Uitspraak
201408963/1/A3.
Datum uitspraak: 16 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen.
Procesverloop
Bij uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2621, heeft de Afdeling het door Greenpeace tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2013 in zaak nr. 12/796 ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard, de door het college en RWE ingestelde hoger beroepen gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, voor zover daarbij de besluiten van 15 augustus 2012, 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 zijn vernietigd, voor zover daarbij is beslist over openbaarmaking van 208 met nummer genoemde documenten.
Voorts heeft de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep van Greenpeace gegrond verklaard, de besluiten van 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 vernietigd, voor zover daarbij is beslist over openbaarmaking van de documenten met nummers 34, 122, 210, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1679, 1686 en 1722, de uitspraak van de rechtbank voor het overige bevestigd, het beroep van Greenpeace tegen het besluit van 11 september 2013 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Ten slotte heeft de Afdeling bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op het bezwaar van Greenpeace slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 23 september 2014 heeft het college opnieuw beslissend het door Greenpeace gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Greenpeace beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij brieven van 2 maart 2015, 9 maart 2015, 29 mei 2015 en 7 juli 2015 hebben onderscheidenlijk RWE, Greenpeace, Groningen Seaports en Nuon de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2015, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door W.T. Wiskerke, bijgestaan door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, het college, vertegenwoordigd door R.J. Groenveld, en RWE, vertegenwoordigd door P.J.W.G. Schouwenberg, bijgestaan door mr. B. Vis, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Bij brieven van 24 augustus 2015 heeft de Afdeling partijen meegedeeld de beslissing aan te houden in afwachting van de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie inzake de door de Commissie van de Europese Unie ingestelde hogere voorziening tegen de uitspraak van het Gerecht van de Europese Unie van 8 oktober 2013 (zaak nr. T-545/11) en de verwijzingsuitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365.
Op 23 november 2016 heeft het Hof uitspraken gedaan in voormelde zaken, ECLI:EU:C:2016:890 en ECLI:EU:C:2016:889.
Greenpeace en RWE hebben reacties ingediend.
Partijen hebben toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. In de uitspraak van 16 juli 2014 heeft de Afdeling overwogen dat het college zich, wat betreft de documenten met nummers 34, 631, 973, 1136, 1332 en 1679, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze geen milieu-informatie bevatten en dat derhalve een beoordeling op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob ontbreekt. De Afdeling heeft voorts overwogen dat het college, wat betreft de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722, heeft miskend dat deze informatie bevatten over emissies in het milieu en dat in de motivering derhalve ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen die emissiegegevens en de overige milieu-informatie. Ten slotte heeft de Afdeling overwogen dat wat betreft de volgens het college eerder openbaar gemaakte documenten met nummers 665, 1171, 1181, 1190 en 1393, waarvoor op 11 september 2013 een nader besluit was genomen, en het document met nummer 210, onvoldoende kenbaar is welke milieu-informatie waar openbaar is gemaakt.
3. Bij het besluit van 23 september 2014 heeft het college het bezwaar van Greenpeace deels gegrond verklaard. Het college heeft hierbij het document met nummer 1679 alsnog openbaar gemaakt. Wat betreft de documenten met nummers 34, 631, 973, 1136 en 1332 heeft het college alsnog een afweging gemaakt als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob en zich op het standpunt gesteld dat het belang van bescherming van de in die documenten opgenomen persoonlijke beleidsopvatting zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van de milieu-informatie. Wat betreft de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722 heeft het college alsnog de daarin opgenomen emissiegegevens openbaar gemaakt. Wat betreft de documenten met nummers 210, 665, 1171, 1181, 1190 en 1393 heeft het college te kennen gegeven waar en op welke manier de daarin vervatte informatie eerder openbaar is gemaakt dan wel het eerder openbaar gemaakte document, in geval van het document met nummer 210, alsnog toegestuurd.
Beroep
4. Het beroep van Greenpeace richt zich tegen het besluit van 23 september 2014, voor zover dat ziet op de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722.
