Uitspraak
201307984/1/A3.
Datum uitspraak: 16 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van gedeputeerde staten van Groningen,
2. de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RWE Eemshaven Holding B.V., gevestigd te 's-Hertogenbosch,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2013 in zaak nr. 12/796 in het geding tussen:
Greenpeace
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 19 juli 2011 heeft het college een verzoek van Greenpeace, tot openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op de vergunningverlening voor de bouw van energiecentrales van Nuon/Vattenfall en Essent/RWE in de Eemshaven en de aanpassingen op en rond de Eemshaven van haven en vaargeul voor kolenschepen, gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 15 augustus 2012 heeft het college de door RWE en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nuon Power Projects I B.V. daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, voor zover die bezwaren zich richten tegen het openbaar maken van 25 met nummer genoemde documenten, het besluit in zoverre herroepen en bepaald dat die documenten niet openbaar worden gemaakt.
Bij besluiten van 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 heeft het college het door Greenpeace tegen het besluit van 19 juli 2011 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, 304 documenten alsnog volledig openbaar gemaakt, 87 documenten alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt en het besluit van 19 juli 2011 in zoverre herroepen.
Bij besluit van 28 mei 2013 heeft het college besloten nog elf documenten openbaar te maken.
Bij uitspraak van 18 juli 2013 heeft de rechtbank het door Greenpeace ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover daarbij is besloten over 228 met nummer genoemde documenten, de besluiten van 15 augustus 2012, 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 in zoverre vernietigd, bepaald dat het college binnen acht weken opnieuw dient te beslissen over de openbaarmaking van deze documenten met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, het beroep tegen de besluiten van 15 augustus 2012, 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 voor het overige ongegrond verklaard en het beroep tegen het besluit van 28 mei 2013 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college, Greenpeace en RWE hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 11 september 2013 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist over zes met nummer genoemde documenten. Het heeft daarbij te kennen gegeven dat wat betreft de overige door de rechtbank met nummer genoemde documenten een voorlopige voorziening is getroffen inhoudende dat het college niet opnieuw hoeft te beslissen over de openbaarmaking van die documenten, voordat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.
Bij brieven van 29 oktober 2013, 23 oktober 2013, 28 oktober 2013 en 26 november 2013 hebben onderscheidenlijk Groningen Seaports, RWE, Greenpeace en Nuon de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
RWE en Greenpeace hebben op het besluit van 11 september 2013 gereageerd.
Het college, RWE en Greenpeace hebben verweerschriften ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2014, waar het college, vertegenwoordigd door N.J. Lobbezoo Vermaak, werkzaam bij de provincie, bijgestaan door mr. M.L. Batting, advocaat te Den Haag, Greenpeace, vertegenwoordigd door A. ten Kate, werkzaam bij Greenpeace, bijgestaan door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam en RWE, vertegenwoordigd door H. Krinkels, werkzaam bij RWE, bijgestaan door mr. J.J. Peelen, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Trb. 2001, nr. 73, hierna: Verdrag van Aarhus) waarborgt elke Partij dat overheidsinstanties, in antwoord op een verzoek om milieu-informatie, deze informatie binnen het kader van de nationale wetgeving beschikbaar stellen aan het publiek.
Ingevolge het tweede lid wordt de milieu-informatie bedoeld in het bovenstaande eerste lid zo spoedig mogelijk beschikbaar gesteld en uiterlijk binnen een maand nadat het verzoek is ingediend, tenzij de omvang en de ingewikkeldheid van de informatie een verlenging van deze termijn rechtvaardigen tot ten hoogste twee maanden na het verzoek. De verzoeker wordt ingelicht over elke verlenging en over de redenen die deze rechtvaardigen.
Ingevolge het derde lid kan een verzoek om milieu-informatie worden geweigerd in de in dit lid onder a) tot en met c) genoemde gevallen.
Ingevolge het vierde lid kan een verzoek om milieu-informatie worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op een van de punten genoemd in dit lid onder a) tot en met h). De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB 2003 L 41; hierna: de Richtlijn) kunnen de lidstaten bepalen dat een verzoek om milieu-informatie wordt geweigerd, in de in dit lid onder a) tot met e) genoemde gevallen.
Ingevolge het tweede lid kunnen de lidstaten bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de punten genoemd in dit lid onder a) tot en met h). De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt in de wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
[…]
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
[…]
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;
[…].
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge het vierde lid zijn het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
Ingevolge het zesde lid is het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het vierde lid wordt bij milieu-informatie, in afwijking van het eerste lid, het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder milieu-informatie verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. […].
2. RWE en Nuon hebben verschillende vergunningen aangevraagd ten behoeve van het oprichten van, het in werking brengen en houden van, en het uitvoeren van regulier onderhoud aan, een kolengestookte elektriciteitscentrale, onderscheidenlijk een multi-fuel elektriciteitscentrale op het industrieterrein Eemshaven. Tegen deze vergunningen heeft, onder meer, Greenpeace beroep ingesteld bij de Afdeling.
Bij brief van 1 juni 2011 heeft Greenpeace het college op grond van de Wob verzocht om haar alle documenten en gegevens te verstrekken die betrekking hebben op de vergunningverlening voor de bouw van de energiecentrales van Nuon/Vattenfall en Essent/RWE in de Eemshaven en de aanpassingen op en rond de Eemshaven van haven en vaargeul voor kolenschepen. Greenpeace heeft verder te kennen gegeven dat haar verzoek zich uitstrekt over informatie uit de periode januari 2005 tot heden.
