Uitspraak
201507848/1/A2.
Datum uitspraak: 30 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de naamloze vennootschap Rabo Vastgoedgroep Holding N.V., gevestigd te Hoevelaken, gemeente Nijkerk,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 september 2015 in zaak nr. 14/8647 in het geding tussen:
Rabo Vastgoedgroep
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2014 heeft de minister een aanvraag van Rabo Vastgoedgroep om schadevergoeding afgewezen.
Rabo Vastgoedgroep heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft daarbij het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb.
Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
Bij uitspraak van 8 september 2015 heeft de rechtbank het door Rabo Vastgoedgroep ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Rabo Vastgoedgroep hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2016, waar Rabo Vastgoedgroep, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, vergezeld van [bedrijfsjurist] bij Rabo Vastgoedgroep, en de minister, vertegenwoordigd door mr. ir. M.A. Drapers, drs. P.A.J. Hol en mr. M.J. Monninkhof, allen werkzaam bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
De aanvraag
2. Rabo Vastgoedgroep heeft de minister bij aanvraagformulier met als datum 3 december 2013 op grond van de Regeling Nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999, thans de op 17 juni 2014 met terugwerkende kracht tot 15 september 1999 in werking getreden Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de Beleidsregel), gevraagd om vergoeding van schade die zij stelt te lijden door de afsluiting van de zuidelijke afrit Hoevelaken van rijksweg A1. De afsluiting leidt volgens Rabo Vastgoedgroep tot waardedaling van haar kantoorpand aan de Westerdorpstraat 66 te Hoevelaken (hierna: het kantoorpand), omdat de bereikbaarheid en vindbaarheid van het kantoorpand daardoor aanzienlijk verslechteren, terwijl bereikbaarheid volgens haar een unique selling point is van dat pand. Volgens een bij de aanvraag gevoegde notitie en aanvullende notitie van T.A. te Winkel van 27 april 2011 onderscheidenlijk 27 maart 2013 leidt de afsluiting van de afrit Hoevelaken tot een waardevermindering van het kantoorpand van twee miljoen euro.
Het wegaanpassingsbesluit A28 Utrecht-Amersfoort
3. Bij besluit van 14 november 2012 heeft de minister op grond van artikel 9, eerste lid, van de Spoedwet wegverbreding het wegaanpassingsbesluit A28 Utrecht-Amersfoort (hierna: het wegaanpassingsbesluit) vastgesteld. Bij besluit van 21 maart 2013 heeft de minister een wijziging van het wegaanpassingsbesluit vastgesteld.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder e, van het wegaanpassingsbesluit wordt op de verbindingsboog van de A28 naar de A1 (hierna: de verbindingsboog) een permanente tweede rijstrook gerealiseerd van km 27,02 op de A28 tot km 45,96 op de A1.
Ingevolge artikel 1, derde lid, aanhef en onder b, wordt op het wegvak A1 knooppunt Hoevelaken-Apeldoorn de bestaande parallelrijbaan tussen km 44,94 en km 44,99 opgeheven. Dit betekent dat verkeer komende vanuit de richtingen Amsterdam (A1) en Zwolle (A28) geen gebruik meer kan maken van de afrit Hoevelaken (hierna: afrit Hoevelaken).
In de toelichting op het wegaanpassingsbesluit is vermeld dat de verbindingsboog vanuit de richting Utrecht naar de richting Apeldoorn wordt verdubbeld, omdat richting Apeldoorn veel autoverkeer wordt voorzien. Het verkeer dat vanuit de richtingen Amsterdam en Zwolle de afrit Hoevelaken wil nemen, moet drie rijstroken wisselen om de afrit te bereiken. Voor deze weefbewegingen is volgens de toelichting weinig weglengte beschikbaar, omdat de aansluiting Hoevelaken op korte afstand van het knooppunt ligt. Deze weefbewegingen in combinatie met een korte afstand tussen het knooppunt en de afrit zal volgens de toelichting leiden tot een verkeersonveilige situatie die ook gevoelig is voor congestie. Daarom wordt het gebruik van de afrit Hoevelaken voor dit verkeer afgesloten. Vanuit de richtingen Apeldoorn en Utrecht kan de afrit Hoevelaken na de realisatie van de verbreding van de A28 wel in gebruik blijven, aldus de toelichting.
