Uitspraak
201607180/1/R1.
Datum uitspraak: 12 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant] en anderen, wonend te Amsterdam,
en
de raad van de gemeente Amsterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Eerste herziening het Nieuwe Diep 2012" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2017, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. M.A. Schricker en mr. R. Timmers, beiden advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman, drs. B.J. de Jonge, drs. K. Legel en ir. H. Broier, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Artikel 8:51d van de Awb luidt, voor zover thans van belang: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen."
Inleiding
2. [appellant] en anderen bewonen de woonboten waarmee eind jaren zeventig of begin jaren tachtig van de vorige eeuw ter plaatse van [6 locaties] ligplaats is ingenomen zonder dat de daarvoor benodigde ligplaatsvergunning is verleend. In 1994, 2001 en 2009 zijn door het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland onderscheidenlijk het voormalig stadsbestuur Zeeburg voor deze ligplaatsen gedoogbeschikkingen verleend.
3. Bij besluit van 12 maart 2013 heeft de deelraad van het stadsdeel Oost het bestemmingsplan "Het Nieuwe Diep 2012" vastgesteld, dat voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor een deel van het Nieuwe Diep. Bij uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:136, heeft de Afdeling het tot dat plan behorende plandeel met de bestemming "Water" vernietigd voor zover daarin niet is voorzien in een regeling voor de woonboten aan de [locatie 1] tot en met de [locatie 6] en is de raad opgedragen in zoverre een nieuw besluit vast te stellen. Het besluit van 13 juli 2016 is genomen ter uitvoering van die uitspraak.
Het plan
4. Het plan kent aan het gehele plangebied de bestemming "Water" toe. De woonboten aan de [locatie 1] tot en met de [locatie 6] worden daarmee, wederom, niet als zodanig bestemd.
Het toetsingskader
5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
De beroepsgronden
6. [appellant] en anderen betogen dat de woonboten aan de Diemerzeedijk ten onrechte niet als zodanig zijn bestemd. Daartoe voeren zij aan dat het grote tijdsverloop in de weg staat aan de beëindiging van de gedoogstatus, en dat door de verleende gedoogbeschikking en het heffen van precario geen sprake (meer) is van een illegale situatie. Aan de beslissing de woonboten niet als zodanig te bestemmen is volgens [appellant] en anderen voorts ten onrechte ten grondslag gelegd dat de aanwezigheid van woonboten van negatieve invloed is op de ecologische verbindingszone (hierna: de EVZ), aangezien zij zich als bewoners juist inzetten voor de bescherming en het behoud van de ter plaatse aanwezige ecologische waarden en deze waarden ter plaatse bovendien pas zijn ontstaan nadat de woonboten daar reeds lagen. Aan de beslissing de woonboten niet als zodanig te bestemmen is volgens [appellant] en anderen eveneens ten onrechte ten grondslag gelegd dat ter plaatse, gelet op de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh), geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd. In dat kader voeren [appellant] en anderen aan dat zij ter plaatse geen geluidhinder ervaren. Ook is volgens hen op dit punt sprake van strijd met het verbod op willekeur, aangezien de raad, in weerwil van diezelfde geluidhinder, wel bereid is medewerking te verlenen aan een uitbreiding van de naastgelegen Camping Zeeburg.
6.1. De raad stelt dat het als zodanig bestemmen van de woonboten aan de Diemerzeedijk uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet mogelijk is. Als gevolg van de geluidshinder vanwege de nabijgelegen rijksweg A10 kan ter plaatse geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat worden gegarandeerd. Voorts belemmeren de woonboten aan de Diemerzeedijk een optimale ontwikkeling van de ecologische hoofdstructuur en de EVZ. Het grote tijdsverloop sinds de woonboten hun huidige ligplaats hebben ingenomen maakt de verrichte afweging volgens de raad niet anders, reeds omdat deze ligplaatsen zonder de vereiste ligplaatsvergunningen zijn ingenomen en door de gemeente Amsterdam ook steeds is gecommuniceerd dat voor deze situatie geen zicht op legalisatie bestaat en de woonboten aldus vroeg of laat moeten worden verplaatst.