3. Bij het besluit van 19 juli 2011 heeft het college te kennen gegeven dat het 1724 documenten onder zich heeft, die vallen onder het verzoek van Greenpeace. Bij dat besluit heeft het een overzicht gevoegd waaruit blijkt dat het voornemens is het verzoek om openbaarmaking voor 1127 documenten in te willigen en voor 597 documenten af te wijzen. Het heeft daarbij te kennen gegeven dat een groot deel van de documenten die niet openbaar zullen worden gemaakt, is gewisseld ter voorbereiding van de zittingen bij de Afdeling in de onder overweging 2. genoemde zaken, dan wel correspondentie betreft tussen het college en vergunninghouders naar aanleiding van de in die procedures door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) gestelde vragen.
4. Bij het besluit van 15 augustus 2012 heeft het college de bezwaren van RWE en Nuon gegrond verklaard, voor zover die zich richten tegen de openbaarmaking van de documenten met nummers 42, 84, 103, 269, 401, 540, 542, 559, 571, 576, 587, 701, 868, 874, 954, 969, 984, 1035, 1045, 1100, 1136, 1395, 1436, 1625 en 1629, het besluit van 19 juli 2011 in zoverre herroepen en de openbaarmaking van deze documenten alsnog geweigerd.
Bij de besluiten van 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013 heeft het college het bezwaar van Greenpeace gegrond verklaard. Het heeft daarbij opnieuw beslist over het verzoek om openbaarmaking van 604 van de 1724 documenten, inhoudende dat het daarvan alsnog 391 documenten openbaar zal maken, waarvan 87 documenten gedeeltelijk. Het college heeft de openbaarmaking van 213 documenten opnieuw geweigerd.
5. De rechtbank heeft overwogen dat het college, wat betreft de documenten over overleggen waaraan, naast personen van de betrokken bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs, ook personen hebben deelgenomen namens één van beide vergunninghouders, geen beroep kan doen op artikel 11 van Pro de Wob. Volgens de rechtbank heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat overleg met personen die namens de vergunninghouders daaraan hebben deelgenomen tot het intern beraad kan worden gerekend nu een beraad, waarbij het bestuursorgaan externe personen inzet bij het verzamelen van gegevens, het ontwikkelen van beleidsalternatieven of de afronding van dat beraad, hetgeen al dan niet leidt tot een standpuntbepaling over een bestuurlijke aangelegenheid, in beginsel alleen intern beraad is, indien die externe personen zonder eigen belang hun aandeel in dat beraad leveren. Overleggen waaraan externe derden hebben deelgenomen van wie duidelijk is dat zij een eigen belang hebben, vallen volgens de rechtbank alleen onder de definitie van intern beraad, indien de wetgever uitdrukkelijk voorziet in medeverantwoordelijkheid van die derden voor de besluitvorming gericht op de bestuurlijke standpuntbepaling. Dit wordt volgens de rechtbank, anders dan het college betoogt, niet anders als de bestuurlijke aangelegenheid geen betrekking heeft op de totstandkoming van een vergunning, maar op de verdediging van die vergunning wanneer deze in rechte wordt aangevochten door een derde zoals Greenpeace. Volgens de rechtbank heeft het college derhalve ten onrechte een dergelijk onderscheid gemaakt.
Greenpeace heeft, met betrekking tot de documenten waarvan openbaarmaking door het college is geweigerd met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob, ter zitting bij de rechtbank te kennen gegeven dat zij met name inzage wil in documenten die zijn gewisseld met vergunninghouders RWE en Nuon. Voor zover het documenten betreft die vallen onder de definitie intern beraad, heeft Greenpeace te kennen gegeven geen inzage te hoeven in documenten die zijn gericht op een gedachtewisseling van een bestuursorgaan met de landsadvocaat en dat zij wat betreft de overige documenten die onder die definitie vallen louter inzage wil in de daarin opgenomen milieu-informatie. De rechtbank heeft in dit kader overwogen dat het beroep in zoverre ziet op de documenten genoemd in de eerste alinea van rechtsoverweging 6.2 van de aangevallen uitspraak voor zover deze documenten milieu-informatie bevatten, nu die documenten niet met anderen dan de bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs zijn gedeeld. Over deze documenten heeft de rechtbank overwogen dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat de documenten met nummers 1190 en 1393 milieu-informatie bevatten, maar dat het onvoldoende kenbaar heeft gemaakt in hoeverre die documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en waarom het belang van bescherming daarvan zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de documenten met nummers 665, 1171 en 1181 geen milieu-informatie bevatten. Deze documenten dienen opnieuw te worden beoordeeld waarbij eerst kenbaar moet worden gemaakt in hoeverre deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en daarnaast of het belang van bescherming daarvan zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarmaking.
