Uitspraak
201700222/1/A3, 201700230/1/A3 en 201700308/1/A3.
Datum uitspraak: 13 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 9 december 2016 in zaken nrs. 15/3180, 15/2047, 15/9148 en 16/308, 16/85, 16/503 en 16/1622, en 15/6293 in de gedingen tussen:
[appellant]
en
de ministers van Defensie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) en Algemene Zaken (hierna: AZ).
Procesverloop
Bij uitspraken van 9 december 2016 heeft de rechtbank door [appellant] ingestelde beroepen in procedures over informatieverzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: de Wiv) niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De ministers hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en de ministers hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 2 mei 2017, waar [appellant] en de ministers, vertegenwoordigd door mr. C.A. Geleijnse en mr. N.N. Bontje, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] misbruik heeft gemaakt van de wettelijke bevoegdheid Wob- en Wiv-verzoeken in te dienen en beroep in te stellen. Daarom heeft de rechtbank de beroepen van [appellant], gericht tegen door de ministers genomen besluiten op bezwaar in vorenbedoelde Wob- en Wiv-procedures dan wel tegen het niet tijdig nemen van een besluit, niet-ontvankelijk verklaard.
2. [appellant] bestrijdt dat hij dat misbruik heeft gemaakt. Aan haar oordeel heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte ten grondslag gelegd dat hij de informatieverzoeken heeft ingediend ten behoeve van de aanleg van een schaduwarchief met documenten uit de archieven van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de MIVD), de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) en het Ministerie van Algemene Zaken, dat het in de Wob en de Wiv geregelde recht op informatie niet voor de aanleg van een dergelijk archief is bedoeld, dat zijn verzoeken omvangrijk zijn en een groot beslag leggen op de capaciteit van de ministers, en dat zijn broodwinning mede bestaat uit het innen van dwangsommen en proceskostenvergoedingen in procedures over dergelijke verzoeken. Hiertoe voert [appellant] onder meer aan dat het toegankelijk maken van informatie door middel van de aanleg van een schaduwarchief niet in strijd is met de Wob, de Wiv of de Archiefwet 1995. Zowel die aanleg als het door de Wob en de Wiv gegeven recht op informatie dienen het doel van openbaarheid van informatie. Volgens hem bieden de Wob en de Wiv geen laagdrempelige toegang tot informatie, werken de ministers de afhandeling van informatieverzoeken tegen en zijn de betrokken archieven niet op orde en daardoor slecht toegankelijk. Gelet hierop is het geregeld nodig om rechtsmiddelen in te stellen tegen door de ministers genomen besluiten. Voorts voert hij aan dat de belasting die zijn verzoeken op de capaciteit van de ministers leggen het gevolg is van de gebrekkige toegankelijkheid van de archieven. Voor zover een verzoek te omvangrijk is, moet de betrokken minister hem vragen het verzoek in te perken. De belasting die zijn verzoeken de ministers opleveren, kan hem dus niet verweten worden. Voorts levert elk gebruik van het door de Wob en de Wiv gegeven recht op informatie een belasting voor het betrokken bestuursorgaan op. Hiervoor is door de wetgever gekozen. Verder heeft [appellant] tot oktober 2016 gemiddeld niet meer dan twee informatieverzoeken per maand per minister ingediend, hetgeen volgens hem niet overmatig is.
2.1. Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidt: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf."
Het derde lid luidt: "De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen."
Artikel 51, eerste lid, van de Wiv luidt: "Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. […]"
Artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt."
Het tweede lid luidt: "Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen."
Artikel 15 luidt Pro: "[Artikel 13 vindt Pro] buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet."
2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist.
2.3. Zoals blijkt uit zijn brieven aan de Afdeling van 8 februari 2017, en zoals hij ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, heeft [appellant] de tien informatieverzoeken die tot de procedures in deze zaken hebben geleid, ingediend ten behoeve van de aanleg en openbaarmaking van een verzameling documenten van en over de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten (hierna: de diensten), waaruit hun beleid en werk na de Tweede Wereldoorlog blijkt. Hij maakt de verkregen documenten toegankelijk door publicatie ervan op www.stichtingargus.nl, www.inlichtingendiensten.nl en www.hetnationaalveiligheidsarchief.nl, zodat de documenten via het internet eenvoudig beschikbaar zijn voor derden die bijvoorbeeld historisch of journalistiek onderzoek doen. Door opname van documenten in zijn verzameling wordt voorkomen dat deze documenten door toepassing van de Archiefwet 1995 worden vernietigd.
Een aanzienlijk deel van de door [appellant] ingediende informatieverzoeken in deze zaken ziet op een grote hoeveelheid documenten. Zo ziet een Wiv-verzoek van 28 februari 2012 aan de minister van Defensie op alle periodieke rapportages - week, kwartaal-, of jaaroverzichten, onder welke naam dan ook - die de voorgangers van de MIVD in 1982 hebben opgesteld ten behoeve van de departementsleiding of derden. Een Wiv-verzoek van 1 december 2014 aan de minister van Defensie ziet op alle Verbindingsinlichtingen-rapportages die de MIVD of haar voorgangers hebben opgesteld in de periode van 1 januari 1995 tot en met 31 december 2004. Een Wiv-verzoek van 18 juni 2015 aan de minister van BZK ziet op alle documenten over Zuid-Molukse zaken. Een Wob-verzoek van 8 oktober 2013 aan de minister van AZ ziet op alle verslagen sinds 1960 van de bijeenkomsten van het Comité Verenigde Inlichtingendiensten Nederland met eventuele bijlagen en onderliggende stukken.