6.2. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat geen, dan wel niet langer sprake is van een illegale situatie, kunnen zij daarin niet worden gevolgd. Niet in geschil is dat [appellant] en anderen niet beschikken over de vereiste vergunningen voor het innemen van een ligplaats aan de Diemerzeedijk. De omstandigheden dat deze situatie niettemin lange tijd en onder meer op basis van opeenvolgend verleende gedoogbeschikkingen is gedoogd, en dat gedurende deze periode precario is geheven, doen er niet aan af dat ter plaatse zonder de vereiste vergunningen ligplaats is ingenomen. Naar de raad stelt, en door [appellant] en anderen als zodanig niet wordt bestreden, bestaat er voorts geen zicht op legalisering van die illegale situatie. Voor zover [appellant] en anderen zich in dit kader beroepen op het vertrouwensbeginsel kan dat hen niet baten. Zoals onder meer in de verleende gedoogbeschikkingen is vastgelegd, is achtereenvolgens vanuit zowel de provincie Noord-Holland als de gemeente Amsterdam steeds uitdrukkelijk gecommuniceerd dat de Diemerzeedijk niet geschikt is als ligplaats voor woonboten en dat de daar aanwezige woonboten, vroeg of laat, moeten worden verplaatst. De situatie zou worden gedoogd totdat er een nieuw bestemmingsplan voor dit gebied zou worden opgesteld of als naar het oordeel van het bevoegd gezag aanvaardbare alternatieve ligplaatsen beschikbaar waren. Aldus is er niet een gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat met de woonboten ter plaatse voor onbepaalde tijd ligplaats zou kunnen worden ingenomen.
6.3. De oevers van de Diemerzeedijk, waar de woonboten liggen, maken deel uit van de EVZ. Het doel van de EVZ is de inrichting van een doorgaande verbinding voor land- en oevergebonden dieren zoals kleine zoogdieren, amfibieën en reptielen. De EVZ is primair bedoeld voor kritische soorten die gebruik maken van oevers en natte natuur. Om dit doel te realiseren is het gewenst dat over de gehele te overbruggen lengte met riet begroeide en onverstoorde oevers aanwezig zijn, waarbij de oevervegetatie voor de ringslang en waterspitsmuis een breedte moet hebben van 5 m. De raad stelt zich op het standpunt dat zolang met de woonboten ter plaatse van de Diemerzeedijk ligplaats wordt ingenomen, een optimale ontwikkeling van de EVZ wordt belemmerd. Ook al zouden de boten zelf ter plaatse blijven liggen, de tuinen met bouwwerken en objecten en de uitbreidingen in en om de woonboten moeten, aldus de raad, hoe dan ook in het belang van de EVZ worden verwijderd.
Aan deze conclusies heeft de raad een vijftal deskundigenrapporten ten grondslag gelegd, die alle als bijlage achter de plantoelichting zijn gevoegd. In deze rapporten is tevens nader ingegaan op het op dit punt te maken onderscheid tussen het plangebied en de naastgelegen camping Zeeburg. [appellant] en anderen hebben deze rapporten niet inhoudelijk bestreden, bijvoorbeeld door het overleggen van een eigen deskundigenrapport. De enkele stelling van [appellant] en anderen dat zij zich, als bewoners van de woonboten, juist inzetten voor de bescherming en het behoud van de ter plaatse aanwezige ecologische waarden is onvoldoende om afbreuk te kunnen doen aan deze rapporten. Dat, naar [appellant] en anderen voorts stellen, in geen van deze rapporten wordt aangetoond dat de ecologie en natuurwaarden ter plaatse in een betere toestand verkeerden voordat de woonboten aldaar ligplaats innamen en dus als gevolg van de komst van de woonboten zijn verslechterd, kan evenmin tot het ermee beoogde doel leiden. Wat er ook zij van de situatie in het verleden, van belang is wat er in de toekomst nodig of wenselijk is voor een optimale ontwikkeling van de EVZ. In het aangevoerde ziet de Afdeling derhalve geen grond voor het oordeel dat de raad niet op de inhoud van deze rapporten heeft mogen afgaan en aldus in de afweging heeft mogen betrekken dat de aanwezigheid van de woonboten van negatieve invloed is op de EVZ.