Met betrekking tot het e-mailverkeer dat voor een deel intern is gebleven, heeft de rechtbank overwogen dat de intern gebleven passages van de documenten genoemd in rechtsoverweging 8.1 van de aangevallen uitspraak geen bespreking behoeven nu die geen milieu-informatie bevatten dan wel aan de landsadvocaat gerichte passages betreffen. Voor de passages uit die e-mails en de (eventueel) daarbij behorende bijlagen die zijn gedeeld buiten bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs heeft de rechtbank in rechtsoverweging 8.4 van de aangevallen uitspraak overwogen dat het college openbaarmaking daarvan niet heeft kunnen weigeren met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat de documenten, en de daarbij behorende bijlagen, als genoemd in rechtsoverweging 9.2 van de aangevallen uitspraak, zijn gewisseld buiten bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs, zodat het college openbaarmaking van deze documenten evenmin heeft mogen weigeren met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob.
Hoger beroepen van het college en RWE
6. Het college en RWE betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de documenten die met RWE, Nuon, Groningen Seaports en door hen ingeschakelde adviseurs zijn gewisseld niet kunnen worden geacht te zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad en dat het college derhalve in zoverre geen beroep kan doen op artikel 11 van Pro de Wob. Het college en RWE voeren hiertoe aan dat de rechtbank in rechtsoverweging 5.2 tot en met 5.7 van de aangevallen uitspraak een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip intern beraad en daardoor een onjuist toetsingskader heeft aangelegd. Zij heeft ten onrechte overwogen dat documenten niet zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, indien externe derden van wie duidelijk is dat zij een eigen belang behartigen daaraan hebben deelgenomen, tenzij de wetgever uitdrukkelijk voorziet in een medeverantwoordelijkheid van die derden voor de besluitvorming gericht op de bestuurlijke standpuntbepaling. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kunnen externe derden deelnemen aan intern beraad als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob. RWE verwijst hiertoe naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13). Volgens het college en RWE is het oogmerk waarmee de desbetreffende documenten zijn opgesteld bepalend. In dit geval gaat het om documenten betreffende overleggen ten behoeve van de standpuntbepaling van het college over een bestuurlijke aangelegenheid waarover met de betrokken personen is afgesproken dat de beraadslaging vertrouwelijk zou blijven. Gelet hierop zijn de documenten, genoemd in rechtsoverweging 8.4 en 9.2 van de aangevallen uitspraak, volgens het college en RWE opgesteld ten behoeve van intern beraad. Volgens het college heeft de rechtbank in rechtsoverweging 5.7 van de aangevallen uitspraak de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2006 (in zaak nr. 200505098/1) op onjuiste wijze uitgelegd. Uit die uitspraak volgt volgens het college dat een vooroverleg met derden, gericht op de totstandkoming en indiening van een in de wet geregeld stuk, niet valt onder de definitie intern beraad. Gelet hierop heeft het college een onderscheid gemaakt tussen documenten die zien op de periode voorafgaand aan de vergunningverlening tot en met de bezwaarschriftprocedure en documenten die zien op de periode vanaf de beroepsprocedure. Laatstgenoemde documenten zijn volgens het college en RWE opgesteld ten behoeve van intern beraad, omdat deze informatie bevatten over een overleg dat erop was gericht om het college in staat te stellen een standpunt in te nemen over een bestuurlijke aangelegenheid, hetgeen de rechtbank heeft miskend. Dat de derden in dit geval privaatrechtelijke partijen zijn, doet volgens het college en RWE aan voormeld standpunt niet af. De rechtbank heeft in dat kader volgens het college eveneens een onjuiste uitleg gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2011 (in zaak nr. 201008458/1/H3). De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat alleen van intern beraad kan worden gesproken als externe personen zonder eigen belang hun aandeel in dat beraad leveren. Dit criterium is volgens het college in de jurisprudentie van de Afdeling noch in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob terug te vinden. Het college en RWE verwijzen naar de uitspraken van de Afdeling van 24 november 2004, 18 februari 2009, 19 januari 2011 en 22 mei 2013 (in zaak nrs. 200308272/1, 200804345/1, 201002672/1/H3 en 201108747/1/A3) waarin documenten werden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, terwijl externe derden, die volgens het college onmiskenbaar een eigen belang hadden, daaraan hadden deelgenomen. Voor het oordeel dat, in geval externe derden bij het beraad betrokken zijn, de daarbij opgestelde documenten alleen moeten worden geacht ten behoeve van intern beraad te zijn opgesteld indien de wetgever uitdrukkelijk voorziet in een medeverantwoordelijkheid van die derden, bestaat volgens het college en RWE geen grond. Uit artikel 3:2 van Pro de Awb volgt dat het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen dient te vergaren, waaronder ook het inwinnen van informatie bij externe derden valt, aldus het college en RWE.
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. De rechtbank heeft voorts terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013 in zaak nr. 201108747/1/A3 overwogen dat ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.
6.2. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennisgenomen van de desbetreffende, door het college vertrouwelijk overgelegde, documenten.
