EU bescherming geniet.’Eiser is daarbij ook opgedragen om na het uitbrengen van die beschikking zelfstandig en onmiddellijk terug te keren naar Cyprus. Aan hem is vervolgens de toegang tot Nederland verleend.
Kern beroepsgronden
3. Eiser is het niet eens met de vrijheidsontnemende maatregel en stelt dat deze van meet af aan, of in ieder geval vanaf het aanmeldgehoor onrechtmatig is, omdat vanaf dat moment al vaststaat dat hij een statushouder is in Cyprus. Om die reden is en was er geen grensbewakingsbelang aan de zijde van verweerder en was er dus geen aanleiding om een grensprocedure te voeren. Daartoe stelt hij onder meer dat aan een statushouder de toegang niet mag worden geweigerd. Daarom mocht een uitstel van het besluit over de toegang ook niet plaatsvinden. Volgens eiser mag de bewaringsrechter zich in dit geval wel uitlaten over de vraag of de grensprocedure toegepast mocht worden.
Standpunt verweerder
4. Verweerder stelt dat de rechtmatigheid van een uitstel van het besluit over het al dan niet verlenen van de toegang en het voeren van een grensprocedure niet aan de orde kunnen komen bij de bewaringsrechter.
Verder stelt verweerder dat er een grensbewakingsbelang was, nu eiser een derdelander is die aan de buitengrens van Nederland, tevens de buitengrens van de Schengenzone, om internationale bescherming heeft gevraagd. Verweerder mag onderzoek doen naar de ontvankelijkheid van een asielaanvraag die aan de buitengrens is gedaan, in een grensprocedure.
Ten aanzien van het onderzoek naar de ontvankelijkheid van de asielaanvraag, stelt verweerder dat er ten tijde van het opleggen van de maatregel indicaties waren dat eiser een statushouder is, maar dat dat nog niet vaststond op dat moment. Pas op 22 september 2021 werd duidelijk dat eiser een statushouder is.
Rechtsvragen die voorliggen
5. Tussen partijen is niet (meer) in geschil dat zowel Cyprus als Roemenië geen Schengenlanden zijn en dat eiser aan de buitengrens van het Schengengebied, te weten de grensdoorlaatpost op luchthaven Schiphol, om internationale bescherming heeft verzocht. Aan partijen is daartoe door de rechtbank voorgehouden dat Cyprus het Schengenverdrag weliswaar (nog) niet heeft geïmplementeerd, maar het Schengenacquis, waar het Schengenverdrag ook onder valt, op Cyprus van toepassing is. Dit volgt uit artikel 1 en Pro 2 van het ‘Protocol 19: Betreffende het Schengenacquis’. Volgens partijen betekent het van toepassing zijn van het Schengenacquis niet dat Cyprus gelijkgesteld moet worden met een Schengenland of dat Cyprus (al dan niet tijdelijk) behoort tot de Schengenzone. Uit deze Europese regelgeving kan de rechtbank zelf ook niet opmaken dat dit standpunt van partijen onjuist is. De regelgeving verschaft hier geen duidelijkheid over. De rechtbank is ook niet bekend met jurisprudentie waaruit een andere visie dan de visie van partijen volgt. Bij deze stand van zaken gaat de rechtbank er dan ook van uit dat Cyprus niet behoort tot het Schengengebied.
6. Uit de beroepsgronden en het verweer maakt de rechtbank op dat de volgende rechtsvragen (nog wel) voorliggen.
a. Vanaf wanneer was duidelijk dat eiser een statushouder is in Cyprus?
b. Kan er opgekomen worden tegen de rechtmatigheid van het uitstellen van het besluit over toegang en het toepassen van de grensprocedure bij de bewaringsrechter?
c. Zo ja, is het voeren van de grensprocedure in dit geval rechtmatig, proportioneel en noodzakelijk? Zo nee, vanaf welk moment niet (vanaf aanvang niet of vanaf het aanmeldgehoor niet)?
6.1
De rechtbank zal hierna eerst rechtsvraag a. beantwoorden en vervolgens rechtsvragen b. en c. samen.
Rechtsvraag a: Vanaf wanneer was duidelijk dat eiser in Cyprus een status heeft?