6.4. In artikel 1.2, derde lid, aanhef en onder b, van het Besluit geluidhinder wordt, voor zover thans van belang, een ligplaats in het water, bestemd om door een woonschip te worden ingenomen, aangemerkt als geluidgevoelig terrein als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wgh. Nu het plangebied binnen de onderzoekszone van 600 m van de rijksweg A10 ligt, betekent dat - daargelaten de subjectieve beleving daarvan door [appellant] en anderen - dat voor de ligplaatsen van de woonboten aan de Wgh en de daarin vastgelegde normstelling voor geluidhinder moet worden voldaan.
6.5. De voorkeursgrenswaarde vanwege wegverkeerslawaai bedraagt voor geluidgevoelige terreinen 48 dB en de maximaal te verlenen ontheffingswaarde 53 dB. Ten behoeve van de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de raad DPA Cauberg-Huygen akoestisch onderzoek laten verrichten. Blijkens de rapporten Bestemmingsplan Het Nieuwe Diep 2012, akoestisch onderzoek Wet geluidhinder, van 28 maart 2014 en 30 juli 2014 zijn binnen het plan gebied metingen verricht tot maximaal 62 dB en worden derhalve zowel de voorkeursgrenswaarde als de maximale ontheffingswaarde - ruim - overschreden.
De raad stelt zich op het standpunt dat geluidbeperkende maatregelen aan de bron, zoals geluidreducerend asfalt, snelheidsbeperking en het terugdringen van verkeersintensiteiten, in dit geval niet aan de orde zijn, in het bijzonder omdat deze onvoldoende effectief en te kostbaar in verhouding tot het aantal woonboten zijn. Maatregelen aan de ontvangstzijde, zoals het op de woonboten aanbrengen van dove gevels, voor zover al van toepassing op een geluidgevoelig terrein, zijn op zichzelf eveneens onvoldoende effectief en zijn bovendien bij woonboten niet eenvoudig toepasbaar. Als maatregel in het overgangsgebied resteert de mogelijkheid tot het toepassen van een geluidsscherm. Om de geluidsbelasting terug te dringen tot de maximale ontheffingswaarde van 53 dB zou een geluidsscherm met een lengte van 940 m en een hoogte van 6,5 m noodzakelijk zijn. Uitgaande van een kostenbedrag van € 500,00 per meter, bedragen de totale kosten van het scherm daarmee meer dan € 3.000.000,00. Dit acht de raad te kostbaar in verhouding tot het aantal woonboten op deze locatie. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. In het licht van het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de Wgh zich verzet tegen het als zodanig bestemmen van de woonboten. De onder verwijzing naar het wel aldus bestemmen van de naastgelegen camping door [appellant] en anderen gestelde schending van het verbod van willekeur kan niet worden gevolgd, reeds omdat een camping geen geluidgevoelig object of terrein is in de zin van de Wgh.
Het betoog faalt.
7. [appellant] en anderen betogen dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat niet handhavend kan worden opgetreden indien de bewoners van de woonboten niet meewerken aan verplaatsing van de boten naar een alternatieve locatie. Daartoe wordt onder meer aangevoerd dat, anders dan waar de raad van uitgaat, niet vaststaat dat de woonboten als bouwwerk moeten worden aangemerkt.
7.1. De raad stelt dat, anders dan waarvan in voormelde uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2014 is uitgegaan, het gebruik van de ligplaatsen aan de Diemerzeedijk illegaal is aangevangen, zodat aan dat gebruik thans geen overgangsrechtelijke bescherming toekomt. [appellant] en anderen beschikken voorts niet over de voor het innemen van een ligplaats vereiste vergunningen en de ligplaatsen bevinden zich bovendien op gronden die in eigendom zijn van de gemeente. De raad benadrukt dat indien appellanten niet vrijwillig meewerken aan verplaatsing van de woonboten handhavend kan en zal worden opgetreden.