6.3. De documenten, genoemd in rechtsoverweging 8.4 en 9.2 van de aangevallen uitspraak, zijn bijlagen bij e-mails, die afkomstig zijn van dan wel gezonden zijn aan RWE, Nuon, Groningen Seaports en de door hen ingeschakelde adviseurs, en documenten met bijlagen betreffende overleg met de vergunninghouders RWE en Nuon die zijn gedeeld buiten bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs. Het gaat veelal om concepten van ingediende processtukken, zoals pleitnota’s en verweerschriften, en om zogenaamde "Vraag & Antwoord" documenten. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat die documenten niet kunnen worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Hierbij is allereerst van belang dat de documenten zijn opgesteld met het oogmerk te dienen ten behoeve van intern beraad nu met de betrokken partijen is afgesproken dat de beraadslaging vertrouwelijk zou blijven. In het kader hiervan heeft de rechtbank, zoals het college en RWE terecht betogen, ten onrechte overwogen dat de documenten evenwel niet kunnen worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de externe derden die daaraan hebben deelgenomen een eigen belang behartigen en de wetgever niet uitdrukkelijk voorziet in een medeverantwoordelijkheid van die derden voor de besluitvorming gericht op de bestuurlijke standpuntbepaling. De wet biedt voor dit oordeel geen grond. Bovendien kan uit de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2009 (in zaak nr. 200804345/1) worden afgeleid dat ook indien een persoon of instelling een eigen belang behartigt in een beraad, de ten behoeve van dat beraad door deze persoon of instelling opgestelde documenten kunnen worden aangemerkt als opgesteld ten behoeve van intern beraad. Voor zover partijen hebben verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2006 (in zaak nr. 200505098/1), wordt overwogen dat de situatie in die zaak niet vergelijkbaar is met de thans aan de orde zijnde situatie. In die zaak ging het om een verzoek tot openbaarmaking van concept-versies van een door de besloten vennootschap Enci B.V. bij het college van gedeputeerde staten van Limburg ingediende milieu-effectrapportage, behorende bij door haar aangevraagde vergunningen. Die documenten waren derhalve opgesteld in het kader van vooroverleg over een door een belanghebbende bij het bestuursorgaan in te dienen stuk ten behoeve van een aanvraag om een vergunning. De documenten, genoemd in rechtsoverweging 8.4 en 9.2 van de aangevallen uitspraak, zien niet op de totstandkoming en indiening van een dergelijk stuk, maar betreffen de uitwisseling van informatie met een bestuursorgaan teneinde dat in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid, te weten de verdediging van de vergunningverleningen in rechte.
6.4. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de documenten die met RWE, Nuon, Groningen Seaports en de door hen ingeschakelde adviseurs zijn gewisseld moeten worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Voor het oordeel dat die documenten geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, bestaat voorts geen grond, zodat het college wat betreft de weigering die documenten openbaar te maken terecht een beroep heeft gedaan op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het betoog slaagt in zoverre.
7. Wat betreft de documenten met nummers 224, 231, 599, 656, 730, 731, 744, 754, 755, 756, 1155 en 1187 heeft de rechtbank in rechtsoverweging 2.3 van de aangevallen uitspraak overwogen dat openbaarmaking daarvan, gelet op de bij de deelbesluiten behorende overzichten, is geweigerd, maar dat de motivering daartoe ontbreekt. Verder heeft zij overwogen dat zij niet de beschikking heeft over deze documenten en dat het college een nieuw besluit dient te nemen over openbaarmaking ervan aan de hand van het in de aangevallen uitspraak opgenomen toetsingskader. Het college heeft de documenten aan de Afdeling doen toekomen. Het heeft in randnummer 5.2 van zijn hogerberoepschrift te kennen gegeven dat het zal bezien welke nadere besluitvorming nodig is en dat het college de Afdeling daarover zal berichten.
De Afdeling stelt vast dat het college over de openbaarmaking van deze documenten niet overeenkomstig de aangevallen uitspraak een nieuw besluit heeft genomen. Anders dan het college ter zitting heeft betoogd, kan hetgeen in randnummer 5.2 van het hogerberoepschrift, gelezen in samenhang met de bij het besluit van 11 september 2013 behorende begeleidende brief, en de toelichting ter zitting dat die documenten zijn geweigerd met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob, daartoe niet dienen. Gelet hierop heeft het college de weigering die documenten openbaar te maken in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb onvoldoende gemotiveerd.
8. Wat betreft de in rechtsoverweging 6.3 van de aangevallen uitspraak vermelde documenten met nummers 210 en 446 overweegt de Afdeling dat openbaarmaking daarvan reeds bij het deelbesluit van 6 november 2012 is geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De rechtbank heeft overwogen dat zij niet de beschikking had over deze documenten. Voorts heeft zij overwogen dat het college dient na te gaan of het die documenten nog in bezit heeft en dat het vervolgens aan de hand van het in de aangevallen uitspraak opgenomen toetsingskader een nieuw besluit dient te nemen. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de deelbesluiten, voor zover het college daarbij een groot aantal documenten eveneens met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd openbaar te maken, reeds voor vernietiging in aanmerking komen. Het college heeft deze documenten aan de Afdeling doen toekomen. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennisgenomen van deze documenten.
Het document met nummer 210 bevat een memo van 29 september 2009 van een ambtenaar van de provincie Groningen over de effecten van het verhogen van een schoorsteen van Nuon voor de depositie van SO2, NOx en NH3 op natuurterreinen. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit document moet worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Het document bevat opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies van een behandelend ambtenaar, waarvan de openbaarmaking mag worden geweigerd omdat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven, enzovoort. Het document bevat naar het oordeel van de Afdeling echter, anders dan het college heeft gesteld, milieu-informatie waaronder informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat die gegevens reeds openbaar zijn. Het college heeft dit evenwel naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd, nu het college daarbij niet kenbaar heeft kunnen maken waar en op welke manier de desbetreffende informatie eerder openbaar is gemaakt. Gelet hierop is het deelbesluit van 6 november 2012, in zoverre, in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
Het document met nummer 446 betreft een e-mailwisseling tussen een ambtenaar van de provincie Groningen en de landsadvocaat over het concept-verweerschrift ten behoeve van het beroep tegen de aan Nuon verleende vergunning. Het college heeft zich wat betreft dit document eveneens terecht op het standpunt gesteld dat het is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Het document bevat opvattingen en voorstellen van een behandelend ambtenaar en een door de provincie Groningen ingeschakelde advocaat over een concept-verweerschrift. Het college heeft de openbaarmaking van deze persoonlijke beleidsopvattingen terecht met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd.