7. Verweerders stelling dat niet van meet af aan duidelijk was dat eiser een statushouder is, volgt de rechtbank niet. Het is juist dat eiser niet voorkomt in het Eurodac-systeem, maar vrij snel na aankomst is duidelijk geworden voor verweerder dat eiser over een door de Koninklijke Marechaussee echt bevonden en geldige verblijfsvergunning van Cyprus beschikte. Kort na de aankomst van eiser was het voor verweerder door het inwinnen van informatie bij de Unit Dublin ook duidelijk geworden waarom de verblijfsvergunning van eiser niet in Eurodac geregistreerd staat. Unit Dublin heeft uitgelegd dat, als een verblijfsvergunning 5 jaar of eerder is aangevraagd en is verleend, deze niet meer in Eurodac voorkomt. Gelet op het voorgaande en het echt bevonden paspoort van eiser, is al aan het begin van de grensprocedure komen vast te staan dat eiser een statushouder is in Cyprus. De grensprocedure hoefde, anders dan is betoogd door verweerder, dus niet te dienen om onderzoek te doen naar de status van eiser door hem te horen. Voor zover verweerder stelt dat hij twijfelde aan de status van eiser in Cyprus, had het overigens op de weg van verweerder gelegen om direct informatie in te winnen bij Cyprus, in plaats van een paar dagen te laten verstrijken en eiser hierover te horen.
7.1
Dat alles brengt de rechtbank tot de deelconclusie dat er geen aanleiding was om de grensprocedure te voeren om nader onderzoek te doen naar de status van eiser in Cyprus, omdat die status al bij aanvang van de grensprocedure voldoende vaststond.
Rechtsvragen b. en c.: voeren grensprocedure en uitstellen besluit toegangsweigering
8. De rechtbank neemt bij de beoordeling van deze rechtsvragen de recente uitspraak van de Afdeling over een vergelijkbare zaak van een statushouder uit Cyprus, van 22 december 2021 [5] in aanmerking, in het bijzonder de volgende overwegingen:
“4. Vast staat dat de vreemdeling aan de grens een aanvraag om een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 van Pro de Vw 2000 heeft gedaan en hij vanaf dat moment een verzoeker in de zin van de Opvangrichtlijn (PB 2013 L 180) was. Zoals de Afdeling al eerder heeft overwogen, verzet de Procedurerichtlijn (PB 2005 L 326) zich er niet tegen om in beginsel alle aan de buitengrens geuite asielverzoeken in de grensprocedure te behandelen. In die richtlijn wordt alleen bepaald wanneer een asielverzoek kan worden afgewezen in deze procedure. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 3 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1451, onder 8.1, en ECLI:NL:RVS:2016:1452, onder 5.1 en 5.2. De staatssecretaris betoogt terecht dat dit uitgangspunt ook geldt voor derdelanders met een verblijfsstatus in een andere lidstaat. Hij wijst er daarbij terecht op dat zo'n status in beginsel weliswaar een vrij circulatierecht inhoudt onder de voorwaarden genoemd in de Schengengrenscode (PB 2006 L 10), maar alleen voor een voorgenomen verblijf van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen. Zoals de staatssecretaris eveneens terecht betoogt, beoogt de derdelander die asiel aanvraagt langdurig verblijf in Nederland. Daartoe geeft de verblijfsstatus in de andere lidstaat hem geen recht. De staatssecretaris betoogt daarmee ook terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vrijheidsontnemende maatregel vanaf het moment dat uit het onderzoek in het Eurodac-systeem bleek dat de vreemdeling een verblijfsstatus heeft in Cyprus, onrechtmatig was. De rechtbank heeft met dit oordeel niet onderkend dat ingevolge artikel 3.109b, eerste lid, van het Vb 2000 de grensprocedure juist bedoeld is om een beslissing te nemen over onder meer de ontvankelijkheid van een verzoek als bedoeld in artikel 30a van de Vw 2000.
4.1.