Het voorgaande komt erop neer dat de zuidelijke afrit Hoevelaken van de A1 blijft bestaan, maar voor verkeer uit de richtingen Amsterdam en Zwolle wordt afgesloten. Deze afrit blijft open voor verkeer uit de richting Utrecht. Het verkeer uit de richting Apeldoorn kan gebruik blijven maken van de noordelijke afrit Hoevelaken van de A1.
Het standpunt van de minister
4. De minister heeft het verzoek om schadevergoeding, onder verwijzing naar een advies van 2 juli 2014 van de adviescommissie als bedoeld in artikel 15 van Pro de Beleidsregel, afgewezen. In dat advies is het volgende vermeld. Op grond van het wegaanpassingsbesluit wordt de afrit Hoevelaken voor verkeer uit de richtingen Amsterdam en Zwolle afgesloten. Verkeer uit deze richtingen kan gebruik maken van afrit 8 (Amersfoort) van de A28 om het kantoorpand te bereiken. De route van het kantoorpand naar de A1 is niet gewijzigd. De door Rabo Vastgoedgroep gestelde schade door de gedeeltelijke afsluiting van de afrit Hoevelaken, is een rechtstreeks gevolg van het wegaanpassingsbesluit, nu in artikel 1, derde lid, aanhef en onder b, van het wegaanpassingsbesluit is vermeld dat verkeer uit de richtingen Amsterdam en Zwolle geen gebruik meer kan maken van de afrit Hoevelaken. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7613, volgt dat het verzoek van Rabo Vastgoedgroep om schadevergoeding moet worden aangemerkt als een verzoek om tegemoetkoming in planschade en naar de criteria van het planschaderecht moet worden beoordeeld. De vaststelling van het wegaanpassingsbesluit betekende geen planologische verandering. De wegverbreding en de gedeeltelijke afsluiting van de afrit Hoevelaken waren ten tijde van de vaststelling van het wegaanpassingsbesluit op 14 november 2012 ook onder het regime van het toentertijd ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Wieken-Vinkenhoef" (hierna: het bestemmingsplan) toegestaan. Het verzoek om een tegemoetkoming in planschade moet daarom worden afgewezen. Nu voor realisering van de gedeeltelijke afsluiting van de afrit Hoevelaken geen andere besluiten zijn genomen, bestaat, gelet op de uitspraak van de Afdeling, geen aanleiding de aanvraag van Rabo Vastgoedgroep om schadevergoeding mede te beoordelen als een aanvraag om nadeelcompensatie. Een dergelijke beoordeling zou overigens evenzeer tot afwijzing van de aanvraag leiden, omdat de afsluiting van de afrit Hoevelaken tijdelijk is, zodat Rabo Vastgoedgroep daarvan slechts tijdelijk schade kan ondervinden. Uitgaande van de jurisprudentie van de Afdeling in planschadezaken, komt tijdelijke schade, bestaande uit een tijdelijke waardevermindering van een onroerende zaak, niet voor vergoeding in aanmerking.
Van toepassing zijnde wet- en regelgeving
5. Ingevolge artikel 17 van Pro de Spoedwet wegverbreding kent de minister, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een onherroepelijk wegaanpassingsbesluit, een onherroepelijk besluit ter uitvoering van een wegaanpassingsbesluit als bedoeld in artikel 7, eerste lid, of een onherroepelijk plan als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven, en ten aanzien waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of op andere wijze is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Ingevolge het tweede lid blijft afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening buiten toepassing voor zover de belanghebbende met betrekking tot de schade een beroep doet of kan doen op een schadevergoeding als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge het derde lid kan de minister nadere regels geven omtrent de indiening en afhandeling van een verzoek om schadevergoeding.