9. Nu de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich wat betreft de weigering de documenten genoemd in rechtsoverweging 8.4 en 9.2 van de aangevallen uitspraak openbaar te maken niet kan beroepen op artikel 11, eerste lid, van de Wob behoeft het betoog van RWE, dat de rechtbank wat betreft artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt, geen bespreking meer. Dit geldt tevens voor het betoog van het college dat de rechtbank zijn standpunt, dat de grote hoeveelheid documenten een lichtere toets rechtvaardigt, ten onrechte niet deelt.
10. Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte in het kader van een nieuw te nemen besluit heeft overwogen dat het zou hebben betoogd dat de documenten genoemd in rechtsoverweging 9.2 van de aangevallen uitspraak veelal geen milieu-informatie bevatten. Het voert hiertoe aan dat het zich over veel van deze documenten juist op het standpunt heeft gesteld dat die milieu-informatie bevatten, maar dat die informatie, opgenomen in de ten behoeve van de StAB opgestelde documenten, reeds openbaar is door het openbaar maken van de definitieve versie van het door de StAB opgestelde advies. Voor zover het andere documenten betreft die milieu-informatie bevatten en volgens het college zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft het bovendien steeds op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob een belangenafweging gemaakt.
10.1. Dit betoog ziet op rechtsoverweging 11.5 van de aangevallen uitspraak. Deze rechtsoverweging is opgenomen als aanwijzing voor een nieuw te nemen besluit, naar aanleiding van het oordeel van de rechtbank dat de documenten genoemd in rechtsoverweging 8.4 en 9.2 van die uitspraak niet konden worden geweigerd met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob en de vernietiging van de deelbesluiten in zoverre. Nu dit oordeel van de rechtbank gelet op hetgeen onder 6.3 is overwogen niet in stand blijft, behoeft dit betoog thans geen bespreking meer. Dat neemt niet weg dat de vraag of de desbetreffende documenten milieu-informatie bevatten van belang is voor de beoordeling in hoeverre de openbaarmaking van die documenten in het kader van artikel 11 van Pro de Wob mocht worden geweigerd en het betoog van Greenpeace dat het college zich volgens haar in veel gevallen ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de documenten genoemd in rechtsoverweging 8.4 en 9.2 geen milieu-informatie bevatten. Of de desbetreffende documenten milieu-informatie bevatten, zal derhalve in het kader van het hoger beroep van Greenpeace worden beoordeeld.
11. De hoger beroepen van het college en RWE zijn, gelet op hetgeen onder 6.3 is overwogen, gegrond.
Hoger beroep van Greenpeace
12. Greenpeace betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de documenten, die gaan over de discussie of kolencentrales in de Eemshaven een dwingende reden van groot openbaar belang (hierna: DROB) dienen, terecht niet als milieu-informatie heeft aangemerkt. Zij voert hiertoe aan dat artikel 19g van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw) ervoor zorgt dat beschermde natuurwaarden alleen in zeer specifieke gevallen, waarin grote openbare belangen worden gediend, mogen worden aangetast. Die toets betreft derhalve een maatregel ter bescherming van het milieu in de zin van artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer en daarmee is gegeven dat documenten waaruit al dan niet blijkt of aan de voorwaarden, als gesteld in artikel 19g van de Nbw, inzake een bepaald project is voldaan, dienen te worden aangemerkt als milieu-informatie, aldus Greenpeace.
12.1. De Afdeling begrijpt het betoog van Greenpeace aldus dat het is gericht tegen rechtsoverweging 7.4.1 van de aangevallen uitspraak waarin de rechtbank heeft overwogen dat het college de in rechtsoverweging 6.2 van die uitspraak genoemde documenten, voor zover die betrekking hebben op intern met Energieonderzoek Centrum Nederland (hierna: ECN) uitgewisselde informatie over de in artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten opgenomen DROB, terecht niet heeft aangemerkt als milieu-informatie, en dat die documenten geen documenten zijn die op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob een nadere beoordeling behoeven. Ter zitting bij de Afdeling heeft Greenpeace dit bevestigd.
12.2. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennisgenomen van de desbetreffende, door het college vertrouwelijk overgelegde, documenten.