Daarnaast heeft de rechtbank niet onderkend dat zij zich met haar oordeel dat het verzoek van de vreemdeling niet in de grensprocedure kon worden behandeld, ten onrechte mengt in de inhoudelijke behandeling van het asielverzoek. De vraag of aan de vreemdeling met een verblijfsstatus in een andere lidstaat de toegang tot Nederland moet worden verleend, hangt nauw samen met de beoordeling van de vraag of de vreemdeling recht heeft op de internationale bescherming waar hij om vraagt. Zoals de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraken van 3 juni 2016 al heeft overwogen horen dergelijke vragen niet thuis in de procedure tegen de vrijheidsontnemende maatregel. Klachten over de inhoudelijke behandeling van zijn asielverzoek in de grensprocedure kan een vreemdeling naar voren brengen bij een beroep tegen de eventuele afwijzing van dat verzoek of in een klachtenprocedure bij de staatssecretaris. (…)”
8.1
De rechtbank wijkt af van dit oordeel van de Afdeling met de volgende aanvullende motivering. De grensprocedure dient ervoor om te onderzoeken of aan een vreemdeling de toegang tot Nederland en in het verlengde daarvan toegang tot het Schengengrondgebied kan worden verleend of dat het grensbewakingsbelang zich daartegen verzet. In het geval van een vreemdeling van wie vast is komen te staan dat hij een statushouder is in een ander EU [6] -land, hoeft dat onderzoek niet te worden verricht, omdat al op voorhand vaststaat dat hem hoe dan ook de toegang zal worden verleend, dus zonder beoordeling van zijn verzoek om internationale bescherming. Elke mogelijke afdoening van het verzoek om internationale bescherming zal, in weerwil van wat verweerder stelt, naar het oordeel van de rechtbank namelijk leiden tot toegangsverlening. Verweerder heeft in ieder geval niet voldoende gemotiveerd dat dat een onjuist uitgangspunt is. Daarmee is door verweerder ook onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van een grensbewakingsbelang. De rechtbank legt dit als volgt uit.
8.2
Bij een statushouder zijn de volgende afdoeningsmodaliteiten volgens verweerder denkbaar.
1. Niet-ontvankelijk verklaring van de asielaanvraag omdat de vreemdeling internationale bescherming geniet in een andere EU-lidstaat.
2. Ontvankelijk verklaring van de asielaanvraag omdat bij terugkeer naar de desbetreffende EU-lidstaat een risico bestaat op schending van artikel 3 van Pro het EVRM [7] . Hierop zal een inhoudelijke beoordeling van de asielaanvraag volgen met twee manieren van afdoening:
a. De aanvraag wordt ingewilligd, en Nederland biedt net als de andere EU-lidstaat internationale bescherming of
b. De aanvraag wordt afgewezen, en Nederland biedt, anders dan de andere EU-lidstaat, geen internationale bescherming.
8.2.1
Bij afdoening 1. zal verweerder de toegang verlenen aan de desbetreffende statushouder (zoals in dit geval ook is gebeurd). Uit jurisprudentie van de Afdeling [8] volgt namelijk dat bij een afwijzende asielaanvraag verweerder op grond van artikel 62a, derde lid, van de Vw gehouden is om de vreemdeling op te dragen om zich onmiddellijk naar de desbetreffende EU-lidstaat te begeven. De vreemdeling moet daarbij dus in de gelegenheid worden gesteld om zelfstandig uit Nederland te vertrekken. Pas als hij het bevel om zich zelfstandig naar de andere lidstaat te begeven niet opvolgt, kan hij in bewaring worden gesteld met het oog op verwijdering. Met andere woorden, aan de vreemdeling moet eerst toegang tot Nederland worden verschaft om hem de gelegenheid te geven om zelf naar de andere EU-lidstaat waar hij een asielstatus heeft, te gaan. [9] De vaste werkwijze van verweerder zoals opgenomen in de werkinstructie 2021/10 sluit hier ook op aan. In de werkinstructie staat namelijk op pagina 14. het volgende:
“Wanneer de asielaanvraag is afgedaan in spoor 2 omdat de vreemdeling reeds bescherming geniet in een EU/EER-lidstaat of in Zwitserland, kan de toegang tot het Schengengebied niet worden geweigerd. De vrijheidsontnemende maatregel kan dus ook niet worden voortgezet op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, Vw. In het asielbesluit wordt de vreemdeling opgedragen zich onmiddellijk naar het grondgebied van de betrokken EU/EER-lidstaat of Zwitserland te begeven.”
8.2.2
Bij afdoening 2.a. is het evident dat de toegang zal worden verleend.
8.2.3
Bij afdoening 2.b. zal, anders dan is betoogd door verweerder, ook de toegang moeten worden verleend. Hoewel verweerder op dat moment heeft vastgesteld dat de vreemdeling niet door verweerder teruggestuurd kan worden naar de EU-lidstaat waar de vreemdeling een asielstatus heeft, vanwege een 3 EVRM-risico, maar zelf geen asielstatus toekent, is daarmee de asielstatus in de andere EU-lidstaat niet ingetrokken. Die status is zoals eiser ook stelt, ook niet komen te vervallen door het vragen van internationale bescherming en het daarmee beoogde langdurig verblijf in Nederland. Een vreemdeling behoudt die status zolang die niet door de EU-lidstaat die de status heeft verleend, is ingetrokken na het verrichten van een inhoudelijke beoordeling. Dit volgt naar het oordeel van de rechtbank uit de systematiek van de Kwalificatierichtlijn [10] en uit artikel 44 en Pro punt 49 van de preambule van de Procedurerichtlijn [11] . De rechtbank gaat er bij die stand van zaken van uit dat een vreemdeling in zo’n situatie (net als bij afdoening 1.) het recht heeft en behoudt om zelf onmiddellijk terug te keren naar de desbetreffende EU-lidstaat, ook al kan hij daar niet naartoe worden uitgezet door verweerder. Daarbij is van belang dat verweerder niet heeft gemotiveerd dat en op grond waarvan de toegang aan een vreemdeling, in deze situatie kan worden geweigerd. Verweerder heeft ook niet gemotiveerd gesteld dat en op grond waarvan aan een vreemdeling in zo’n situatie (waarbij de status in de andere EU-lidstaat nog geldig is) een terugkeerbesluit voor terugkeer naar het land van herkomst kan worden uitgevaardigd.