Intern beraad
5. Greenpeace betoogt allereerst dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de documenten, met name die met nummers 34, 631, 973, 1136 en 1332, moeten worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Zij voert hiertoe aan dat uit artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn en artikel 4, derde lid, onder c, van het Verdrag van Aarhus volgt, dat de uitzonderingsgrond voor openbaarmaking van documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van ‘intern beraad’ slechts van toepassing is op interne communicatie binnen een overheidsinstantie en niet tevens op communicatie tussen een overheidsinstantie en derden. Greenpeace beroept zich voor zover nodig direct op de artikelen uit de Richtlijn en het Verdrag van Aarhus, die volgens haar zijn geïmplementeerd in artikel 11 van Pro de Wob. Artikel 11 van Pro de Wob dient derhalve, voor zover nodig, richtlijnconform te worden uitgelegd. Greenpeace merkt hierbij op dat de Afdeling in de uitspraak van 16 juli 2014 weliswaar heeft overwogen dat overleg tussen overheid en derden als ‘intern beraad’ in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Wob kan worden aangemerkt, maar dat in het geval van milieu-informatie dit oordeel dient te worden genuanceerd. Daarbij komt dat het in eerdere jurisprudentie van de Afdeling ging om beraad met derden die geen eigen belang hadden bij de uitkomst van het desbetreffende beraad, hetgeen hier niet het geval is. Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat documenten en communicatie van RWE en Nuon gericht aan het college moeten worden geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad.
5.1. In de uitspraak van 16 juli 2014 heeft de Afdeling overwogen dat de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722 moeten worden geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Hierbij heeft de Afdeling van belang geacht dat de documenten, die de uitwisseling van informatie met een bestuursorgaan betreffen teneinde dat in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid, te weten de verdediging van de vergunningverleningen in rechte, zijn opgesteld met het oogmerk te dienen ten behoeve van intern beraad nu met de betrokken partijen is afgesproken dat de beraadslaging vertrouwelijk zou blijven. Voor het oordeel dat de documenten niet kunnen worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de externe derden die daaraan hebben deelgenomen een eigen belang behartigen en de wetgever niet uitdrukkelijk voorziet in een medeverantwoordelijkheid van die derden voor de besluitvorming gericht op de bestuurlijke standpuntbepaling biedt de wet naar het oordeel van de Afdeling geen grond.
Hetgeen Greenpeace betoogt is gericht tegen dit oordeel van de Afdeling. Nu tegen het oordeel van de Afdeling geen rechtsmiddelen openstaan kan hetgeen Greenpeace heeft aangevoerd niet leiden tot het oordeel dat de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722 niet moeten worden geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad.
Het betoog faalt.
Persoonlijke beleidsopvattingen en milieu-informatie
6. Greenpeace betoogt voorts dat, in het geval de documenten wel moeten worden geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad, de weigering om de daarin opgenomen milieu-informatie openbaar te maken op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob in alle gevallen onvoldoende is gemotiveerd. De enkele algemene stelling dat het belang van vertrouwelijk beraad met RWE en Nuon of andere derden zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarmaking van milieu-informatie is onvoldoende. Het college had moeten motiveren waarom het belang van bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen volgens hem zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid van informatie over bijvoorbeeld effecten van stikstof uit de kolencentrales op beschermde duinen, aldus Greenpeace.
6.1. Dit betoog ziet op de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennisgenomen van de desbetreffende, door het college vertrouwelijk overgelegde, documenten.
6.2. Uit artikel 11, vierde lid, van de Wob volgt dat, in het geval van milieu-informatie, het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen van geval tot geval dient te worden afgewogen tegen het door artikel 2, eerste lid, van de Wob vooropgestelde belang van openbaarheid. Dit betekent dat in geval van milieu-informatie enerzijds het belang van openbaarheid in beginsel vooropstaat, maar dat dit belang anderzijds moet worden afgewogen tegen alle legitieme belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten. Mogelijkheden om belangen die zich in beginsel verzetten tegen openbaarmaking van de betrokken documenten op andere wijze te beschermen dan door de documenten in het geheel niet openbaar te maken, dienen zoveel mogelijk te worden benut. Waar de tweede en de derde volzin van artikel 11, vierde lid, van de Wob bepalen dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm en dat het in niet tot personen herleidbare vorm verstrekken achterwege kan blijven als de betrokken personen daarmee hebben ingestemd, betekent dit dat deze mogelijkheden mede in aanmerking moeten worden genomen bij de door de eerste zin vereiste afweging van belangen.
De documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722 betreffen bijlagen bij e-mails, die afkomstig zijn van dan wel gezonden zijn aan RWE, Nuon, Groningen Seaports en de door hen ingeschakelde adviseurs, en documenten met bijlagen betreffende overleg met de vergunninghouders RWE en Nuon die zijn gedeeld buiten bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs. Het gaat veelal om concepten van onderzoeksrapporten en ingediende processtukken, zoals pleitnota’s en verweerschriften, en om zogenaamde "Vraag & Antwoord" documenten. Het college heeft zich wat betreft deze documenten bij het besluit van 23 september 2014 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, voor zover daarin milieu-informatie is opgenomen die is verweven met persoonlijke beleidsopvattingen, het belang van de bescherming van die persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van de milieu-informatie. Hiertoe heeft het college terecht in aanmerking genomen dat veel documenten zich in de concept-fase bevinden. In die fase van voorbereiding weegt zwaar dat partijen in een vertrouwelijke sfeer onderling informatie en opvattingen kunnen uitwisselen. Het college heeft voorts gewicht mogen toekennen aan de omstandigheid dat de uiteindelijke versies van voormelde documenten openbaar zijn gemaakt, zodat de desbetreffende milieu-informatie in de openbaargemaakte versies terug te vinden is. Gelet hierop heeft het college voldoende gemotiveerd waarom openbaarmaking van de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1686 en 1722 (gedeeltelijk) is geweigerd op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob, voor zover daarin milieu-informatie is opgenomen die is verweven met persoonlijke beleidsopvattingen en die daarvan niet te scheiden is.
6.3. Het betoog faalt.
Emissiegegevens
7. Greenpeace betoogt ten slotte dat zij betwijfelt of het college alle emissiegegevens heeft verstrekt, nu het college ten onrechte van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven is uitgegaan. Zij voert hiertoe aan dat informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, als bedoeld in artikel 10, zesde (lees: vierde) lid, van de Wob en artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn, gegevens zijn die nodig zijn voor het vaststellen van de omvang en aard van emissies, evenals de cijfers betreffende daadwerkelijke emissie en gegevens uit een verzoek dat betrekking heeft op emissies in het milieu. Aan het begrip emissiegegeven dient derhalve een ruime uitleg te worden gegeven. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst Greenpeace naar de door de Europese Commissie ingestelde hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 8 oktober 2013, ECLI:EU:T:2013:523, en de verwijzingsuitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365. Het eerdere oordeel van de Afdeling waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen emissiegegevens, waarvoor een absolute openbaarmakingsverplichting zou gelden, en onderliggende gegevens, waarvoor het normale openbaarmakingsregime van milieu-informatie zou gelden, is volgens Greenpeace in strijd met voormelde artikelen uit de Wob en de Richtlijn.
7.1. Dit betoog ziet op de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722.
7.2. In de uitspraak van 16 juli 2014 heeft de Afdeling geoordeeld dat het college ten onrechte niet heeft onderkend dat de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722 naast milieu-gegevens ook emissiegegevens bevatten. Naar het oordeel van de Afdeling diende het college, gelet op de bijzondere positie die emissiegegevens innemen op grond van artikel 4, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus en artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn, ter motivering van de weigering de milieu-informatie openbaar te maken in ieder geval een onderscheid te maken tussen de in de documenten opgenomen emissiegegevens en de overige milieu-informatie, die geen emissiegegevens bevat.
7.3. Naar aanleiding van de verwijzing door Greenpeace naar de door de Europese Commissie ingestelde hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 8 oktober 2013, ECLI:EU:T:2013:523, en de verwijzingsuitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365, heeft de Afdeling de zaak aangehouden in afwachting van uitspraken van het Hof in voormelde zaken. Het Hof heeft op 23 november 2016 in beide zaken uitspraak gedaan.
In de uitspraak van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890, overweegt het Hof onder meer:
81 Gelet op een en ander moet het begrip "emissies in het milieu" in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus worden uitgelegd dat dit met name het vrijkomen in het milieu van producten en stoffen als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die de producten bevatten, omvat, vooropgesteld dat deze ook daadwerkelijk of voorzienbaar vrijkomen bij normaal of realistisch gebruik.