Ingevolge artikel 11, zesde lid, geldt, voor zover het wegaanpassingsbesluit en het bestemmingsplan of de beheersverordening niet met elkaar in overeenstemming zijn, het besluit voor de uitvoering daarvan als een omgevingsvergunning waarbij ten behoeve van een project van nationaal belang met toepassing van
artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken. Bij toepassing van artikel 2.10 van die wet wordt onder bestemmingsplan of beheersverordening mede het wegaanpassingsbesluit begrepen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregel kent de minister degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
Behandeling van het hoger beroep
6. Rabo Vastgoedgroep betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de afsluiting van de afrit Hoevelaken een rechtstreeks gevolg is van het wegaanpassingsbesluit en haar aanvraag om schadevergoeding terecht aan de hand van de criteria voor planschade heeft beoordeeld. Rabo Vastgoedgroep voert aan dat uit veiligheidsoverwegingen is besloten de afrit Hoevelaken voor verkeer af te sluiten, maar dat die afsluiting geen doel was van het wegaanpassingsbesluit. De afsluiting is volgens Rabo Vastgoedgroep alleen in de toelichting bij het wegaanpassingsbesluit en niet in dat besluit zelf vermeld. Zij voert aan dat de afsluiting van de afrit Hoevelaken niet, althans niet uitsluitend, een rechtstreeks gevolg is van het wegaanpassingsbesluit. Volgens Rabo Vastgoedgroep had het college haar aanvraag als een aanvraag om nadeelcompensatie, aan de hand van een feitelijke vergelijking tussen de situatie met en zonder een gedeeltelijk afgesloten afrit Hoevelaken, moeten beoordelen. Nu het wegaanpassingsbesluit in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan, is haar geval vergelijkbaar met de gevallen die aan de orde waren in de uitspraken van de Afdeling van 9 april 2014 (ECLI:NL:RBSGR:2012:23732) en 2 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2396) waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat de aanvragen om schadevergoeding aan de hand van de criteria voor nadeelcompensatie dienden te worden beoordeeld, aldus Rabo Vastgoedgroep.
6.1. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat uit artikel 1, derde lid, aanhef en onder b, van het wegaanpassingsbesluit volgt dat de gedeeltelijke afsluiting van de afrit Hoevelaken voor verkeer uit de richtingen Amsterdam en Zwolle onderdeel uitmaakt van het wegaanpassingsbesluit. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, ter feitelijke afsluiting van de afrit Hoevelaken ter plaatse zogenoemde barriers zijn geplaatst, maakt dit niet anders, nu de plaatsing van die barriers slechts de realisering van het wegaanpassingsbesluit behelst. Nu Rabo Vastgoedgroep heeft gesteld ten gevolge van de gedeeltelijke afsluiting van de afrit Hoevelaken schade te lijden, kan de schade die zij stelt te lijden alleen het gevolg zijn van het wegaanpassingsbesluit.
6.2. Uit eerdere rechtspraak van de Afdeling (uitspraken van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9576, 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7613 en 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3612) volgt dat een verzoek om nadeelcompensatie op grond van de Beleidsregel, gelet op de aard van het wegaanpassingsbesluit en ingevolge artikel 11, achtste lid, van de Spoedwet wegverbreding, voor zover het wegaanpassingsbesluit en het bestemmingsplan niet met elkaar in overeenstemming zijn, onder het bereik van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) valt en kan worden getoetst aan de criteria die gelden voor de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade. Dit ligt anders in die gevallen waarin de gestelde schade niet of niet uitsluitend kan worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van het wegaanpassingsbesluit, maar wel van daaruit voortvloeiende besluiten of uitvoeringshandelingen als bedoeld in artikel 2 van Pro de Beleidsregel. In die gevallen dient het verzoek om schadevergoeding mede te worden aangemerkt als een verzoek om nadeelcompensatie.