7.2. In bedoelde uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2014 is, voor zover thans van belang, overwogen dat, zoals ook tussen partijen niet in geschil is, de Afdeling vanwege het ontbreken van een gebruiksverbod in een voorheen geldend plan geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat het bestaand gebruik van de gronden aan de Diemerzeedijk in het licht van het ter plaatse geldende planologisch regime niet legaal is aangevangen. Nu deze uitspraak in kracht van gewijsde is gegaan, hetgeen betekent dat genoemd oordeel over de rechtmatigheid in dat opzicht van het innemen van ligplaats aan de Diemerzeedijk bindend tussen partijen is vastgesteld, kan dit oordeel niet meer met succes aan de orde worden gesteld. In zoverre kan het door de raad gevoerde verweer derhalve niet worden gevolgd.
7.3. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. De Afdeling ziet in dit geval geen grond voor dat oordeel. Daartoe wordt als volgt overwogen.
7.4. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1331, heeft overwogen, kunnen woonboten bouwwerken zijn in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). In paragraaf 4.1 van de plantoelichting is gemotiveerd weergegeven dat en waarom dat volgens de raad voor de woonboten van [appellant] en anderen het geval is.
Deze conclusie wordt door [appellant] en anderen niet inhoudelijk bestreden.
De Afdeling ziet geen aanleiding hierover andersluidend te oordelen. Dat betekent dat [appellant] en anderen voor hun woonboten over een omgevingsvergunning dienen te beschikken. Dat is thans niet het geval en nu zij ook niet beschikken over een geldige ligplaatsvergunning, vallen de woonboten evenmin onder de op 13 februari 2017 gepubliceerde maar nog niet in werking getreden Wet verduidelijking voorschriften woonboten en het in afwachting daarvan door de gemeente Amsterdam gehanteerde Gedoogkader woonboten van 1 juni 2014, dat ziet op (handhaving van) de activiteit bouwen voor woonboten die op 16 april 2014 een geldige ligplaatsvergunning hadden.
7.5. Uit het voorgaande volgt dat de woonboten als bouwwerk aan de Diemerzeedijk niet beschikken over de vereiste vergunningen. Gelet daarop valt naar het oordeel van de Afdeling niet op voorhand in te zien waarom tegen [appellant] en anderen wegens strijd met de Wabo niet handhavend kan worden opgetreden indien zij blijven weigeren om vrijwillig te vertrekken. Bij dit oordeel heeft de Afdeling betrokken dat bouwovergangsrecht, zoals volgt uit artikel 3.2.1, derde lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), geen legaliserende werking heeft. Voorts heeft de raad erop gewezen dat de woonboten zich bevinden op grond die het eigendom is van de gemeente en dat de gemeente zo nodig ook langs de privaatrechtelijke weg de verplaatsing van de woonboten kan bewerkstelligen.
Het betoog faalt.
8. [appellant] en anderen betogen dat de raad voor de woonboten aan de Diemerzeedijk ten onrechte geen uitsterfregeling heeft opgenomen of deze anderszins onder het overgangsrecht heeft gebracht. Volgens hen is aldus bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening gehouden met hun belangen. Daartoe voeren zij onder meer aan dat de hen aangeboden alternatieve ligplaatsen voor de woonboten niet voldoen, aangezien deze niet gelijkwaardig zijn en bovendien hoge kosten met zich brengen.