12.3. Niet in geschil is dat de desbetreffende documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Indien dergelijke documenten milieu-informatie bevatten, geldt ingevolge het vierde lid van dat artikel een ander toetsingskader. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, van de Wob wordt voor de uitleg van het begrip milieu-informatie aansluiting gezocht bij artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Dat artikel is ingevoerd bij de Wet van 30 september 2004 tot wijziging van de Wet milieubeheer, de Wob en enige andere wetten (Stb. 2004, 519). Met deze wet is beoogd de noodzakelijke maatregelen te treffen ter uitvoering van het Verdrag van Aarhus. De omschrijving van het begrip ‘milieu-informatie’ in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer is ontleend aan artikel 2, derde lid, van het Verdrag van Aarhus en is daarvan vrijwel letterlijk de vertaling. Onder milieu-informatie wordt, voor zover hier van belang, het volgende verstaan. Uit de tekst van onderdeel a van het eerste lid van artikel 19.1a volgt dat informatie die betrekking heeft op de toestand van elementen van het milieu kan worden aangemerkt als milieu-informatie in de zin van deze bepaling. Ingevolge onderdeel b dient informatie over factoren die de in onderdeel a vermelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten eveneens te worden aangemerkt als milieu-informatie. Hierbij is van belang dat daaronder alleen die documenten moeten worden verstaan die daadwerkelijk die informatie bevatten. Documenten die aan dergelijke informatie slechts refereren zonder dat ze zelf die informatie bevatten, vallen daar niet onder. De rechtbank heeft hiertoe terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2009 (in zaak nr. 200900317/1/H3). Uit de tekst van onderdeel c en e van het eerste lid van artikel 19.1a volgt dat ook maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder a en b, bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen, moeten worden aangemerkt als milieu-informatie alsmede kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder c, bedoelde maatregelen en activiteiten of andere milieu-informatie. Ingevolge artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer worden ook verslagen over de toepassing van milieuwetgeving aangemerkt als milieu-informatie.
Na bestudering van de desbetreffende documenten en gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de documenten, voor zover die betrekking hebben op intern met ECN uitgewisselde informatie over de in artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten opgenomen DROB, geen milieu-informatie bevatten, met uitzondering van de in de navolgende overweging genoemde documenten. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, anders dan Greenpeace betoogt, die documenten geen informatie bevatten die betrekking heeft op de toestand van elementen in het milieu of op factoren die elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten. In de desbetreffende documenten wordt alleen gerefereerd aan het onderzoek dat is ingesteld omtrent de vraag of kolencentrales in de Eemshaven een DROB dienen. De aan dat onderzoek ten grondslag liggende milieu-informatie is niet in deze documenten opgenomen. De documenten bevatten evenmin milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder c tot en met e, van de Wet milieubeheer. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat die documenten niet op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob een nadere beoordeling behoeven.
12.4. De rechtbank heeft evenwel niet onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de documenten met nummers 374, 580 en 610 geen milieu-informatie bevatten. De desbetreffende documenten bevatten met name informatie over factoren die elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten en informatie over activiteiten die op dergelijke factoren een uitwerking hebben of kunnen hebben als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet milieubeheer. Dit leidt echter, gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Ter zitting bij de Afdeling heeft het college erkend dat voornoemde documenten milieu-informatie bevatten en te kennen gegeven dat de in de documenten met nummers 374 en 580 opgenomen milieu-informatie reeds openbaar is gemaakt in een rapport van ECN. Het heeft vervolgens de volgende tekst uit de derde alinea van die documenten voorgelezen: "Indien de nieuwe kolencentrale een gascentrale met een rendement van minder dan 46% uit de merit order drukt, dan is er een licht NOx voordeel. SO2 en fijnstof neemt echter toe, ten opzichte van een verdrongen gascentrale." Wat betreft het document met nummer 610 heeft het college te kennen gegeven dat het weliswaar niet heeft onderkend dat het desbetreffende document milieu-informatie bevat, maar dat het deel van het document waarin die milieu-informatie is opgenomen openbaar is gemaakt en aan Greenpeace is verstrekt. De Afdeling deelt dat standpunt en stelt vast dat daarmee alle in voormelde documenten opgenomen milieu-informatie aan Greenpeace is verstrekt.
12.5. Het betoog faalt.
13. Het hoger beroep van Greenpeace is ongegrond.
14. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft overwogen dat de documenten genoemd in rechtsoverweging 8.4 en 9.2 van de aangevallen uitspraak niet konden worden geweigerd met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob en derhalve een nadere motivering behoeven. Gelet op hetgeen onder 12.3 en 12.4 is overwogen dient de uitspraak voor het overige te worden bevestigd, voor zover aangevallen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Greenpeace tegen de besluiten van 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013, voor zover die zien op de documenten genoemd in rechtsoverweging 8.4 en 9.2 van de aangevallen uitspraak, beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg door Greenpeace voorgedragen beroepsgronden, voor zover die nog bespreking behoeven.
15. Greenpeace betoogt dat het college de weigering dan wel gedeeltelijke weigering de documenten genoemd in rechtsoverweging 8.4 en 9.2 openbaar te maken onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij voert hiertoe aan dat het merendeel van die documenten milieu-informatie bevat waaronder informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, hetgeen het college niet in alle gevallen heeft erkend. In de gevallen waarin het dergelijke informatie betreft, mocht het college openbaarmaking van die informatie gelet op artikel 4 van Pro het Verdrag van Aarhus en artikel 4 van Pro de Richtlijn niet weigeren. In de gevallen waarin het overige milieu-informatie betreft, heeft het college ten onrechte nagelaten het belang van bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen af te wegen tegen het belang van openbaarmaking van de milieu-informatie, aldus Greenpeace.