87 Hieruit volgt dat het begrip "informatie over emissies in het milieu" in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat daaronder niet alleen informatie over de emissies als zodanig valt, dat wil zeggen inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van deze emissies, maar ook gegevens over de invloeden die deze emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben.
90 Van "informatie over emissies in het milieu" is dus met name geen sprake bij gegevens uit testen die tot doel hebben om de gevolgen te bestuderen van het gebruik van een dosering van het product of de stof die vele malen hoger is dan de maximumdosis waarvoor de toelating tot het op de markt brengen is verleend en die in de praktijk zal worden gehanteerd, aangezien dergelijke gegevens betrekking hebben op emissies die niet voorzienbaar zijn bij normaal of realistisch gebruik.
91 Anders dan de Commissie te kennen geeft, vallen onder het begrip "informatie over emissies in het milieu" daarentegen wel studies die ertoe strekken de toxiciteit, de gevolgen en andere aspecten van een product of stof te bepalen onder de minst gunstige realistische omstandigheden die zich kunnen voordoen, alsook studies die zijn verricht onder omstandigheden die de normale landbouwpraktijk zo dicht mogelijk benaderen en onder omstandigheden die heersen in het gebied waarin dit product of deze stof zal worden gebruikt.
In de uitspraak van 23 november 2016, Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, overweegt het Hof onder meer:
80 Onder het begrip "informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu" dient ook de informatie te vallen die het publiek in staat stelt te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, op basis waarvan de bevoegde autoriteit het betrokken product of de betrokken stof heeft toegelaten, juist is, alsook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu. Uit overweging 2 van verordening nr. 1367/2006 blijkt immers in wezen dat de door die verordening gewaarborgde toegang tot milieu-informatie er met name tot strekt een meer doeltreffende deelname van het publiek aan de besluitvorming te bevorderen, zodat de verantwoordingsplicht van de bevoegde instanties voor de besluitvorming wordt vergroot en een bijdrage wordt geleverd tot de bewustmaking van de publieke opinie en de verkrijging van steun van de publieke opinie voor de genomen besluiten. Teneinde zich ervan te kunnen vergewissen dat de beslissingen van de op milieugebied bevoegde autoriteiten gerechtvaardigd zijn en om doeltreffend deel te nemen aan het besluitvormingsproces inzake milieuaangelegenheden, dient het publiek echter toegang te hebben tot de informatie die het in staat stelt na te gaan of de emissies correct zijn beoordeeld, en dient het in staat te worden gesteld redelijkerwijs te begrijpen hoe bedoelde emissies het milieu negatief kunnen beïnvloeden.
81 Hoewel, zoals in punt 55 van het onderhavige arrest is uiteengezet, het begrip "informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu" niet restrictief hoeft te worden uitgelegd, valt daarom echter nog niet alle informatie die om het even welk - zelfs direct - verband met emissies in het milieu vertoont, onder dat begrip. Zou dat begrip aldus worden opgevat dat het betrekking heeft op dergelijke informatie, zou het immers het begrip "milieu-informatie" in de zin van artikel 2, lid 1, onder d), van verordening nr. 1367/2006 grotendeels uithollen. Een dergelijke uitlegging zou aldus de in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 vastgestelde mogelijkheid voor de instellingen om te weigeren milieu-informatie openbaar te maken omdat een dergelijke openbaarmaking zou leiden tot de ondermijning van de bescherming van commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon, elke nuttige werking ontnemen en een bedreiging vormen voor het evenwicht dat de Uniewetgever heeft willen verzekeren tussen de doelstelling van transparantie en de bescherming van die belangen. Zij zou ook op onevenredige wijze afbreuk doen aan de bescherming van de door artikel 339 VWEU Pro gewaarborgde geheimhoudingsplicht.
7.4. Gelet op voormelde overwegingen uit de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC is de Afdeling van oordeel dat Greenpeace terecht heeft betoogd dat het college van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven is uitgegaan. Hiertoe wordt overwogen dat het college voor de uitleg van het begrip emissiegegeven is aangesloten bij de jurisprudentie van de Afdeling. De uitleg die de Afdeling heeft gegeven aan het begrip emissiegegevens, bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1375, en de uitspraak van 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3265, is echter beperkter dan de uitleg die het Hof aan dat begrip heeft gegeven in de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC. Hierbij is van belang dat uit die arresten kan worden afgeleid dat onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is.