8.1. De raad heeft voorafgaand aan het vaststellen van het bestemmingsplan de Voorbereidingsnotitie woonboten Diemerzeedijk laten opstellen, waarin vier mogelijke scenario’s zijn onderzocht. In het onderzoek is betrokken in hoeverre met de verschillende scenario’s wordt voldaan aan ruimtelijke wet- en regelgeving en of sprake is van een goede ruimtelijke ordening, zijn de verschillende betrokken belangen tegen elkaar afgewogen en is de uitvoerbaarheid bezien. Geconcludeerd is dat de scenario’s 3, waarin de woonboten niet als zodanig worden bestemd, en 4, waarin aan de woonboten persoonsgebonden overgangsrecht wordt toegekend, beide haalbaar en juridisch verdedigbaar zijn, waarna is gekozen voor scenario 3. Redengevend daarvoor is geacht dat dit scenario het best aansluit bij de door de wet gestelde (geluids)eisen, de ontwikkeling van de EVZ, de financiële consequenties voor de gemeente, de financiële positie van de bewoners en de voorgeschiedenis.
8.2. Zoals de raad ter zitting nader heeft toegelicht, betekent het toekennen van persoonsgeboden overgangsrecht voor [appellant] en anderen overigens niet dat de huidige situatie onveranderd blijft. Weliswaar mogen [appellant] en anderen - zolang zij de bewoners zijn van de betreffende woonboten - daarmee met hun respectievelijke woonboten aan de Diemerzeedijk blijven liggen, maar er zal een vaargeul worden aangelegd. Bovendien moeten de op de oever aangelegde tuinen met bouwwerken en objecten worden verwijderd en zal er van de bewoners een erfpachtcanon worden geheven.
Daarnaast heeft de raad in de afweging de ligplaatsen aan de Diemerzeedijk niet als zodanig te bestemmen betrokken dat, anders dan voor de aangeboden alternatieve ligplaatsen het geval is, persoonsgebonden overgangsrechten niet overdraagbaar zijn en dat [appellant] en anderen, bij beëindiging van deze rechten, zelf de kosten voor het verplaatsen of verwijderen van de woonboten moeten dragen. Ook geldt de aangeboden compensatieregeling voor de verschuldigde erfpachtcanon niet voor de Diemerzeedijk, maar alleen voor de aangeboden alternatieve ligplaatsen.
8.3. Blijkens de plantoelichting ziet de raad scenario 4, waarin persoonsgebonden overgangsrecht wordt toegekend, evenwel als een acceptabel alternatief indien het algemeen overgangsrecht zou kunnen leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor een of meer natuurlijke personen, als bedoeld in artikel 3.2.3 van het Bro.
Mede gelet op deze passage uit de plantoelichting, bezien in samenhang met de zeer lange periode dat [appellant] en anderen reeds met hun woonboten aan de Diemerzeedijk ligplaats innemen, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom - voor zover door de betreffende bewoners gewenst - aan de ligplaatsen niet een persoonsgebonden overgangsrecht met de hierboven onder 8.2. beschreven strekking is toegekend. Nu ter zitting desgevraagd door [appellant] en anderen is verklaard dat niet alle appellanten hier zonder meer hetzelfde standpunt over innemen, dient deze beoordeling naar het oordeel van de Afdeling voorts niet voor alle appellanten gezamenlijk, maar op individueel niveau te worden verricht.
Het bestreden besluit is in zoverre onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd en daarmee in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb tot stand gekomen.
Slotoverwegingen
9. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van het Awb op te dragen om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 8.3 is overwogen per ligplaats te motiveren waarom is gekozen deze niet als zodanig te bestemmen in plaats van daaraan persoonsgebonden overgangsrecht als beschreven in 8.2. toe te kennen, dan wel op grond van nader onderzoek het plan gewijzigd vast te stellen door voor één of meerdere ligplaats(en) persoonsgebonden overgangsrecht vast te stellen.
De raad dient de Afdeling en [appellant] en anderen de uitkomst van voormelde opdracht mede te delen en een nieuw of gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Bij wijziging van het besluit hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast.
10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Amsterdam op:
- om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 8.3. het daarin omschreven gebrek te herstellen; en
- de Afdeling en [appellant] en anderen de uitkomst mede te delen en een nieuw of gewijzigd besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Wijker-Dekker, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Wijker-Dekker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2017
562.