8.3
Ten overvloede overweegt de rechtbank nog dat door verweerder niet is onderbouwd op grond waarvan hij een volledig nieuwe beoordeling verricht naar de inwilligbaarheid van de asielaanvraag als een andere lidstaat de verleende status niet heeft ingetrokken en niet gebleken is dat de asielprocedure in de andere lidstaat zwaarwegende gebreken vertoont. Normaliter gaat verweerder er dan op grond van het interstatelijk vertrouwensbeginsel van uit dat er een zorgvuldige beoordeling van de asielaanvraag is verricht aldaar. Op grond daarvan, en nu eiser al meer dan 5 jaar internationale bescherming geniet in Cyprus, lag het op de weg van verweerder om nader te motiveren waarom het voeren van een grensprocedure waarbij onderzoek wordt gedaan naar de omstandigheden als bedoeld in artikel 31, achtste lid, van de Procedurerichtlijn, in dit geval gerechtvaardigd was. Voor zover het toetsen aan artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag [12] of artikel 31, achtste lid, onder j, van de Procedurerichtlijn (gevaar nationale veiligheid of openbare orde) een nieuwe beoordeling rechtvaardigt, stelt eiser ook terecht dat er geen enkele aanwijzing was dat daarvan, anders dan is vastgesteld door Cyprus, inmiddels wel sprake is. Dit is ook niet bestreden door verweerder.
8.4
Verweerder heeft gelet op het voorgaande onvoldoende gemotiveerd dat er aan zijn kant een grensbewakingsbelang was. Hoewel de Procedurerichtlijn zich er in beginsel niet tegen verzet om alle aan de buitengrens geuite asielverzoeken in de grensprocedure te behandelen [13] , moet van dat uitgangspunt in dit bijzondere geval dan ook worden afgeweken.
8.5
De klachten die eiser naar voren heeft gebracht over het voeren van de grensprocedure en het uitstellen van het besluit over het al dan niet verlenen van de toegang hangen, gelet op wat onder 8.2 tot en met 8.2.3 is geoordeeld, niet samen met de inhoudelijke beoordeling van de asielaanvraag. Wat de inhoudelijke beoordeling zal inhouden, is immers niet van belang, omdat bij alle mogelijke afdoeningsmodaliteiten toegang moet worden verleend. De klachten van eiser hangen in dit specifieke geval, gelet op het voorgaande, samen met de vrijheidsontnemende maatregel, omdat die gebaseerd is op het grensbewakingsbelang waartegen wordt opgekomen en die klachten geen inhoudelijke beoordeling van de asielaanvraag - en daarmee samenhangend, het besluit over de toegang - vergen. Deze klachten kunnen daarom betrokken worden in het beroep tegen de maatregel die nu voorligt en de rechtbank acht zich bevoegd om zich hierover uit te laten. [14]
Conclusie
9. Reeds gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en de maatregel is vanaf het moment van opleggen daarvan onrechtmatig. Het overige behoeft dan ook geen bespreking meer.
9.1
De rechtbank zal een schadevergoeding toekennen voor 14 dagen onrechtmatige (tenuitvoerlegging van de) bewaring van 14 x € 100,- (verblijf detentiecentrum) = € 1.400,-.
9.2
De rechtbank zal verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank [15] voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van de gronden van beroep, 1 punt voor het geven van twee nadere reacties, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Omdat eiser onder toevoeging procedeert dient dit bedrag betaald te worden aan de gemachtigde van eiser.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 1.400,- te betalen door de griffier en beveelt de tenuitvoerlegging van deze schadevergoeding;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.277,-, te betalen aan de gemachtigde van eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ok, rechter, in aanwezigheid van mr. S.L.L. Rovers, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.