Dat het college is uitgegaan van een te beperkte uitleg van het begrip emissiegegeven betekent evenwel niet dat het besluit van 23 september 2014 reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt. De Afdeling heeft kennis genomen van de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722 en is van oordeel dat het college alle emissiegegevens uit de documenten met nummers 1104, 1114 en 1563 openbaar heeft gemaakt. Dit geldt echter niet voor de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722. Die documenten bevatten naar het oordeel van de Afdeling, indachtig de arresten Bayer CropScience en Commissie/ACC, niet openbaar gemaakte emissiegegevens, welke veelal zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen. Of het achterwege blijven van de openbaarmaking van deze emissiegegevens in rechte stand kan houden kan de Afdeling thans niet beoordelen. Het college heeft ten aanzien van die met persoonlijke beleidsopvattingen verweven emissiegegevens nagelaten de dwingendrechtelijk voorgeschreven belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob. Het besluit van 23 september 2014 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
7.5. Het betoog slaagt.
Slotsom
8. Het beroep is gegrond. Het besluit van 23 september 2014 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het college daarbij heeft nagelaten ten aanzien van de emissiegegevens in de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722 een belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob. Gelet hierop dient het college een nieuw besluit te nemen over openbaarmaking van de in die documenten opgenomen emissiegegevens met inachtneming van deze uitspraak.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van Greenpeace slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 23 september 2014, kenmerk: 2014-36.051/39/B.8, LGW, voor zover dat ziet op de documenten met nummers 122, 969 1027, 1043, 1075, 1411, 1686 en 1722;
III. bepaalt dat tegen het door het college van gedeputeerde staten van Groningen nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij de Stichting Greenpeace Nederland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.485,00 (zegge: veertienhonderdvijfentachtig euro);
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan het door de Stichting Greenpeace Nederland voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Veenboer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2017
730. BIJLAGE
Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus)
Artikel 2 Begripsomschrijvingen Pro
Voor de toepassing van dit Verdrag,
[…]
2. Wordt onder "overheidsinstantie" verstaan:
a. overheid op nationaal, regionaal of ander niveau;
b. natuurlijke of rechtspersonen die openbare bestuursfuncties naar nationaal recht vervullen, met in begrip van specifieke taken, activiteiten en diensten met betrekking tot het milieu;
c. alle andere natuurlijke of rechtspersonen die openbare verantwoordelijkheden of functies hebben, of openbare diensten verlenen, met betrekking tot het milieu, onder toezicht van een orgaan of persoon vallend onder de bovenstaande a. of b.;
d. de instellingen van elke regionale organisatie voor economische integratie bedoeld in artikel 17 die Pro Partij is bij dit Verdrag.
Deze begripsomschrijving omvat geen organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid;
[…].
Artikel 4 Toegang Pro tot milieu-informatie
1. Elke Partij waarborgt dat, met inachtneming van de volgende leden van dit artikel, overheidsinstanties, in antwoord op een verzoek om
milieu-informatie, deze informatie beschikbaar stellen aan het publiek, binnen het kader van de nationale wetgeving, waaronder, desgevraagd en behoudens het navolgende onderdeel b., afschriften van de feitelijke documentatie die deze informatie bevat of omvat:
a. zonder dat een bepaald belang behoeft te worden gesteld;
b. in de verzochte vorm, tenzij:
i. het voor de overheidsinstantie redelijk is dit in een andere vorm beschikbaar te stellen, in welk geval het beschikbaar stellen in die vorm met redenen wordt omkleed; of
ii. de informatie al voor het publiek beschikbaar is in een andere vorm.
2. De milieu-informatie bedoeld in het bovenstaande eerste lid wordt zo spoedig mogelijk beschikbaar gesteld en uiterlijk binnen een maand nadat het verzoek is ingediend, tenzij de omvang en de ingewikkeldheid van de informatie een verlenging van deze termijn rechtvaardigen tot ten hoogste twee maanden na het verzoek. De verzoeker wordt ingelicht over elke verlenging en over de redenen die deze rechtvaardigen.
3. Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien:
[…]
c. het verzoek nog onvoltooid materiaal of interne mededelingen van overheidsinstanties betreft, wanneer in een dergelijke uitzondering is voorzien in het nationale recht of bestendig gebruik, met inachtneming van het openbare belang dat met bekendmaking wordt gediend.
[…].
4. Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op:
a. de vertrouwelijkheid van het handelen van overheidsinstanties, wanneer in dergelijke vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht;
b. internationale betrekkingen, nationale defensie of openbare veiligheid;
c. de rechtspleging, de mogelijkheid van een persoon een eerlijk proces te verkrijgen of de bevoegdheid van een overheidsinstantie om een onderzoek te verrichten van strafrechtelijke of tuchtrechtelijke aard;
d. de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie bij wet beschermd wordt om een legitiem economisch belang te beschermen. Binnen dit kader wordt informatie over emissies bekend gemaakt die van belang is voor de bescherming van het milieu;
e. intellectuele eigendomsrechten;
f. de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk persoon wanneer die persoon niet heeft ingestemd met bekendmaking van de informatie aan het publiek, wanneer in deze vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht;
g. de belangen van een derde die de verzochte informatie heeft verstrekt zonder dat deze derde wettelijk verplicht is of wettelijk verplicht kan worden dat te doen, en wanneer die derde niet instemt met het vrijgeven van het materiaal; of
h. het milieu waarop de informatie betrekking heeft, zoals de voortplantingsgebieden van zeldzame soorten.
De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.
Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad
Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. „milieu-informatie": alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:
a) de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b) factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a) bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c) maatregelen (met inbegrip van bestuurlijke maatregelen), zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma's, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a) en b) bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d) verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e) kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c) bedoelde maatregelen en activiteiten;
f) de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a) bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door het genoemde onder b) of c);
[…].
Artikel 4
1. De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien:
[…]
e) het verzoek interne mededelingen betreft, rekening houdend met het openbaar belang dat met bekendmaking wordt gediend.
Indien een verzoek wordt geweigerd op grond van het feit dat het nog onvoltooid materiaal betreft, dient de overheidsinstantie de naam te vermelden van de instantie die verantwoordelijk is voor de voorbereiding van het materiaal, alsmede het geschatte tijdstip van voltooiing.
[…].
2. De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten:
a) Het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties, indien deze vertrouwelijkheid bij wet is voorzien;
b) internationale betrekkingen, openbare veiligheid of nationale defensie;
c) de rechtsgang, de mogelijkheid voor een persoon om een eerlijk proces te krijgen of de mogelijkheid voor een overheid om een onderzoek van strafrechtelijke of disciplinaire aard in te stellen;
d) de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie, wanneer deze vertrouwelijkheid bij de nationale of de communautaire wetgeving geboden wordt om een gewettigd economisch belang te beschermen, met inbegrip van het algemeen belang dat met statistische en fiscale geheimhouding is gediend;
e) intellectuele-eigendomsrechten;
f) de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk persoon wanneer die persoon niet heeft ingestemd met bekendmaking van de informatie aan het publiek, wanneer in deze vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal of Gemeenschapsrecht;
g) de belangen of de bescherming van iedere persoon die de verzochte informatie op vrijwillige basis heeft verstrekt, zonder daartoe wettelijk verplicht te zijn of te kunnen worden, tenzij die persoon ermee heeft ingestemd dat de betrokken informatie wordt vrijgegeven;
h) de bescherming van het milieu waarop die informatie betrekking heeft, zoals de habitat van zeldzame soorten.
De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu. In dit verband en met het oog op de toepassing van punt f) zorgen de lidstaten ervoor dat Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens wordt nageleefd.
[…].
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1
In de wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
[…]
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;
[…].
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…].
Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege:
[…]
c. voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
[…]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege:
[…]
g. voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[…].
4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
[…]
6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
[…]
4. Bij milieu-informatie wordt, in afwijking van het eerste lid, het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
Wet milieubeheer
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder emissie: stoffen, trillingen, warmte, die of geluid dat direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem worden, onderscheidenlijk wordt gebracht.
Artikel 19.1a
1. Onder milieu-informatie wordt verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. […].