Ook buiten deze zaken heeft [appellant] informatieverzoeken bij de ministers ingediend. Volgens [appellant] in een brief aan de rechtbank van 5 september 2016 heeft hij in de voorgaande vijf jaar bij de minister van Defensie 73 verzoeken ingediend, bij de minister van BZK 97 verzoeken en bij de minister van AZ negentien verzoeken. Voorts is niet in geschil dat hij in oktober en november 2016 bij de ministers van Defensie en BZK meer dan 100 informatieverzoeken heeft ingediend teneinde te voorkomen dat door toepassing van de Archiefwet 1995 op korte termijn een groot aantal documenten uit de archieven van de MIVD en de AIVD wordt vernietigd. Gelet op de toelichting van [appellant] ter zitting van de Afdeling wil hij doorgaan met het indienen van informatieverzoeken, teneinde de verzameling documenten zo compleet mogelijk te krijgen.
De ministers hebben te kennen gegeven dat de behandeling van de informatieverzoeken van [appellant] en eventuele daarop volgende bezwaar-, beroeps- en hogerberoepsprocedures een groot beslag legt op hun personele capaciteit. Volgens hun schriftelijke uiteenzettingen van 24 maart 2017 zijn de afgelopen vijf jaar naar aanleiding van informatieverzoeken van [appellant] ongeveer 200.000 pagina's beoordeeld en tienduizenden gedeeltelijk aan hem verstrekt. De archieven van de MIVD, AIVD en het Ministerie van Algemene Zaken zijn niet, dan wel slechts gedeeltelijk gedigitaliseerd. De papieren archieven moeten handmatig worden doorzocht. Bij de rechtbank heeft de minister van Defensie te kennen gegeven dat sommige documenten in het MIVD-archief op microfilms staan die beeld voor beeld moeten worden beoordeeld. Voorts heeft hij te kennen gegeven dat de MIVD extra personeel heeft aangenomen om de informatieverzoeken te kunnen verwerken. De minister van BZK heeft bij brief van 14 september 2016 aan de rechtbank te kennen gegeven dat de afgelopen vijf jaar 18.413 mensuren zijn besteed aan archiefonderzoek en het bewerken en scannen van documenten ten behoeve van de afhandeling van de door [appellant] ingediende informatieverzoeken. De minister van AZ heeft in een brief aan de rechtbank van 14 september 2016 te kennen gegeven dat de afgelopen vijf jaar naar schatting 3.066 mensuren zijn besteed aan de afhandeling van door [appellant] ingediende informatieverzoeken.
2.4. Uit het voorgaande blijkt dat de door [appellant] in deze zaken ingediende informatieverzoeken deel uitmaken van een project om zo veel mogelijk documenten van en over de diensten te verzamelen en te voorkomen dat deze met toepassing van de Archiefwet 1995 worden vernietigd.
Op grond van de Archiefwet 1995 kunnen documenten na verloop van tijd worden vernietigd. Deze wet verplicht tot de vaststelling van selectielijsten alvorens het desbetreffende bestuursorgaan tot vernietiging kan overgaan, welke vaststelling aan de hand van wettelijke criteria moet geschieden en met procedurele waarborgen is omgeven. Het door middel van Wob- en Wiv-verzoeken systematisch aanleggen van een schaduwarchief doorkruist de wettelijk voorgeschreven wijze van archiefbeheer. Documenten waarop een Wob- of Wiv-verzoek betrekking heeft, moeten voorts door de betrokken minister worden bewaard zolang niet onherroepelijk op het verzoek is beslist. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, is het in de Wob en de Wiv geregelde recht op informatie niet bedoeld om de werking van de Archiefwet 1995 tegen te gaan door de documenten die op grond van deze wet en met inachtneming van de in deze wet opgenomen waarborgen moeten worden vernietigd te laten voortbestaan.
De aard van het project brengt met zich dat een individueel verzoek zich op een zo groot en volledig mogelijk onderdeel van het betrokken archief richt en derhalve veelal zeer omvangrijk is. Omdat [appellant] inmiddels al meer dan vijf jaar in het kader van zijn project systematisch informatieverzoeken bij de ministers indient en hij heeft gesteld hiermee door te willen gaan totdat hij, zo mogelijk, alle in de betrokken archieven aanwezige documenten heeft ontvangen, kan voorts van een structureel grote belasting worden gesproken. De in het kader van het project van [appellant] ingediende informatieverzoeken brengen een zeer grote personele belasting voor de ministeries met zich, hetgeen blijkt uit de hiervoor weergegeven aantallen verzoeken, beoordeelde en verstrekte documenten en bestede mensuren. Dat die belasting mogelijk mede is veroorzaakt doordat de betrokken archieven niet op orde zijn, doet aan het voorgaande niet af, omdat uitvoering van het project bij welke staat van de archieven dan ook een grote structurele belasting met zich zou brengen. Documenten moeten immers niet alleen worden gevonden, maar ook beoordeeld op geschiktheid voor openbaarmaking. Dat die belasting mede door tegenwerking van de ministers is veroorzaakt, is de Afdeling niet gebleken.
2.5. Gelet op het voorgaande heeft [appellant] de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Voorts is sprake van onevenredigheid tussen het met die verzoeken gediende belang en de belasting die het beslissen hierop oplevert voor de betrokken ministers. Deze beide constateringen brengen met zich dat de zwaarwichtige gronden, bedoeld in 2.2, zich voordoen, zodat misbruik is gemaakt van de bevoegdheid om Wob- en Wiv-verzoeken in te dienen.
2.6. Nu de beroepen in deze zaken niet los kunnen worden gezien van de wijze waarop [appellant] de Wob en de Wiv heeft gebruikt, heeft de rechtbank deze beroepen terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Het betoog faalt.
3. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Borman w.g. Hartsuiker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2017
620.