15.1. Wat betreft de documenten met nummers 34, 631, 973, 1136, 1332 en 1679 heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte op het standpunt gesteld dat die geen milieu-informatie bevatten. In die documenten is milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer opgenomen. Greenpeace betoogt derhalve terecht dat het college bij de weigering de in die documenten opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken ten onrechte heeft nagelaten een afweging op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob te maken.
Wat betreft de documenten met nummers 122, 969, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1411, 1563, 1686 en 1722 heeft het college weliswaar erkend dat die documenten milieu-informatie bevatten, maar ten onrechte niet onderkend dat de documenten tevens informatie bevatten die betrekking heeft op emissies in het milieu als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer. Ter zitting bij de Afdeling is gebleken dat zowel Greenpeace als het college ervan uitgaan dat zich, gelet op de bepalingen in het Verdrag van Aarhus en de Richtlijn, geen gronden voordoen waarop de openbaarmaking van informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu met een beroep op de Wob kan worden geweigerd. Het college diende, gelet op de bijzondere positie die informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu op grond van artikel 4, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus en artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn inneemt, ter motivering van de weigering de in voormelde documenten opgenomen milieu-informatie openbaar te maken in ieder geval een onderscheid te maken tussen de in de documenten opgenomen informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu en overige milieu-informatie. Nu het college dat heeft nagelaten, is de Afdeling van oordeel dat het de weigering voormelde documenten openbaar te maken, voor zover het de daarin opgenomen milieu-informatie betreft, in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb, onvoldoende heeft gemotiveerd.
15.2. Het betoog slaagt.
16. Het beroep van Greenpeace is gegrond.
17. Uit het onder 15.1 overwogene volgt dat de deelbesluiten van 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013, in strijd met de artikelen 7:12 van de Awb, niet deugdelijk zijn gemotiveerd, voor zover het de documenten met nummers 34, 122, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1679, 1686 en 1722 betreft. De voormelde besluiten komen derhalve in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
Besluit van 11 september 2013
18. Voor zover het de documenten met nummers 103, 665, 1171, 1181, 1190 en 1393 betreft, heeft het college op 11 september 2013, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, een nieuw besluit genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
19. Bij voormeld besluit heeft het college het document met nummer 103 alsnog openbaar gemaakt en onder aanvulling van de motivering de openbaarmaking van de documenten met nummers 665, 1171, 1181, 1190 en 1393 wederom geweigerd. Het college heeft zich daartoe op het standpunt gesteld dat de documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en alleen milieu-informatie bevatten die met de vergunningverlening reeds openbaar is geworden dan wel kengetallen die algemeen toegankelijk zijn via de website van het RIVM. Verder bevatten de documenten volgens het college persoonlijke beleidsopvattingen die dusdanig nauw zijn verweven met de milieu-informatie dat het belang van bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen volgens hem zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarmaking.
Beroep van Greenpeace
20. Greenpeace betoogt dat het college ten onrechte openbaarmaking van voormelde documenten opnieuw heeft geweigerd. Zij voert hiertoe aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, nu de documenten concept-pleitnota’s bevatten van RWE en Nuon.
Greenpeace betoogt verder dat, indien het college zich volgens de Afdeling terecht op het standpunt heeft gesteld dat de desbetreffende documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het belang van de bescherming van de daarin opgenomen beleidsopvattingen in dit geval zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Zij voert hiertoe aan dat het belang van openbaarmaking in dit geval groot is, onder andere door het maatschappelijk debat over de gevolgen van de kolengestookte elektriciteitscentrale van RWE voor mens en milieu. Daarbij komt volgens Greenpeace dat niet valt in te zien dat de milieu-informatie niet zou kunnen worden verstrekt zonder openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen. Verder heeft het college niet getoetst of de desbetreffende documenten informatie bevatten over emissies in het milieu. Volgens haar kan openbaarmaking van die informatie op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob en artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn, niet worden geweigerd.
20.1. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 6.2 van de aangevallen uitspraak over de documenten met, onder meer, nummers 665, 1171, 1181, 1190 en 1393 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud overwogen, dat die niet met anderen dan de bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs zijn gedeeld en dat die documenten derhalve moeten worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Dit oordeel is in hoger beroep niet bestreden. Nu evenmin is gebleken van nauwe verwevenheid tussen dit oordeel en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld, dient de Afdeling derhalve thans van de juistheid van dat oordeel over bedoelde documenten uit te gaan. Voor zover Greenpeace heeft betoogd dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voornoemde documenten niet kunnen worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, faalt dit derhalve.
20.2. Greenpeace betoogt met recht dat het college de weigering de documenten met nummers 665, 1171, 1181, 1190 en 1393 openbaar te maken onvoldoende heeft gemotiveerd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de Afdeling de stelling van het college dat de in deze documenten opgenomen milieu-informatie in verschillende documenten en op internet reeds eerder openbaar is gemaakt aldus opvat dat het daarmee heeft bedoeld te betogen dat het belang van openbaarmaking volgens hem reeds voldoende is gediend. Het college heeft echter slechts in algemene bewoordingen verwezen naar een aantal documenten waarin en een website waarop milieu-informatie openbaar zou zijn gemaakt, maar daaruit kan niet worden afgeleid welke milieu-informatie waar en op welke manier openbaar is gemaakt. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het belang van openbaarmaking reeds voldoende is gediend. Nu het belang van openbaarmaking niet reeds voldoende is gediend, is de enkele stelling dat de persoonlijke beleidsopvattingen in dit geval nauw zijn verweven met de milieu-informatie, zodanig dat deze niet van elkaar kunnen worden gescheiden, onvoldoende voor het oordeel dat het college het belang van bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Bovendien wordt in aanmerking genomen dat het college ter zitting bij de Afdeling te kennen heeft gegeven dat het de desbetreffende milieu-informatie ook had kunnen verstrekken, nu die al eerder openbaar is gemaakt, maar dat de tijd die daarmee gemoeid zou zijn een rol speelde in de beslissing dat niet te doen en slechts te verwijzen naar de documenten waarin en de website waarop de milieu-informatie eerder openbaar is gemaakt.