In deze rechtspraak ligt besloten dat het voorgaande alleen geldt voor wegaanpassingsbesluiten of onderdelen daarvan die, gelet op de aard daarvan, voor de beoordeling van verzoeken om schadevergoeding op één lijn zijn te stellen met de in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro vermelde oorzaken. Naar het oordeel van de Afdeling is artikel 1, derde lid, aanhef en onder b, tweede volzin, van het wegaanpassingsbesluit niet op één lijn te stellen met de in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro vermelde oorzaken, onder meer omdat dit onderdeel van het wegaanpassingsbesluit naar zijn aard niet kan leiden tot een in planologisch opzicht gewijzigde situatie. De afrit Hoevelaken wordt door dit onderdeel van het wegaanpassingsbesluit weliswaar feitelijk afgesloten voor verkeer uit de richtingen Amsterdam en Zwolle, maar het verkeer uit de richting Utrecht kan van de afrit gebruik blijven maken en blijft daarvan ook feitelijk gebruik maken. De planologische situatie ter plaatse van deze afrit wijzigt daardoor niet en kan daardoor, gelet op de aard van dit onderdeel van het wegaanpassingsbesluit, niet gewijzigd worden. Hieruit volgt dat de gedeeltelijke afsluiting van de afrit Hoevelaken, die het wegaanpassingsbesluit mogelijk maakt, niet planologisch van aard is.
In dit geval dient het verzoek om schadevergoeding derhalve te worden aangemerkt als een verzoek om nadeelcompensatie. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
6.3. Volgens het advies van de adviescommissie betreft de door Rabo Vastgoedgroep gestelde schade tijdelijke schade, omdat de afrit Hoevelaken volgens de minister op termijn weer voor alle verkeer wordt opengesteld.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraken van 23 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1621) en 18 november 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK3649), waarnaar in het advies van de adviescommissie is verwezen, geeft een waardedaling van een onroerende zaak van tijdelijke aard in beginsel geen aanspraak op een tegemoetkoming. Een voor mogelijke tegemoetkoming in aanmerking komende waardevermindering van een onroerende zaak kan alleen voortvloeien uit een oorzaak met een duurzaam karakter (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY8507).
Anders dan in het advies van de adviescommissie is vermeld, is de enkele mededeling van de minister dat de gedeeltelijke afsluiting van de afrit Hoevelaken tijdelijk is, onvoldoende voor het oordeel dat de door Rabo Vastgoedgroep gestelde waardevermindering van het kantoorpand moet worden aangemerkt als tijdelijke schade. Uit het wegaanpassingsbesluit volgt niet dat die afsluiting tijdelijk is. In het advies is bovendien vermeld dat niet met zekerheid kan worden gezegd of en, zo ja, wanneer de afrit Hoevelaken weer voor alle verkeer wordt opengesteld. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat een tracébesluit in voorbereiding is waarin de afrit Hoevelaken weer voor alle verkeer wordt opengesteld, maar dat nog niet bekend is wanneer die volledige openstelling zal plaatsvinden.
Gelet op het vorenstaande staat thans niet vast of en, zo ja, wanneer de afrit Hoevelaken weer wordt opengesteld voor verkeer uit alle richtingen.
6.4. De minister heeft bij besluit van 19 september 2014 het verzoek om nadeelcompensatie van Rabo Vastgoedgroep afgewezen op de enkele grond dat het wegaanpassingsbesluit niet heeft geleid tot planologisch nadeel voor Rabo Vastgoedgroep. Het besluit kan daarom niet in stand blijven.
Het betoog slaagt.
Conclusie en opdracht
7. De conclusie is dat het besluit van 19 september 2014 in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. De Afdeling ziet aanleiding de minister op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in dat besluit te herstellen. Daartoe dient de minister met inachtneming van deze uitspraak op basis van een nieuw deskundigenadvies een nieuw besluit op de aanvraag van Rabo Vastgoedgroep te nemen. De minister dient in het nieuwe besluit, volgens de systematiek van het nadeelcompensatierecht, in te gaan op de causaliteit tussen de gedeeltelijke afsluiting van de afrit Hoevelaken en de door Rabo Vastgoedgroep gestelde schade, de omvang van de door Rabo Vastgoedgroep ten gevolge van die afsluiting geleden schade en de vergoedbaarheid daarvan. In het nieuwe besluit dient de minister, voor zover nodig, de vraag of de door Rabo Vastgoedgroep geleden schade van tijdelijk aard is te betrekken.
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Infrastructuur en Milieu op om binnen twintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 19 september 2014, kenmerk RWS-2014/ 41823, te herstellen en een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om nadeelcompensatie van Rabo Vastgoedgroep en dit besluit aan Rabo Vastgoedgroep en de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2016
507.