Het betoog slaagt.
21. Het beroep van Greenpeace tegen het besluit van 11 september 2013 is gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb voor vernietiging in aanmerking.
22. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van Greenpeace, voor zover dat ziet op de openbaarmaking van de documenten met nummers 34, 122, 210, 631, 665, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1171, 1181, 1190, 1332, 1393, 1411, 1563, 1679, 1686 en 1722, slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
23. Het college dient ten aanzien van Greenpeace op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor een proceskostenveroordeling ten behoeve van het college en RWE, ten laste van Greenpeace, bestaat geen grond nu Greenpeace geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van het procesrecht.
Voorts acht de Afdeling het in dit geval niet redelijk het college te gelasten het door RWE ten behoeve van de behandeling van haar hoger beroep betaalde griffierecht te vergoeden, nu zowel het hoger beroep van het college als dat van RWE was gericht tegen hetzelfde onderdeel van de aangevallen uitspraak en die hoger beroepen op dat punt beide gegrond zijn verklaard. De Afdeling zal derhalve de secretaris van de Raad van State gelasten het door RWE betaalde griffierecht terug te betalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van het college van gedeputeerde staten van Groningen en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RWE Eemshaven Holding B.V. gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de stichting Stichting Greenpeace Nederland ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juli 2013 in zaak nr. 12/796, voor zover daarbij de besluiten van 15 augustus 2012, kenmerk: 2012-36.523/32, LGW, 6 november 2012, kenmerk: 2012-48.845/45/A.14, LGW, 4 december 2012, kenmerk: 2012-53.722/49/A.19, LGW, en 15 januari 2013, kenmerk: 2013-00818/3/A.17, LGW, zijn vernietigd, voor zover daarbij is beslist over openbaarmaking van de documenten met nummers 34, 40, 42, 45, 49, 84, 122, 123, 138, 170, 172, 173, 174, 207, 210, 220, 230, 269, 279, 292, 294, 313, 319, 360, 375, 378, 394, 469, 496, 510, 513, 522, 525, 527, 528, 534, 540, 548, 550, 557, 558, 560, 562, 565, 566, 568, 569, 570, 577, 578, 579, 607, 617, 621, 623, 624, 625, 629 (en bijlage bij 1685), 630, 631, 635, 638, 645 t/m 648, 651, 653 (is 510), 657 (is 496), 659 (is 968), 685, 692, 694, 696, 697, 699, 725, 727, 728, 732, 733, 735 t/m 741, 745, 746, 748, 749, 752, 753, 757 t/m 762, 764, 765, 766, 774, 823, 859, 874, 893, 894, 899, 947, 954, 963, 964, 968, 969, 973, 984, 1025, 1027, 1031, 1035, 1038, 1039, 1040, 1043, 1045 t/m 1050, 1053, 1058, 1059, 1067, 1068, 1069, 1071, 1072, 1074, 1075, 1076, 1078, 1079, 1080, 1095, 1099, 1100, 1101, 1104, 1115 (en bijlage bij 1114), 1136, 1149, 1151, 1169, 1193, 1203 (is 496), 1209, 1319, 1320, 1321, 1331, 1332, 1340 t/m 1344, 1350, 1351, 1352, 1395, 1401, 1405, 1406, 1407, 1411, 1413, 1429, 1436, 1457, 1461, 1508, 1510, 1513, 1524, 1563, 1618 (is 635), 1625, 1629, 1634 (is 496), 1635, 1636, 1661, 1679, 1681 t/m 1684, 1686, 1687, 1690, 1693, 1699, 1718 en 1722;
IV. verklaart het door de stichting Stichting Greenpeace Nederland bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt de besluiten van 6 november 2012, 4 december 2012 en 15 januari 2013, voor zover daarbij is beslist over openbaarmaking van de documenten met nummers 34, 122, 210, 631, 969, 973, 1027, 1043, 1075, 1104, 1114, 1136, 1332, 1411, 1563, 1679, 1686 en 1722;
VI. bevestigt de uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen;
VII. verklaart het beroep van de stichting Stichting Greenpeace Nederland tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 11 september 2013, kenmerk: MB/JE/10036191, gegrond;
VIII. vernietigt dat besluit;
IX. bepaalt dat tegen het door het college van gedeputeerde staten van Groningen te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van de stichting Stichting Greenpeace Nederland slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
X. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van de bij de stichting Stichting Greenpeace Nederland in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 11 september 2013 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 487,00 (zegge: vierhonderdzevenentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat de secretaris van de Raad van State aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RWE Eemshaven Holding B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, ambtenaar van staat.
w.g. Kranenburg w.g. Veenboer
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2014
730.